Ассоциация строителей России выступила против принятия техрегламента о пожарной безопасности
В Ассоциации строителей России выполнена правовая экспертиза проекта федерального закона № 487983-4 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (О техническом регламенте «Общие требования пожарной безопасности»), принятого Государственной Думой РФ во втором чтении.
Всесторонний анализ содержания проекта регламента показывает, что в его основу заложен ряд заведомо ошибочных положений, противоречащих требованиям законодательства РФ.
Юридическая экспертиза, проведенная специалистами АСР, позволяет сделать вывод, что проект федерального закона № 487983-4 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» не соответствует требованиям, предъявляемым законодательством РФ к техническим регламентам в частности, и к федеральным законам в целом, а также не может являться основополагающим документом, устанавливающим требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения.
Заключение на проект федерального закона № 487983-4 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (О техническом регламенте «Общие требования пожарной безопасности»)
В Ассоциации строителей России выполнена правовая экспертиза проекта федерального закона № 487983-4 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (О техническом регламенте «Общие требования пожарной безопасности»), принятого Государственной Думой Российской Федерации во втором чтении (далее – проект регламента).
Юридический (в том числе юридико-технический, систематический и логический) анализ содержания текста проекта регламента показывает, что в его основу заложен ряд заведомо ошибочных положений, противоречащих требованиям законодательства Российской Федерации.
Во-первых, по мнению авторов проекта регламента, «к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы, правила, инструкции, технические условия и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности» (ч. 3 ст. 4 проекта регламента).
Вместе с тем, Федеральный закон от 27.12.2002г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (в дальнейшем – Федеральный закон № 184) указывает, что к нормативным документам, которые могут устанавливать обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования, относятся только технические регламенты. Стандарты, нормы, правила инструкции и иные документы, отнесенные авторами проекта регламента к числу нормативных документов сферы технического регулирования, не являются нормативными документами и не носят общеобязательного характера. Кроме того, стандарты, нормы, правила, инструкции и технические условия не предусмотрены Федеральным законом № 184 даже и в качестве документов добровольного применения. Федеральный закон № 184 относит к таковым национальные стандарты и своды правил.
Во-вторых, необоснованно расширив установленный Федеральным законом № 184 перечень документов, которые могут устанавливать обязательные для применения и исполнения требования в сфере технического регулирования, авторы проекта регламента указывают на конкретные нормативные предписания, которые должны устанавливаться данными документами.
Так, например, вышеуказанными «нормативными документами по пожарной безопасности», согласно проекту регламента, устанавливаются «требования к проектированию автоматических установок пожаротушения и автоматической пожарной сигнализации» (ч. 10 ст. 83 проекта регламента), «требования к внутреннему противопожарному водопроводу» (ч. 3 ст. 86 проекта регламента), «требования к месту расположения пожарных депо и радиусам обслуживания пожарными депо» (ч. 3 ст. 97 проекта регламента), «требования к конструкции, техническим характеристикам и иным параметрам пожарных автомобилей» (ч. 2 ст. 108 проекта регламента) и ряд других требований.
Заслуживают, на наш взгляд, особого внимания новации, содержащиеся в части 2 статьи 89 проекта регламента, которые очевидно противоречат требованиям российского законодательства. В данной статье авторы без наличия на то законных оснований вводят в законодательный оборот принципиально новый документ – «специальные технические условия», носящие вероятно такой же «нормативный» характер, как перечисленные в ч. 3 статьи 4 стандарты, нормы, правила и другие «нормативные» документы. Специальные технические условия, по мнению авторов проекта регламента, должны быть разработаны на основе требований проекта регламента «для зданий, сооружений, строений, для которых отсутствуют нормативные требования пожарной безопасности».
При этом не ясно, что авторы проекта регламента подразумевают под понятием «специальные технические условия», какова их правовая природа, порядок принятия и т.д.
В-третьих, нельзя не отметить, что авторы проекта регламента во многих случаях игнорируют понятийный аппарат и терминологию законодательства Российской Федерации, в частности Федерального закона № 184.
Так, определив в статье 2 проекта регламента, что для целей проекта регламента используются «понятия, установленные статьей 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184‑ФЗ «О техническом регулировании» и статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69‑ФЗ «О пожарной безопасности»», авторы уже в ч. 1 статьи 4 проекта регламента приводят свое толкование понятия «техническое регулирование», определяя его как «установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации».
Вместе с тем, согласно статье 2 Федерального закона № 184, на который, как было отмечено выше, ссылаются авторы, техническое регулирование представляет собой «правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ и оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия».
При этом раскрытие авторами проекта регламента понятия «техническое регулирование» исключительно через «установление в нормативных правовых актах требований пожарной безопасности» противоречит нормам Федерального закона № 184 и искажает смысл понятия «техническое регулирование».
Нельзя также не отметить, что в проекте регламента содержится достаточно большое количество понятий и категорий, содержание которых не раскрыто.
Так, например, в п. 30 ст. 2. проекта регламента сформулировано общее для пожароопасных и взрывоопасных зон определение, согласно которому «пожароопасная (взрывоопасная) зона» представляет собой «часть замкнутого или открытого пространства, в пределах которого постоянно или периодически обращаются горючие вещества и в котором они могут находиться при нормальном режиме технологического процесса или его нарушении (аварии)». В то же время в статьях 18 и 19 проекта регламента приведены две самостоятельные, основанные на различных критериях классификации пожароопасных и взрывоопасных зон, что позволяет сделать вывод о нетождественности указанных понятий. Кроме того, в статье 92 проекта регламента вместо определенных ранее понятий «пожароопасная» и «взрывоопасная зона» авторы вводят новое понятие «пожаровзрывоопасная зона», не раскрывая его содержание.
При анализе структуры проекта регламента обращает на себя внимание излишняя увлеченность авторов вопросами классифицирования (главы 2-12), которым посвящена почти половина статей проекта регламента (см. диаграмму ниже).
В то же время вопросам оценки соответствия отведено лишь 7 из 152 статей проекта регламента, а такая форма оценки соответствия как государственный контроль (надзор) за соблюдением требований, установленных техническим регламентом, проектом регламента вообще не предусмотрена.
Одним из недостатков текста проекта регламента, на наш взгляд, является наличие в проекте регламента большого числа отсылочных норм. Данное замечание касается как ссылок на уже упоминавшиеся «нормативные документы по пожарной безопасности», так и многочисленных ссылок на таблицы, содержащиеся в приложении к проекту регламента (ч. 1 ст. 11, ч. 10 ст. 13, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 22, ч. 2 ст. 36, ч. 2 ст. 58, ч. 6 ст. 68, ч. 2 ст. 74, ч. 6 ст. 134, ч. 2 ст. 135 и др.). При этом в указанном приложении объединено 30 таблиц, содержащих разноплановые показатели (в частности, пределы огнестойкости строительных конструкций (таблица 23), расходы воды на наружное пожаротушение (таблицы 7, 8, 9, 10), противопожарные расстояния (таблица 11) и др.), что в значительной степени затрудняет поиск нужной нормы.
Требуют доработки и некоторые другие статьи проекта регламента. В частности, в перечне классов взрывоопасных зон, содержащемся в ч. 1 статьи 19 проекта регламента, после 2-го класса зон сразу следует 20-й класс. В ч. 2 статьи 146, устанавливающей схемы подтверждения соответствия, описание схем сертификации начинается со схемы 2с, а в описании схем декларирования соответствия после схемы 3д названа схема 5д.
В этом смысле примечательна также формулировка, содержащаяся в ч. 2 ст. 80 проекта регламента, согласно которой «в зданиях, сооружениях и строениях помещения категорий А и Б по взрывопожарной и пожарной опасности должны размещаться у наружных стен, а в многоэтажных зданиях, сооружениях и строениях – на верхних этажах, за исключением случаев, указанных в федеральных законах о технических регламентах для данных объектов и (или) нормативных документах по пожарной безопасности». При этом данная формулировка допускает двоякое толкование: первый вариант - требование о размещении помещений категорий А и Б по взрывопожарной и пожарной безопасности у наружных стен относится только к зданиям, строениям и сооружениям, не являющимся многоэтажными; второй вариант - данное требование относится ко всем зданиям, строениям и сооружениям без исключения, а требование о размещении указанных помещений на верхних этажах является дополнительным для многоэтажных зданий, строений и сооружений.
Вызывают сомнение некоторые из критериев, положенные в основу классификации тех или иных объектов. Так, например, по мнению авторов проекта регламента, средства индивидуальной защиты людей при пожаре подразделяются на «средства индивидуальной защиты органов дыхания и зрения» и «средства индивидуальной защиты пожарных» (ч. 2 ст. 47 проекта регламента).
Нельзя также не обратить внимание на то, что конкретные требования пожарной безопасности (которые в первую очередь и должен устанавливать технический регламент) авторы проекта регламента достаточно часто заменяют весьма расплывчатыми формулировками. Например, согласно ч. 2 ст. 86 проекта регламента «внутренний противопожарный водопровод оборудуется внутренними пожарными кранами в количестве, обеспечивающем достижение целей пожаротушения».
В соответствии со ст. 109 проекта регламента «пожарные летательные аппараты, поезда и суда должны быть оснащены оборудованием, позволяющим осуществлять тушение пожаров».
Более того, формулируя обязательные для применения требования, авторы используют такие выражения как: «как правило, должны устанавливаться», «следует предусматривать», «допускается уменьшать» и т.п., что, безусловно, недопустимо для нормативного документа, устанавливающего конкретные требования, обеспечивающие безопасность.
Основываясь на вышеизложенном, а также принимая во внимание очевидное противоречие отдельных положений проекта регламента нормам законодательства Российской Федерации, прежде всего, нормам Федерального закона 27.12.2002г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», можно сделать вывод, что проект федерального закона № 487983-4 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (О техническом регламенте «Общие требования пожарной безопасности»), принятый Государственной Думой Российской Федерации во втором чтении, не соответствует требованиям, предъявляемым законодательством Российской Федерации к техническим регламентам в частности, и к федеральным законам в целом, и, как следствие, не может являться основополагающим документом, устанавливающим требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения.
Президент Ассоциации строителей России Н.П.Кошман
Отвечая на претензии общественности в связи с имеющимися дефектами на введенной в эксплуатацию части Кольцевой автодороги, гендиректор ФГУ «Дирекция по строительству транспортного обхода» (ДСТО) Борис Мурашов сообщил участникам расширенного заседания Комиссии по транспортному комплексу ЗакСа, что из 42 км функционирующей трассы участки протяженностью 26 км по существу еще находятся в разных стадиях строительства.
Отсутствие верхнего слоя дорожного покрытия на части полотна дороги, по его словам, технологически необходимо в течение нескольких месяцев. Открытие трассы до нанесения верхнего слоя покрытия, как и ввод в строй 2-полосной магистрали вместо 4-полосной, глава ДСТО объяснил срочной необходимостью транспортной разгрузки городских магистралей. По его словам, ряд дефектов, возникших в связи со спешной сдачей южного полукольца дороги, будет устранен в течение 2008 г. вместе с расширением магистрали на участке от Московского шоссе до Большого Обуховского моста.
К этому же времени будет устранена колейность на первом из сданных в эксплуатацию участков трассы (от Приморского шоссе до пр. Культуры). Дефекты дорожного покрытия на этом участке, сданном еще до того, как Б.Мурашов возглавил дирекцию, объясняются тем, что подрядные организации не рассчитали необходимой прочности дорожного покрытия при высокой интенсивности грузового движения.
К концу года, как обещал Б.Мурашов, будет осуществлено также строительство съезда с Таллинского шоссе на КАД в направлении движения от города. «В 2007 г. мы просто физически не успели завершить этот съезд», - пояснил глава дирекции. По его словам, он предлагал ГИБДД другой вариант неполной сдачи развязки, однако он не был принят. Б.Мурашов признает, что необходимость разворота для выезда на КАД с Таллинского шоссе создает пробки на противоположном направлении трассы. Однако, по его мнению, аварии возникают из-за нарушения правил движения.
Недостаток дорожных указателей, по объяснению Б.Мурашова, связан с тем, что их установка осуществлялась в соответствии с техническими нормами, принятыми для федеральных дорог, к которым относится КАД. Согласование установки новых указателей, которое будет осуществлено в течение 2008 г., потребовало внесения поправок в федеральное законодательство.
Частоту аварий на новой трассе Б.Мурашов также объясняет интенсивностью транспортного потока. При сооружении «половинной» КАД ДСТО и подрядные организации рассчитывали на интенсивность движения порядка 25 тысяч единиц транспорта в день, однако поток оказался вдвое большим. После полного ввода в эксплуатацию трасса будет пропускать 110 тысяч машин в день, пояснил он.
Аргументы главы ДСТО разделяют начальник отдела дорожной инфраструктуры Комитета по транспорту Константин Кочеров и начальник отдела КБДХ Григорий Иванов. По словам последнего, «нельзя судить о качестве продукта по полуфабрикату». В то же время представители обоих комитетов признают необходимость строительства второй кольцевой автодороги.
Уполномоченный по правам человека Игорь Михайлов, по своей первой профессии военный строитель, напомнил о том, что еще в 1985 г. при планировании строительства КАД необходимая пропускная способность оценивалась в 150 тысяч машин в день. «Вопросы относительно пропускной способности следует задавать проектировщикам», - напомнил в связи с этим К.Кочеров.
Отвечая на вопрос корреспондента АСН-инфо, Б.Мурашов признал, что увеличение доли грузового транспорта на трассе КАД связано, в том числе, со строительством новых логистических объектов вдоль трассы. Он подчеркнул, что разрешения на строительство дополнительных съездов с КАД к логистическим терминалам находится в исключительной компетенции Росавтодора и не согласуется с Дирекцией. Число компаний, рассчитывающих на непосредственный доступ к трассе с целью оптимизации грузоперевозок, Б.Мурашов назвать не смог.