Ассоциация строителей России подвела итоги работы за 2008 г.
Сегодня состоялась пресс-конференция Ассоциации строителей России, на тему «Строительная отрасль в период мирового кризиса: реализация инновационных программ». На вопросы журналистов отвечали президент АСР Николай Кошман, вице-президент АСР Владимир Пономарев и главный советник президента АСР Александр Герасимов. Эксперты Ассоциации подвели итоги работы АСР за 2008 г., рассказали о своем видении ситуации, сложившейся на жилищно-строительном рынке в условиях мирового финансового кризиса, а также представили вниманию журналистов комплекс мер, направленных на стабилизацию строительного рынка, разработанных Ассоциацией, сообщает пресс-служба АСР.
Итоги работы АСР за 2008 г.
В течение 2008 г. специалистами АСР велась целенаправленная работа по последовательному решению ряда концептуальных вопросов отрасли, таких как усовершенствование законодательства в сфере технического регулирования, модернизация техники и оборудования на отечественных предприятиях, внедрение инновационных технологий в производство стройматериалов, реализация крупных инфраструктурных проектов, формирование успешной инвестиционной политики, в результате которой АСР значительно расширила свои позиции. На сегодняшний день представительства АСР открыты в 76 регионах, а также продолжается эффективное сотрудничество с коллегами за рубежом.
Среди других успехов Ассоциации - разработка экспертами АСР Концепции социальной жилищной политики и социального жилья, ряд важных положений которой нашли отражение в последней редакции проекта правительственной программы Долгосрочной стратегии строительства массового жилья в РФ. (Концепция формулирует основные принципы и задачи государства в этой сфере, обосновывает необходимость социальной жилищной политики, содержащей механизмы реализации права на жилище граждан, нуждающихся в помощи со стороны государства, механизмы соцзащиты, а также меры стимулирования предложения на рынке жилья и совершенствования механизмов государственного управления в жилищной сфере).
Самым значимым событием в 2008 г. следует назвать переход строительной отрасли на саморегулирование, вследствие принятия поправок в Градостроительный кодекс РФ. Целью нововведения является освобождение отрасли от контроля государства, функции которого теперь будет выполнять само профессиональное сообщество строителей. С одной стороны, это сделает процесс управления более качественным, а с другой - увеличит ответственность участников рынка, что в конечном итоге позволит обеспечить безопасность и качество строительства.
Главный плюс саморегулирования в том, что СРО будет способна обеспечить ответственность строительных компаний перед потребителями их услуг путем выработки механизмов коллективной ответственности – посредством создания компенсационных фондов, обязательного страхования строительных рисков и т.д. Кроме того, это будет способствовать решению ряда актуальных вопросов в сфере практической реализации реформы технического регулирования.
Работу по внедрению в отрасль саморегулирования АСР продолжит и в 2009 г., в течение которого необходимо реализовать целый комплекс конкретных действий – продолжить разработку критериев и условий членства в СРО, типовых правил и стандартов СРО, продумать механизмы имущественной ответственности СРО за неисполнение обязательств ее членами, одновременно с этим оказывая методическую и правовую помощь по созданию СРО в регионах России.
Поскольку Ассоциация обеспокоена проблемой безопасности строительства, еще одним из главных направлений деятельности АСР в 2009 г. будет продолжение работы по совершенствованию правовых и организационных основ техрегулирования в России, предусмотренных законодательством о техническом регулировании.
В первую очередь для решения этой задачи специалисты АСР предлагают создать единый национальный орган по техническому регулированию и стандартизации, которому будут переданы все функции, права и обязанности в сфере техрегулирования, что позволит решить множество проблем в сфере обеспечения безопасности в строительстве, в ядерной энергетике, в авиационной технике, в оборонной промышленности.
Следует выделить успехи недавно созданного в структуре АСР Департамента малоэтажного и коттеджного строительства. Это направление видится весьма перспективным и динамично развивающимся в РФ. Департаментом была подготовлена программа строительства технологических деревень в различных регионах России.
Целью программы является отработка наиболее перспективных технологий строительства и моделей финансирования инвестиционных проектов в области малоэтажного домостроения. Особенностью данного проекта является то, что здесь совмещены интересы и государства и коммерческих структур, что представляет собой образец частно-государственного партнерства. Приступить к реализации этих проектов, первые из которых появятся на территории Московской, Ленинградской и Ростовской областях, АСР планирует в ближайшее время.
В целом по России намечены большие строительные программы, для успешного выполнения которых требуется дальнейшее развитие российской промышленности стройматериалов, являющейся одним из приоритетных направлений деятельности АСР.
Ассоциация организовала строительство ряда предприятий в различных областях России: это кирпичные заводы в Рязанской, Смоленской, Кировской, Тульской, Брянской областях, стекольный, цементный заводы в Челябинской области, завод по производству ячеистого бетона, извести и щебня в Смоленской области, завод по производству пеностекла в Кировской области, завод ЖБИ в Брянской области и другие.
Сегодня решение многих задач строительного комплекса напрямую зависит от состояния российского жилищно-финансового сектора, который в настоящее время переживает весьма сложные времена.
Правительством РФ выработан комплекс мер, направленных на стабилизацию финансовой системы государства, в том числе, и строительного рынка, прежде всего, жилищного. Поддержка государством строительной отрасли заключается в приобретении готового жилья для выполнения социальных программ. Это является первым шагом к частно-государственному партнерству.
Такая консолидация усилий необходима в условиях кризиса. Государство должно выработать пути, которые, не нарушая рыночных принципов функционирования жилищной сферы, не повышая рисков для деятельности частных инвесторов, кредитных организаций, девелоперов, строительных компаний, предприятий строительной индустрии и других профессиональных участников рынка, позволили бы решать проблемы доступности жилья для граждан России.
Это возможно только на принципах государственно-частного партнерства с использованием федеральных и муниципальных финансов. От этого зависит решение главной стратегической задачи государства - повышение доступности жилья.
Состояние жилищно-строительного рынка в условиях мирового финансового кризиса
Анализируя ситуацию на строительном рынке, эксперты АСР отметили, что банки практически полностью остановили кредитование инвестиционно-строительных проектов из-за существенного снижения ликвидности и качественного роста рисков нереализации готовых жилищных объектов.
Кроме того, что резко снизились объемы ипотечного жилищного кредитования. Почти в 20 раз сократилось количество банков, выдающих ипотечные кредиты. Только около 15 банков сохранили ипотечные программы. При этом 80 % объема кредитования приходится на долю 5 крупнейших, в основном, государственных банков.
Произошла массовая остановка продаж жилья, связанная с ожиданием потенциальными покупателями падения цен на недвижимость и сокращением объемов ипотечного жилищного кредитования. По словам Н.Кошмана, темп роста объема ввода жилья снизился почти в 6 раз по сравнению с 2007 г.
Снижается спрос строительных компаний на строительные материалы. В результате, предприятия стройиндустрии вынуждены сокращать объемы производства основных стройматериалов. Примерно половина цементных заводов России уже остановила печи. Практически все заводы перешли на сокращенную рабочую неделю. На 2009 г. плановое производство цемента будет на 20% ниже 2008 г.
Девелоперы вынуждены «замораживать» значительное количество строительных проектов, находящихся на стадии получения исходно-разрешительной документации, а также замедлять темпы начатого строительства, вплоть до его полной остановки, из-за нехватки средств для расчетов с подрядными организациями.
Нередкими стали случаи перехода на бартер при расчетах между девелоперскими и подрядными компаниями. Отсутствие у девелоперов средств на продолжение строительства приведет к разорению сотен подрядных организаций.
В результате, в 2009-2010 гг. ожидается реальное сокращение объемов ввода жилья (на 20-25%).
Нарастает угроза появления новой волны «обманутых дольщиков», спровоцированная не столько механизмами привлечения средств граждан, сколько резко сократившимися объемами финансирования строительства.
Особую тревогу АСР вызывают активно продвигаемые Государственной Думой РФ поправки в Федеральный закон №214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ (№214-ФЗ), которые де-факто сводятся к запрету застройщикам привлекать средства населения на этапе строительства.
Принятие подобных законодательных новаций приведет к существенному сокращению деятельности частных предпринимателей в жилищном строительстве, поскольку в России функционирует лишь несколько банков, которые могут полностью профинансировать комплексное освоение территории.
Специалисты высказали мнение, что в создавшихся условиях для девелоперов, строящих социальное жилье, было бы целесообразно предусмотреть налоговые льготы, а также отсрочку по земельному налогу на срок до трех лет.
Комплекс мер по поддержке строительного сектора экономики и сферы недвижимости
Эксперты АСР разработали комплекс мер по поддержке строительного сектора экономики и сферы недвижимости.В его основу должны быть положены:
• концентрация государственных финансов на стратегических направлениях, обеспечивающих максимальную эффективность в плане минимизации последствий мирового финансового кризиса и стабильное поступательное развитие строительного комплекса;
• стимулирование активности населения в плане повышения его платежеспособного спроса;
• ускоренное решение задач, поставленных, но не решенных в предыдущий период, существенным образом влияющим на стабилизацию ситуации и динамику выхода строительного комплекса из кризиса;
• стимулирование развития инфраструктурных проектов, обеспечивающих модернизацию экономики и увеличивающих потенциал внутри российского рынка товаров, работ и услуг;
• стимулирование развития российского финансового рынка путем формирования долгосрочных источников ликвидности и создания инвестиционных инструментов и механизмов (в первую очередь, так называемых «структурных финансов») в реальный сектор российской экономики.
Особый интерес журналистов вызвало предложение экспертов АСР преобразовать государственную корпорацию «Фонд содействия реформированию ЖКХ» в полноценного оператора, обеспечивающего реализацию программ в жилищной сфере и сфере ЖКХ:
• формирование фондов наемного (арендного) жилья и фондов жилья социального использования;
• развитие инженерной и коммунальной инфраструктуры;
• осуществление капитального ремонта существующего жилого фонда;
• переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда и т.п.
Фонд содействия реформированию ЖКХ должен на основе разработанных единых стандартов и правил осуществлять рефинансирование муниципалитетов, привлекая на вышеуказанные цели средства государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (ВЭБ), иных бюджетных фондов и частных институциональных инвесторов, посредством секьюритизации арендных, коммунальных и иных платежей, эмиссии и размещения соответствующих ценных бумаг.
Эксперты Правового департамента Ассоциации Строителей России провели правовую экспертизу проекта федерального закона «Об аккредитации в области оценки соответствия». Данный документ размещен на сайте Совета по аккредитации при Комитете РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия. Юридический анализ содержания текста проекта закона показал, что в его основу заложен ряд положений, противоречащих законодательству Российской Федерации, а также правоприменительной практике, сообщает пресс-служба АСР.
Заключение на проект федерального закона «Об аккредитации в области оценки соответствия»
В АСР выполнена правовая экспертиза проекта федерального закона «Об аккредитации в области оценки соответствия», размещенного на сайте Совета по аккредитации при Комитете РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия (далее – проект закона).
Юридический (в том числе юридико-технический, систематический и логический) анализ содержания текста проекта закона показывает, что в его основу заложен ряд положений, противоречащих законодательству РФ, а также правоприменительной практике.
В трактовке авторов проекта закона «национальный орган аккредитации – это некоммерческая организация, возглавляющая национальную систему аккредитации и исполняющая государственные полномочия по аккредитации в области оценки соответствия».
Вместе с тем, вышеуказанная формулировка противоречит позиции Правительства РФ в сфере реализации положений Федерального закона №184-ФЗ «О техническом регулировании».
Так, согласно пункту 3 статьи 31 Федерального закона «О техническом регулировании» «порядок аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, а также перечень органов по аккредитации определяется Правительством РФ».
Анализ перечня органов по аккредитации в различных сферах оценки соответствия свидетельствует о том, что Правительство РФ отводит роль органов по аккредитации исключительно государственным органам.
В качестве примера можно привести два подзаконных акта, принятых Правительством РФ в целях реализации Федерального закона «О техническом регулировании» - Постановление Правительства РФ от 29 марта
В качестве органов по аккредитации в иных сферах оценки соответствия Правительство РФ также определило Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, государственную службу гражданской авиации Министерства транспорта РФ и др.
Вместе с тем, анализ положений проекта закона показывает, что его авторы ставили целью передать полномочия по аккредитации некой некоммерческой организации, названной ими «Национальный орган аккредитации», которая, в свою очередь, объединяла бы субъектов, осуществляющих деятельность в сфере аккредитации.
При этом авторы проекта закона в статье 2 определяют понятие «национальный орган аккредитации» весьма своеобразным образом: «национальный орган аккредитации – некоммерческая организация, возглавляющая национальную систему аккредитации и исполняющая государственные полномочия по аккредитации в области оценки соответствия».
Одновременно авторы проекта закона предусматривают наличие в этой некоммерческой организации таких элементов, как имущественная ответственность за действия членов организации, наличие правил и стандартов деятельности, специализированных органов, наличие компенсационного фонда и системы страхования, которые, в свою очередь, характерны для саморегулируемых организаций, хотя в проекте закона термин «саморегулируемая организация» авторами прямо не упомянут.
Вместе с тем, текст проекта закона содержит некоторые нормы, которые не вполне свойственны и саморегулируемой организации.
Так, согласно части 1 статьи 6 проекта закона: «Национальный орган аккредитации определяется Правительством РФ по итогам открытого конкурса на оказание услуг по аккредитации и осуществляет свою деятельность на основании соглашения с Правительством РФ об оказании государственных услуг».
При этом передача государственным органом упомянутой в части 1 статьи 6 проекта закона государственной услуги в ведение некой некоммерческой организации также вызывает вполне обоснованные сомнения.
Кроме того, вызывает недоумение сама идея авторов проекта закона передать полномочия в сфере аккредитации, которые, по сути, должны являться государственными полномочиями, некой некоммерческой организации.
При этом необходимо заметить, что предусмотренное авторами закона название органа - «Национальный орган аккредитации» свойственно скорее государственному органу, нежели некоммерческой организации.
Текст проекта закона также не дает возможности понять, идет ли в нем речь об одной организации, либо о нескольких. Кроме того, из текста проекта закона не ясно, кто может являться членом такой организации, а также каким образом будет осуществляться отбор при решении вопроса о членстве в такой организации.
Таким образом, анализируя нормы проекта закона в части внедрения в сферу аккредитации механизмов саморегулирования, следует с уверенностью отметить, что его авторы не в полной мере понимают суть института саморегулирования в целом и практической реализации его механизмов, в том числе механизма обеспечения дополнительной имущественной ответственности членов такой организации.
О вышеназванном факте свидетельствует, например, формулировка части 3 статьи 6 проекта закона: к числу требований, которым должен соответствовать Национальный орган аккредитации относится: «обеспечение Национального органа аккредитации дополнительной имущественной ответственностью каждого ее члена перед потребителями услуг по аккредитации и иными лицами. Данная ответственность устанавливается посредством применения в отношении членов Национального органа аккредитации требования страхования через формирование компенсационного фонда Национального органа по аккредитации».
Кроме того, необходимо отметить, что в проекте закона используется множество понятий и формулировок неясного содержания.
Так, согласно части 1 статьи 5 проекта закона «под деятельностью в сфере аккредитации в составе Национального органа аккредитации понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями РФ в сфере аккредитации и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, выполнение работ по аккредитации, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.
Вместе с тем, вышеуказанное понимание авторами деятельности в сфере аккредитации противоречит указанному в этом же проекте закона определению понятия «аккредитация», в соответствии с которым аккредитация – это «процедура признания органом по аккредитации компетентности юридического или физического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия».
Статья 1 проекта закона авторами названа: «Цели действия настоящего Федерального закона», в то время как в законотворческой практике статьи аналогичного содержания, как правило, называются «Цели и сфера действия настоящего Федерального закона».
При перечислении целей проекта закона подпункт 2) части 1 статьи 1 сформулирован следующим образом: «защита прав и законных интересов граждан, общества и государства от отрицательных последствий оценки соответствия, в том числе аккредитации органов оценки соответствия». Вместе с тем, целью рассматриваемого проекта закона должна являться не непосредственная защита прав и законных интересов граждан, общества и государства, а создание правового механизма, которой не допускал бы вышеупомянутых отрицательных последствий.
Часть 3 статьи 1 проекта закона гласит: «Настоящий Федеральный закон не распространяется на сферу государственного контроля (надзора)». При этом не представляется возможным понять, как указанная формулировка сочетается с формулировкой части 1 статьи 6 проекта закона: «Национальный орган аккредитации определяется Правительством РФ по итогам открытого конкурса на оказание услуг по аккредитации и осуществляет свою деятельность на основании соглашения с Правительством РФ об оказании государственных услуг», а также части 2 статьи 8 проекта закона: «Контроль за соблюдением Национальным органом аккредитации требований, установленных пунктом 1 настоящей статьи, осуществляет Правительство РФ».
При этом также следует отметить, что наименование органа, уполномоченного на осуществление аккредитации в области оценки соответствия, предусмотренное авторами проекта закона, не соответствует нормам законодательства РФ, в том числе Федеральному закону №184-ФЗ «О техническом регулировании», оперирующему понятием «орган по аккредитации».
Как видно из статьи 2 проекта закона, его авторы определяют аккредитацию как некую процедуру признания органом по аккредитации компетентности лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия, в то время, как статья 2 Федерального закона №184-ФЗ «О техническом регулировании» понимает под аккредитацией официальное признание органом по аккредитации компетентности лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия.
Вышеуказанное различие в определениях понятия «аккредитация» свидетельствует о необходимости достичь единообразия в вопросе понимания этого термина, и последующего внесения изменений в Федеральный закон №184-ФЗ «О техническом регулировании», либо корректировки проекта закона в части определения понятия «аккредитация».
Наряду с понятиями «аккредитация» и «национальный орган аккредитации» в проекте закона используется понятие «национальная система аккредитации», которую, согласно статье 2 проекта закона, образует «совокупность участников процесса аккредитации в Российской Федерации, располагающая стандартными правилами процедуры и управления, гармонизированными с международными требованиями».
Данное определение прописано некорректно, в связи с чем не дает возможности понять, что именно авторы проекта закона понимают под термином «национальная система аккредитации».
Отдельного внимания заслуживает предусмотренное авторами в проекте закона определение понятия «уполномоченный орган подтверждения соответствия», согласно которому таким органом является «юридическое лицо, уполномоченное федеральным органом исполнительной власти в соответствующей сфере ответственности осуществлять деятельность по обязательному подтверждению соответствия в обязательной (законодательной) сфере технического регулирования».
Столь же некорректна формулировка, содержащаяся в статье 7 проекта закона: «Национальный орган аккредитации должен соблюдать следующие требования: быть организован таким образом, чтобы быть независимым от органов по оценке соответствия, которые он оценивает, а также не зависеть от коммерческого влияния и обеспечивать отсутствие конфликтов интересов с органами по оценке соответствия; документировать обязанности, обязательства и полномочия персонала, которые могут оказать воздействие на качество оценки и аттестацию компетенции; ….. обеспечивать, чтобы каждое решение, принимаемое в отношении аккредитации органа по оценке соответствия, принималось компетентными специалистами, отличными от тех, кто проводил оценку соответствия».
Список замечаний подобного рода можно продолжать и далее.
Примечательно также, что авторы проекта закона, формулируя требования нормативного характера, используют выражения, не принятые в официальном документообороте, а также фразы весьма неясного содержания.
Например, согласно ч. 7 ст. 8 проекта закона «Стандарты и правила Национального органа аккредитации подлежат официальному опубликованию в порядке, устанавливаемом Правительством РФ».
В соответствии с ч. 4 ст. 9 проекта закона «Национальный орган аккредитации наряду с определенными частью 3 настоящей статьи правами имеет иные права, предусмотренные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, с учетом особенностей, установленных для деятельности в области аккредитации, если ограничение прав Национального органа аккредитации не предусмотрено федеральным законом и (или) его учредительными документами».
Также сложно представить, каким образом будет практически реализовываться предусмотренное частью 3 статьи 10 проекта закона полномочие о создании филиалов и открытии представительств Национального органа аккредитации, принимая во внимание не вполне определенный правовой статус органа по аккредитации, который, с одной стороны, относится к организациям гражданского общества, а с другой, к государственным органам.
Нельзя не отметить также, что текст проекта закона изложен с многочисленными орфографическими и синтаксическими ошибками, стилистическими неточностями и редакционными погрешностями, что является, по нашему мнению, недопустимым для документа, представляемого федеральным органом исполнительной власти для публичного обсуждения.
Президент АСР Н.П. Кошман