Заключение на проект федерального закона «О стандартизации»

В Ассоциации строителей России выполнена правовая экспертиза проекта федерального закона «О стандартизации» (редакция 1.0 от 30.09.2008г.), размещенного на официальном сайте Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (далее – проект закона).

Юридический (в том числе юридико-технический, систематический и логический) анализ содержания текста проекта закона показывает, что в его основу заложен ряд положений, противоречащих основополагающим принципам стандартизации, установленным Федеральным законом от 27.12.2002г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Федеральный закон №184).

Так, игнорируя предусмотренный статьей 12 Федерального закона №184 принцип «добровольного применения стандартов», авторы проекта закона устанавливают в части 3 статьи 20 проекта закона достаточно подробный перечень случаев обязательного применения национальных стандартов. В частности, по их мнению, «применение национальных стандартов и их отдельных положений становится обязательным… для всех субъектов хозяйственной деятельности, если это предусмотрено в технических регламентах или других нормативных документах (имеются ссылки на национальные стандарты)…».

Проект закона предполагает внесение существенных изменений в систему документов по стандартизации, установленную Федеральным законом №184. Так, помимо национальных стандартов, сводов правил и других документов по стандартизации, предусмотренных Федеральным законом № 184, в статье 2 проекта закона введены понятия «международный стандарт», «межгосударственный стандарт», «региональный стандарт», «государственный военный стандарт», и т. п. Одновременно в правовой оборот возвращены понятия, предусмотренные утратившим силу Законом Российской Федерации от 10.06.1993 г. № 5154-1 «О стандартизации», в частности, понятие «отраслевой стандарт».

При этом не вполне понятно, какими критериями руководствовались авторы проекта закона при разграничении отдельных видов стандартов.

Так, согласно статье 2 проекта закона региональный стандарт представляет собой «стандарт, принятий региональной организацией по стандартизации и доступный широкому кругу пользователей». В то же время, под понятием «межгосударственный стандарт» подразумевается «региональный стандарт, принятый Евразийским советом по стандартизации, метрологии и сертификации и доступный широкому кругу пользователей». При этом региональные стандарты, принятые иными региональными организациями по стандартизации, например Европейским комитетом по стандартизации, Консультативным комитетом по стандартизации и качеству стран-членов ACEAN, Конгрессом по стандартизации стран Тихоокеанского бассейна (PASCС) и т. п., по логике авторов проекта регламента, следует признавать региональными, а не межгосударственными.

Особого внимания, на наш взгляд, заслуживает такое нововведение проекта закона как «предварительный стандарт», который, согласно статье 2 проекта закона, должен представлять собой «документ ограниченного консенсуса, который принят национальным органом по стандартизации на ограниченный срок, не превышающий пяти лет, и доведен до широкого круга пользователей с целью накопления в процессе его применения необходимого опыта для разработки национального стандарта». При этом не ясно, что авторы проекта закона подразумевают под понятием «документ ограниченного консенсуса», какова правовая природа данного документа, порядок его принятия и применения.

Нельзя не отметить, что большое количество новых, а также предусмотренных утратившим силу законодательством разновидностей стандартов делает систему документов по стандартизации, предлагаемую авторами проекта закона, чрезмерно запутанной и не вполне логичной.

Весьма наглядно этот факт подтверждает и установленное проектом закона понятие «система стандартизации».

Так, помимо участников работ по стандартизации в систему стандартизации, согласно статье 2 проекта закона, наряду с национальными, предварительными и отраслевыми стандартами входят «государственные стандарты», принятие и применение которых не предусмотрено ни проектом закона, ни Федеральным законом № 184. В то же время, такие виды стандартов как международные, региональные, межгосударственные, а также государственные военные стандарты в понятие «система стандартизации» не включены.

Наряду с понятием «система стандартизации» в проекте закона используется понятие «национальная система стандартизации», которую согласно статье 7 проекта закона образуют подсистемы национальной системы стандартизации, а также участники работ по стандартизации («национальный орган по стандартизации, федеральные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы государственной власти субъектов федерации, ораны местного самоуправления… и иные субъекты, деятельность которых связаны с работами в области по стандартизации»). При этом анализ текста проекта закона не позволяет однозначно установить, что подразумевается под термином «подсистема национальной системы по стандартизации»: в статье 12 проекта закона содержится лишь указание на то, что подсистемы национальной системы по стандартизации создаются на добровольной основе «юридическим или юридическими лицами для разработки национальных стандартов и иных документов по стандартизации в целях повышения активности промышленности в деятельности по стандартизации в отраслях экономики, повышения конкурентоспособности продукции, работ и услуг», а порядок их создания и правила функционирования устанавливаются национальным органом по стандартизации.

Следует отметить, что в проекте закона используются и другие понятия неясного содержания.

Так, в качестве одной из функций национального органа по стандартизации названа подготовка «раздела программы разработки национальных стандартов, касающихся стандартов ограниченного распространения» (абз. 15 ч. 6 проекта закона), а к компетенции Общественного совета по стандартизации при национальном органе по стандартизации отнесены «учет и формирование общественного мнения при проведении мероприятий, связанных с совершенствованием технического законодательства по техническому регулированию» (абз. 4 ч. 1 ст. 11 проекта закона).

В качестве еще одного недостатка проекта закона можно назвать некорректность формулировок, используемых при установлении целей стандартизации.

В частности, «создание систем и комплексов стандартов, систем классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации, систем каталогизации продукции» и т.п., отнесенные в части 3 статьи 4 проекта закона к целям стандартизации, являются не целями стандартизации, а способами достижения указанных целей.

Не вполне корректна также формулировка, содержащаяся в части 1 статьи 4 проекта закона: «Стандартизация осуществляется в целях:                     1. Повышения уровня безопасности: жизни или здоровья граждан …». В рассматриваемом случае использование союза «или» между словами «жизнь» и «здоровье» неуместно, поскольку безопасность граждан не может быть обеспечена по избирательному принципу: «либо жизнь, либо здоровье». Данное замечание касается также и формулировок «повышение уровня безопасности «имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, жизни или здоровья животных и растений».

Из текста ч. 2 ст. 4 не ясно, каким образом стандартизация должна осуществляться в целях «обеспечения решений арбитражных споров и судебных решений».

Большинство принципов стандартизации, предусмотренных в статье 5 проекта закона, нуждаются в пересмотре либо в уточнении.

Так, в абзаце 2 ст. 5 проекта закона, устанавливающем принцип «соответствия стандартов законодательству» необходимо уточнить, о каком именно законодательстве идет речь.

«Однозначность понимания требований, излагаемых в стандартах» (абз. 7 ст. 5 проекта закона) не может рассматриваться как принцип стандартизации. Это относится и к такому «принципу стандартизации» как «исключение дублирования разработок документов и другой деятельности по стандартизации» (абз. 14 ст. 5 проекта закона).

Нельзя также не обратить внимание на некоторую несогласованность положений проекта закона, касающихся осуществления государственной политики в области стандартизации (ст. 6 проекта закона), и положений, устанавливающих компетенцию национального органа по стандартизации (ст. 8 проекта закона).

Так, согласно части 3 статьи 6 проекта закона «обеспечение государственной политики в области стандартизации осуществляется посредством… координации работы федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и государственных корпораций в области стандартизации». При этом в соответствии со ст. 8 проекта закона в компетенцию национального органа по стандартизации входит координация работы лишь федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Какой орган уполномочен координировать работу в области стандартизации органов местного самоуправления и государственных корпораций из текста проекта закона не ясно.

Кроме того, не вполне понятно почему в указанных выше статьях проекта закона в качестве органов государственной власти, осуществляющих работы в области стандартизации, названы только органы государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти. Представляется, что определенные работы в области стандартизации могут выполняться и федеральными органами законодательной и судебной власти.

Весьма сомнительна возможность практической реализации таких полномочий национального органа по стандартизации как «разработка и утверждение программ разработки национальных, международных, региональных и межгосударственных стандартов (абз. 3 ст. 8 проекта закона). Не ясно также, что подразумевается под полномочиями национального органа по стандартизации по «обеспечению продвижения Российской Федерации в работах по международной и региональной стандартизации при заключении международных договоров» (абз. 5 ст. 8 проекта закона).

Следует подчеркнуть, что в существенной доработке нуждаются не только нормы проекта закона, устанавливающие компетенцию национального органа по стандартизации, но и иные положения главы 2, регламентирующей вопросы организации стандартизации.

В частности, согласно абз. 9 ч. 1 ст. 11 проекта закона одной из функций Общественного совета по стандартизации при национальном органе по стандартизации является «организация информационной и методической поддержки правовых инициатив общественных организации и объединений». При этом не ясно, о каких именно правовых инициативах идет речь, а также почему в качестве субъектов, которые могут выступать с такими инициативами, рассматриваются только общественные организации и объединения, и как данное положение соотносится с нормой, предусмотренной ч. 1. ст. 18 проекта регламента, согласно которой разработчиком документов по стандартизации может быть «юридическое или физическое лицо, общественная организация и объединение, обладающее необходимыми знаниями, квалификацией и опытом работы в области стандартизации».

К функциям Общественного совета по стандартизации отнесено также «оказание информационных и консультационных услуг аппарату Федерального агентства по вопросам взаимодействия с общественными организациями» (абз. 10 ч. 1 ст. 11 проекта закона). При этом анализ текста проекта закона не позволяет установить, какой именно орган подразумевается под «Федеральным агентством». Можно только предположить, что речь в указанной статье проекта закона идет о национальном органе по стандартизации.

Список замечаний подобного рода можно продолжать и далее.

Примечательно также, что авторы проекта закона, формулируя требования нормативного характера, используют выражения, не принятые в официальном документообороте, а также фразы весьма неясного содержания.

Например, согласно ч. 1 ст. 13 проекта закона «деятельность государственных корпораций в области стандартизации… осуществляется в соответствии с действующим Законодательством». В соответствии с ч. 9 ст. 18 проекта закона предварительные стандарты разрабатываются и утверждаются «в целях внедрения перспективных требований международных и региональных документов по стандартизации…».

Нельзя не отметить также, что текст проекта закона изложен с многочисленными орфографическими и синтаксическими ошибками, стилистическими неточностями и редакционными погрешностями, что является, по нашему мнению, недопустимым для документа, представляемого федеральным органом исполнительной власти для публичного обсуждения.

Президент Ассоциации строителей России Н.П. Кошман