Самострои в Петербурге могут быть легализованы
В Петербурге рассматривают инициативы по легализации жилых самовольных построек.
В России и в Петербурге в частности тысячи строений по тем или иным причинам имеют статус самостроя. По некоторым принято судебное решение о сносе, однако, они стоят годами и в них живут люди. В рамках круглого стола «Законодательные инициативы по легализации жилых самовольных построек и пути решения проблемы самовольных перепланировок в Санкт-Петербурге» представители надзорных органов, общественных организаций и предпринимательского сообщества обсудили пути решения проблемы.
Эксперты пришли к выводу, что необходимо принять мораторий на снос жилых самовольных построек, безопасных для проживания граждан.
Как отметил председатель Комиссии по строительству Санкт-Петербургского отделения «ОПОРА РОССИИ» Глеб Лукьянов, зачастую причиной появления самостроев являются изменения в законодательстве.
«Застройщикам приходилось пересогласовывать проектную документацию неоднократно, но зачастую это просто невозможно. В итоге компании попадали в ситуацию, когда после завершения строительства по уже утвержденному проекту объект получал статус самовольной постройки. Органы власти принимали различные решения. Достаточно вспомнить знаменитую дачную амнистию, однако, это капля в море. За последние 30 лет появилось много зданий, которые в текущих условиях не совсем понятно, к какой категории относить. Сейчас нередки случаи, когда уже введенные объекты признаются самовольным строительством и подлежат сносу. При этом в них уже живут люди», – отметил Глеб Лукьянов.
Руководитель МОО «Общественный совет по развитию гражданского общества» (Всероссийский центр национальной строительной политики), руководитель экспертной рабочей группы по выработке механизмов возможной легализации объектов самовольного строительства и формированию Единого реестра объектов самовольного строительства Александр Моор подчеркнул, что мер поддержки для этой категории владельцев недвижимости не существует, а речь идет минимум о 50 тысячах пострадавших. При этом, по его словам, в реальности эта цифра гораздо больше.
«Сейчас создается общероссийский реестр объектов со статусом «самовольное строительство», но регионы неохотно предоставляют статистическую информацию. Если нам удастся собрать данные, то пострадавших будет уже не менее миллиона человек», – говорит он.
По его словам, есть вероятность, что до конца текущего года будут приняты соответствующие законодательные инициативы, которые помогут разрешить ситуацию.
«Но как это будет происходить пока остается вопросом. У Совета Федераций есть свои предложения. Основная сложность заключается в том, что существует множество категорий объектов, которые находятся вне правового поля. Мы предлагаем провести амнистию по тем зданиям, которые стоят уже десятками лет, в них живут люди, они безопасны и были построены по нормам своего времени. При этом важно легализацией не спровоцировать появление новых проблемных объектов», – считает Александр Моор.
Глеб Лукьянов обратил внимание, что в каждом регионе есть своя специфика. Так, Петербург и Ленинградская область отличаются наличием обширных охранных зон.
Начальник судебно-правового отдела Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга Михаил Стойко подчеркнул, что необходимо разделять две группы самовольных строений. Первая – это те здания, которые получили такой статус в силу изменений в законодательстве, но их возведение начиналось на основе разрешительной документации. Вторая – самовольное строительство без разрешений, попадающее под действие 222 статьи Гражданского кодекса.
«Что касается первой категории, то легализация таких объектов возможно путем признания права либо через изменение законодательства. И недавно профильная комиссия петербургского Законодательного собрания сделала соответствующие предложения по внесению корректировок в действующие градостроительные нормы. Речь идет о переводе в некоторых случаях территорий из одной зоны в другую, чтобы ряд объектов можно было легализовать», - рассказал он.
По словам главного архитектора группы компаний РосПерепланировка.рф Татьяны Лукьяновой, в настоящий момент существует огромное количество объектов самовольного строительства, начатого еще в советское время до принятия и Градостроительного кодекса и правил землепользования и застройки.
«Имеющейся в настоящее время уведомительный порядок при легализации ряда объектов, строительство которых было начато до 2007 года является неприемлемым, в связи с нарушениями Градкодекса и ПЗЗ при их возведении. Могут быть нарушены отступы, увеличены площади застройки объекта, превышены высотные регламенты. Объект мог быть построен и без нарушений земельного и градостроительного законодательства, но последовавшая за его строительством постановка сети электроснабжения на кадастровый учет, с установлением защитных зон, требует его передвижения, скажем на 1 м, что является причиной в отказе о принятие уведомления о строительстве и составлением в последующем акта о нарушении и признания объекта самостроем», - заявила она.
Руководитель Бюро пространственного развития Алиса Тимошина в ходе дискуссии поделилась результатами исследования самостроев на землях ИЖС, которое было проведено в рамках разработки градостроительной концепции развития Сергиево (Володарский) в Красносельском районе Петербурга. Работа была проведена по поручению комиссии по городскому хозяйству Законодательного собрания Петербурга. По ее словам, в целом в Петербурге на 2020 год реестр самовольных построек включал в себя 76 адресов. В Сергеево – 33 здания имеют статус самостроя, расположенных на участках совокупной площадью 4,4 га. При этом, подавляющее большинство объектов – это многоквартирные дома на землях ИЖС. И если до 2008 года они возводились с целью дальнейшей продажи квартир, то с 2009 года экономическая модель изменилась. Теперь – это сдача в аренду.
«Сергиево можно назвать эпицентром самостроев в Петербурге. И активность в этом направлении продолжается. Помимо изменений в законодательстве статус самовольных построек здания получают и по другим причинам. В некоторых случаях решение застройщика строить вне правового поля обусловлено желанием более выгодно использовать земельный участок. Есть ситуации, когда объект выпадает из правового поля из-за превышения допустимых параметров ИЖС. Бывает также, что причиной становится нехватка на определенной территории объектов обслуживания населения», – рассказала Алиса Тимошина.
Представитель строительного сообщества Михаил Голубев согласился, что изменение экономической модели, то есть строительство жилья для сдачи в наем, привело к хаосу на рынке малоэтажной застройки.
«То, что власти предпринимают попытки разобраться и регламентировать этот процесс – это большое дело. Малоэтажная застройка должна быть упорядочена и взята под контроль. Надо понимать, что кроме того, что разрушается градостроительная среда, в некоторых случаях возникает угроза жизни граждан, потому что далеко не все объекты соответствуют СНИПам и другим нормативам», – констатировал Михаил Голубев.
По итогам обсуждения участники приняли решение о создании в Петербурге профильной экспертной рабочей группы, которая займется выработкой механизмов возможной легализации объектов самовольного строительства и формированию Единого информационного реестра объектов самовольного строительства.
Свободные пространства между Петербургом и пригородами рискуют уйти под застройку — генплан больше этому не препятствует.
Ныне в законе о генплане, а именно в его приложении "Положение о территориальном планировании Санкт–Петербурга", говорится, что одной из задач документа является "сохранение при градостроительном освоении под застройку новых территорий свободных пространств и ценных природных комплексов между сплошь застроенной (урбанизированной) частью Санкт–Петербурга и пригородными поселениями (городами Пушкин, Павловск, Петергоф, Ломоносов, Колпино, Сестрорецк, посёлками Белоостров, Лисий Нос и т. д.)".
В проекте нового генплана, который Смольный отправил на затянувшееся утверждение в Минэкономразвития, этого положения уже нет. А значит, городу будет намного сложнее аргументированно отказывать инвесторам в заявках на перевод сельхозземель под жильё и препятствовать строительству сплошной полосы многоэтажек до тех самых Пушкина, Петергофа, Колпино и Сестрорецка. По сути, единственным аргументом останется настойчивое пожелание к строительным компаниям за свой счёт обеспечивать новостройки социальной и транспортной инфраструктурой.
Это притом что при подготовке нового генплана в КГА обращения от застройщиков с просьбой о переводе сельхозземель под жильё составляли львиную долю всех прошений, говорил источник в комитете.
Ошибка при исполнении
По сведениям руководителя экспертной группы комиссии по горхозу ЗакСа Александра Карпова, пункт о рубежных полях убирают на общей волне борьбы за конкретизацию генплана, в котором стремятся оставить поменьше градостроительной теории и побольше таблиц, чтобы документ был более "исполняемым". Изначально инициатором этой борьбы было Законодательное собрание. Но объясняться теперь придётся Смольному (поскольку он является разработчиком генплана, хоть этот документ и проходит утверждение в ЗакСе).
Так как новый генплан официально готовится как поправки к предыдущему, а по Градкодексу все поправки должны быть обоснованы, городскому правительству к общественным слушаниям придётся обосновать и исключение пункта о рубежных полях, рассуждает Александр Карпов.
В идеале такого рода фундаментальные требования должны содержаться в документе более высокого по отношению к генплану уровня — в Стратегии социально–экономического развития Петербурга. Но там, по его словам, их нет, поскольку градостроительная компонента в эту стратегию так и не была включена.
Добавим, что и в нынешнем своём виде эта стратегия не поощряет освоение сельхозземель, поскольку содержит требование "обеспечения компактности и связности территории Санкт–Петербурга за счёт ограничения экстенсивного распространения застройки, в первую очередь жилья, на свободных территориях".
Для животных
В застройке рубежных полей в комиссии не видят ничего хорошего. Разрывы должны оставаться и с экологической точки зрения (для продувки города, как экологические коридоры для животных и растений), и с градостроительной, поскольку они подчёркивают структуру города, и как резервы для развития территории.
Между тем так совпало, что к окончанию расчётного срока нынешнего генплана рубежные поля начали застраиваться. Особенно отчётливо это можно наблюдать на Юго–Западе, где закон уже не соблюдается. Ещё несколько лет назад сплошная застройка (разбиваемая, впрочем, городскими парками) доходила до ул. Пионерстроя.
Сейчас же новые дома, которые возвели на сельхозполях несколько инвесторов (среди которых масштабами строительства выделяется холдинг Setl Group), подошли уже к пр. Будённого. Этот проспект — граница Красносельского и Петродворцового районов. А также, согласно РГИС, он же является границей посёлка Стрельна. То есть застройка уже дошла до "пригородного поселения" в Петродворцовом районе, что противоречит положению о терпланировании. А скоро она сольётся с жилыми кварталами Стрельны, поскольку территории к западу от пр. Будённого приобрели под свои проекты холдинг "КВС" и (как было на днях объявлено) всё тот же Setl Group.
Это стало возможно потому, что, одной рукой запрещая застройку местных рубежных полей, другой рукой авторы генплана её разрешили — включив земли от ул. Пионерстроя до Стрельны в территориальные зоны 3ЖД и 2ЖД (многоэтажное жильё до пр. Будённого, а к западу от него — малоэтажное).
Под одной статьёй
Положение о территориальном планировании утверждается ст. 1 закона о генплане строчкой выше, чем схема функциональных зон. Однако это не даёт положению приоритета, отметил юрист Павел Шапчиц. Согласно методике Минюста противоречие внутри нормативно–правового акта является коррупциогенным фактором, и такие вещи должны выявляться независимой антикоррупционной экспертизой. Но судебная практика показывает: для отмены части генплана недостаточно будет показать, что спорные положения противоречат другой части этого документа. Суд спросит, какому федеральному закону противоречат эти положения.
Пвавел Шапчиц сослался на дело о саде на Неве, который вывели из перечня зелёных зон общего пользования для строительства Верховного суда. И сделали это несмотря на то, что другим документом было установлено требование по сохранению обеспеченности района ЗНОП, без этого сада невыполнимое. Но суд счёл, что оба закона равнозначны, а потому сад исключается законно.
Шапчиц считает, что в будущем пункт о рубежных полях можно было бы включить в закон о градостроительной деятельности в Санкт–Петербурге. Кроме того, во всём, что касается исторических пригородов, в городское законодательство следует имплементировать требования к сохранению Петербурга как объекта всемирного наследия ЮНЕСКО.
К этому можно добавить, что посёлок Стрельна охраняется как населённый пункт в составе ценных элементов исторической планировочной структуры по закону № 820–7 "О границах объединённых зон охраны".
"Охраняется историческая система расселения Санкт–Петербургской агломерации: система расположения населённых пунктов и групп раннеэтнических поселений и их планировочная структура; устойчивое историческое зонирование территорий", — гласит, в частности, этот закон.
Помимо Стрельны в том же списке малые города (Зеленогорск, Колпино, Красное Село, к которому, кстати, тоже подступила застройка), а также, например, "зона Пулковских высот" как "сохранившаяся группа раннеэтнических поселений". Впрочем, изменяет ли застройка свободных пространств "систему расположения населённых пунктов" — вопрос дискуссионный, прямого же запрета на такую деятельность в 820–м законе обнаружить не удалось.