Специалистами Ассоциации строителей России выполнена правовая экспертиза проекта технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» (вторая редакция). Проект подготовлен Всероссийской ассоциацией металлостроителей и представлен в АСР для рассмотрения и экспертной оценки, сообщает пресс-служба Ассоциации.

Анализ проекта регламента показал, что его авторы учли не все замечания и предложения, подготовленные Ассоциацией строителей России при проведении экспертизы первой редакции проекта регламента. Кроме того, эксперты Ассоциации выявили и другие замечания, сформулировали конкретные предложения по совершенствованию его отдельных норм и их изложению.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

на проект технического регламента

«О безопасности зданий и сооружений»,

подготовленный Всероссийской ассоциацией металлостроителей

(вторая редакция)

В Ассоциации строителей России выполнена правовая экспертиза проекта технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» (вторая редакция) (далее – проекта регламента), подготовленного Всероссийской ассоциацией металлостроителей и представленного в Ассоциацию строителей России для рассмотрения и экспертной оценки 27 марта 2008 г.

Анализ проекта регламента показал, что его авторы учли не все замечания и предложения, подготовленные Ассоциацией строителей России при проведении экспертизы первой редакции проекта регламента.

Так, при подготовке второй редакции проекта регламента авторами не было учтено замечание, касающееся объединения в п. 2 ст. 2 проекта регламента понятий «строительство», «расширение», «реконструкция», «капитальный ремонт» в общий термин «строительство», что  не соответствует понятийному аппарату Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающему под термином «строительство» создание зданий, строений, сооружений.

Не было учтено предложение Ассоциации о целесообразности использования при обозначении завершающей стадии жизненного цикла зданий и сооружений термина «снос», вместо ранее предусмотренного в проекте регламента термина «демонтаж», поскольку согласно нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации именно термин «снос» используется для обозначения  указанной стадии. Вместе с тем, авторы не предусмотрели термин «снос» и при подготовке второй редакции проекта регламента, предусмотрев вместо него иной, весьма своеобразный и не имеющий отношения к сфере строительства зданий и сооружений термин  «утилизация зданий и сооружений».

Кроме того, в процессе анализа второй редакции проекта регламента были выявлены иные замечания, а также сформулированы конкретные предложения по совершенствованию его отдельных норм и их изложению.

Так, необходимо заметить, что в проекте регламента не нашли отражения требования безопасности к системам инженерно-технического обеспечения зданий и сооружений, таким, как отопление и теплоснабжение, вентиляция и кондиционирование, освещение, холодоснабжение.

Согласно ч. 1 статьи 2 проект регламента «распространяется на любые здания и сооружения промышленного и гражданского назначения, а также на здания и сооружения военной инфраструктуры…».

Вместе с тем, в проекте регламента не определены особые требования безопасности к отдельным сооружениям, таким, например, как аэродромы и аэропорты, мосты и туннели, железные и автомобильные дороги и т. д.

Так, здания и сооружения аэродромов и аэропортов наряду с требованиями, установленными в главе 2 проекта регламента, должны отвечать требованиям по обеспечению безопасности проведения полетов авиационных летательных аппаратов, их эксплуатации и хранению, обслуживанию авиапассажиров, определенным нормативными правовыми актами Российской Федерации и международными договорами.

Кроме того, несмотря на прямое указание в ч.1. ст. 2 проекта регламента на то, что он распространяется на любые здания и сооружения промышленного и гражданского назначения и т.д., в п. 4 ст. 2 указано, что «в случае, если для отдельных зданий и сооружений, входящих в область распространения настоящего технического регламента, степень риска выше степени риска, учтенного настоящим техническим регламентом, могут приниматься технические регламенты с требованиями по безопасности для отдельных объектов капитального строительства». При этом не ясно, зачем авторы сначала предусматривают столь широкую сферу применения проекта регламента, а затем в той же статье пытаются предусмотреть возможность ее сужения в случаях «если степень риска выше степени риска, учтенного настоящим техническим регламентом». Кроме того, не ясно, что при этом подразумевается под понятием «степень риска».

Согласно ч. 3 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 27.12.2002г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Федеральный закон № 184) технический регламент должен содержать правила и формы оценки соответствия (в том числе в техническом регламенте могут содержаться схемы подтверждения соответствия).

Вместе с тем, часть 2 статьи 1 проекта регламента указывает на то, что технический регламент определяет «процедуру подтверждения соответствия зданий и сооружений установленным требованиям». Кроме того, глава 3 проекта регламента в действительности содержит правила и формы оценки соответствия.

Предлагаемый вариант редакции ч. 2 ст. 1: «Настоящий технический регламент устанавливает минимальные требования к зданиям и сооружениям, правила и формы оценки их соответствия установленным требованиям, а также определяет правила идентификации зданий и сооружений в целях применения технического регламента.».

Ч. 3 ст. 1 проекта регламента содержит формулировку следующего содержания: «Обязательные для применения и исполнения требования к процессам архитектурно-строительного проектирования (включая изыскания),

строительства, эксплуатации и утилизации зданий и сооружений (далее – стадии жизненного цикла) регулируются отдельными техническими регламентами». Тем самым, авторы проекта регламента очевидно предполагают необходимость разработки технических регламентов на все вышеперечисленные процессы, что не соответствует Программе разработки технических регламентов, утвержденной Правительством Российской Федерации.

Ч. 1 ст. 2 проекта регламента, по нашему мнению, необходимо дополнить вторым абзацем: «Настоящий технический регламент не распространяется на машины, механизмы и иное оборудование установленное (смонтированное) в зданиях и сооружениях для обеспечения технологических и производственных процессов. Для них должны выполняться требования иных технических регламентов, под действие которых они подпадают».

Ч. 3 ст. 2 проекта регламента содержит формулировку следующего содержания: «Положения настоящего технического регламента являются обязательными для применения и исполнения всеми субъектами хозяйствования независимо от их организационно-правовых форм и форм  собственности, осуществляющими архитектурно-строительное проектирование (включая изыскания) и строительство зданий и сооружений, а также органами государственного контроля (надзора), органами по сертификации и испытательными лабораториями (центрами), участвующими в подтверждении соответствия зданий и сооружений требованиям технического регламента.».

Вместе с тем, данная формулировка не однозначно трактует обязательность положений проекта регламента по отношению к застройщику (заказчику).

Так, из текста ч.2 ст.53 и п.16 ст.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что под лицом, осуществляющим строительство подразумевается строительная организация (генподрядная, подрядная или субподрядная), а под застройщиком (заказчиком) – лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации.

Существующую формулировку, по нашему мнению, необходимо дополнить словами функции застройщика (заказчика), вставив их в текст: «Положения настоящего технического регламента … форм собственности, осуществляющими функции застройщика (заказчика), архитектурно-строительное проектирование …).

Вызывает некоторое сомнение правильность определений терминов: «Воздействия», «Временная нагрузка», «Здание – строительная система», «Инженерное оборудование здания», «Нагрузки», «Освещение безопасности» (чем оно отличается от общепринятого термина «аварийное освещение»), «Открытая проводящая часть», «Строительное сооружение».

Кроме того, в проекте регламента отсутствуют определения терминов «строительная система», «сооружение», «экономически обоснованный период эксплуатации», «допустимый риск», «срок службы объекта капитального строительства», «механическая прочность», «устойчивость» «уровень ответственности объекта капитального строительства» «человеческая ошибка», «забежные ступени».

Согласно ч. 3 ст. 5 проекта регламента критерии отнесения объектов капитального строительства к категории ответственности утверждаются Правительством Российской Федерации. Вместе с тем, по нашему мнению, процесс отнесения объектов капитального строительства к категории ответственности является элементом их идентификации и должен быть определен вместе с критериями в техническом регламенте.

Следует заметить, что в одной из предыдущих редакций проекта регламента авторами уже предлагалась подобная классификация:

«– III категория объектов – склады, теплицы, парники, одноэтажные жилые здания, опоры связи и освещения, временные объекты и сооружения и т. п. объекты;

– II категория объектов – здания и сооружения промышленного назначения, сельского хозяйства, железные дороги, автомагистрали, магистральные газопроводы, жилые объекты, гостиницы и административные объекты, объекты научных учреждений и учреждений отдыха, предприятий бытового обслуживания и т. п. объекты;

– I категория объектов – здания и сооружения ГЭС, ГРЭС, ТЭЦ, ТЭС, АЭС, доменные печи, телевизионные башни, мосты, тоннели, магистральные нефтепроводы, объекты метростроения, крытые спортивные сооружения с трибунами, объекты театров, кинотеатров, цирков, крытых рынков, учебных заведений, детских дошкольных учреждений, больниц, родильных домов, музеев, государственных архивов».

Вызывает некоторое сомнение правильность формулировки, содержащейся в части 7 статьи 5: «Правила и методы оценки риска, … разрабатываются и утверждаются в порядке, предусмотренном статьей 11 Федерального закона «О техническом регулировании». Возможно, имеется в виду ч. 11 с. 7 или ст. 16 Федерального закона «О техническом регулировании».

В ч. 8 ст. 5 проекта регламента содержится формулировка следующего содержания: «Проектная документация должна содержать обязательные утверждаемые положения, нарушение которых при реализации проекта запрещается, в том числе – проектные решения, обеспечивающие безопасность объекта капитального строительства в период и после завершения строительства», которая противоречит требованиям ст. 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Предлагаемый вариант редакции: «Состав проектной документации, а также результатов инженерных изысканий для подготовки проектной документации, порядок их утверждения и экспертизы определяются Градостроительным кодексом Российской Федерации. Отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации».

В части 9 статьи 5 проекта регламента содержится формулировка следующего содержания: «В порядке, установленном пунктом 4 статьи 53 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, лицо, осуществляющее строительство (лицо, осуществляющее строительство, и застройщик или заказчик в случае осуществления строительства на основании договора), обязано выполнить весь комплекс мер по обеспечению безопасности, определенных проектом.

Вместе с тем, указанная статья Градостроительного Кодекса Российской Федерации содержит требования к строительному контролю и не исчерпывает все аспекты деятельности лица, осуществляющего строительство, по обеспечению безопасности, в том числе, определенные частью 6 статьи 52 Градостроительного Кодекса Российской Федерации.

Предлагаем вариант редакции части 10 статьи 5: «Строительные конструкции, а также инженерно-технические сети введенных в эксплуатацию зданий и сооружений, обеспечивающие безопасность и долговечность зданий и сооружений, должны сохранять свои свойства и технические характеристики, определенные проектной документацией и настоящим техническим регламентом, в течении всего установленного периода эксплуатации при условии их нормальной эксплуатации».

В ч. 11 ст. 5 слово «заводится», по нашему мнению, необходимо заменить на «оформляется».

Ч. 12 ст. 5 проекта регламента содержит формулировку следующего содержания: «Технический паспорт разрабатывает лицо, осуществляющее проектирование».

Вместе с тем, согласно п. 8 ч. 3 ст. 55 Градостроительного Кодекса Российской Федерации схема, отображающая расположение построенного  объекта капитального строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка подписывается лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, застройщиком или заказчиком в случае осуществления строительства на основании договора).

По нашему мнению, Технический паспорт должен оформляться на основании исполнительной рабочей документации, исполнительных геодезических схем и др. документации лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или заказчиком в случае осуществления строительства, на основании договора).

Текст ч. 13 ст. 5 проекта регламента необходимо дополнить словами «сетей инженерно-технического обеспечения». Предлагаемый вариант редакции: «Требования к эксплуатационным характеристикам устанавливаются в техническом паспорте для объектов капитального строительства в целом, их частей, строительных изделий и сетей инженерно-технического обеспечения в соответствии с условиями эксплуатации …».

В п. 7 ч. 9 ст. 5 содержится формулировка следующего содержания: «исключать наличие лифтов и эскалаторов» (имеются ввиду требования к эвакуационным путям). Вместе с тем, для отдельных видов объектов капитального строительства, например таких, как станция метрополитена, выполнение указанного требования представляется не возможным.

В п.2 ч. 2 ст. 9 содержится формулировка следующего содержания:

« 2) Объект капитального строительства должен быть спроектирован и построен способом, предотвращающим распространение пожара и продуктов горения:

в) на рядом расположенные объекты капитального строительства, вспомогательные постройки и объекты временного использования».

Вместе с тем, по нашему мнению, не представляется возможным обеспечить предотвращение распространения продуктов горения (дыма) на рядом расположенные объекты капитального строительства.

В п. 6 ч. 2 ст. 9 содержится формулировка следующего содержания:

«6) Объекты капитального строительства должны быть обязательно оснащены системой автоматического пожаротушения и пожарной сигнализации в тех случаях, когда:

б) эвакуация в приемлемое время из объекта капитального строительства в безопасное место на прилегающую территорию невозможна по причине пребывания внутри объекта капитального строительства маломобильных групп населения без сопровождающих, больных с тяжелыми формами заболевания, либо лиц, отбывающих установленные сроки наказания в местах лишения свободы».

Вместе с тем в проекте регламента отсутствует определение термина «приемлемое время». Кроме того, вызывает сомнение необходимость установки системы автоматического пожаротушения в ряде помещений, подпадающих под требования указанной статьи, таких, как реанимационные, послеоперационные, камеры заключенных и т. д.

В формулировке п.10 части 2 статьи 9: «Система кондиционирования и вентиляции объекта капитального строительства должна быть спроектирована и установлена…» слово «установлена» по нашему мнению необходимо заменить на «смонтирована».

Требует разъяснения формулировка п. «11)» ч. 2 ст. 9: «Установленная в объекте капитального строительства система защиты окружающей среды…».

Вместо формулировки ч.1 ст.10 проекта регламента предлагаем следующий вариант редакции:

«1. Несущие строительные конструкции зданий и сооружений должны сохранять устойчивость в процессе пожара в течении времени, необходимого:

для безопасной эвакуации людей;

для выполнения спасательных действий и тушения пожара подразделениями пожарной охраны;»

Вместо формулировки ч.1 ст.10 проекта регламента следующего содержания: «2. В связи с этим должны выполняться следующие требования к характеристикам объекта капитального строительства: и т. д.» предлагаем  следующую редакцию:

«2. Элементы несущих конструкций объекта капитального строительства должны обладать огнеустойчивостью, соответствующей их функциональному назначению, возможной интенсивности пожара, ожидаемым температурным нагрузкам, высотности объекта капитального строительства, а также возможностям системы противопожарной защиты.

3. Степень огнеустойчивости элементов несущих конструкций объекта капитального строительства должна быть не меньше степени огнеустойчивости любых других элементов, конструктивно связанных с несущими конструкциями внутри пожаробезопасной зоны.»

П.п. в) пункта 1 части 2 статьи 12 проекта регламента содержит формулировку следующего содержания:

«1) механические средства передвижения должны: в) исключать чрезмерно резкое начало движения и торможение». Вместе с тем, определение понятия «чрезмерно резкое начало движения и торможение» в проекте регламента отсутствует. Параметры этого требования должны определяться величиной допустимого ускорения.

В целом ст. 12 проекта регламента представляет собой набор требований,  заимствованных из различных нормативных документов. При этом отдельные требования применимы для лифтов, но не могут быть распространены на эскалаторы, например: «механические средства передвижения должны иметь кабины, оснащенные соответствующим осветительным оборудованием и вентиляционными системами, как для условий нормальной эксплуатации, так и для аварийных ситуаций», «в аварийных ситуациях механические средства передвижения должны: обеспечивать безопасную эвакуацию людей из кабин» или наоборот: «кабина механического средства передвижения должна оснащаться перилами (поручнями) или иными аналогичными по назначению конструктивными элементами».

Требование: «механические средства передвижения должны быть отчетливо различимыми» вызывает недоумение, она не дает возможности понять, какой смысл авторы проекта вкладывали в эту формулировку.

Вместе с тем, было бы целесообразнее ст. 12 изложить в редакции: «1. Требования к проектированию, монтажу, наладке, эксплуатации, и ремонту механических средств передвижения (лифтам, подвесным канатным дорогам, фуникулерам, платформам подъемным для инвалидов, эскалаторам), установленным в объектах капитального строительства определяются Техническим регламентом о безопасности машин и оборудования, Техническим регламентом о безопасности лифтов, другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими вопросы безопасного устройства и эксплуатации опасных производственных объектов.

В тексте статьи 13 предусмотрены формулировки, требующие разъяснений: «Места, предназначенные для обработки грузов и стоянки транспортных средств, должны исключать столкновения между людьми и транспортными средствами», «Пути передвижения должны оснащаться лестницами, расстояние между ступенями которых обеспечивают адекватную опору, обеспечивают одинаковое перемещение в пределах каждого подъема по ступеням»; «оснащаться лестницами со ступенями, края которых легко различимы»; «площадки соответствующих размеров через соответствующие интервалы между лестничными пролетами или пандусами с целью предотвращения недопустимой усталости людей»; «площадки соответствующих размеров через соответствующие интервалы между лестничными пролетами или пандусами с целью предотвращения недопустимой усталости людей», «площадки соответствующих размеров через соответствующие интервалы между лестничными пролетами или пандусами с целью предотвращения недопустимой усталости людей».

Ст. 14 проекта регламента представляет собой набор отдельных норм, устанавливающих требования к зданиям и сооружениям, взятых из действующих нормативных правовых актов. Вместе с тем, она не охватывает весь необходимый спектр требований. По нашему мнению, данные требования можно было бы изложить в более общей форме.

Предлагаемый нами вариант изложения ст. 14: «Опасные производственные объекты, а также здания и сооружения, в которых применяются опасные производственные объекты, должны соответствовать требованиям Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и других нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы проектирования, строительства, эксплуатации, расширения, реконструкции, капитального ремонта, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасных производственных объектов; изготовление, монтаж, наладку, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах».

Ч. 1 ст. 15 проекта регламента содержит формулировку следующего содержания: «Места и зоны внутри объекта капитального строительства, в которых люди могут непреднамеренно упасть с высоты 1 м. и более, должны быть защищены ограждениями», при этом согласно части 2 этой же статьи – «Места опасных перепадов высоты (балконов, лоджий, террас, крыши с постоянным доступом, подвалов и т.д.) должны быть оборудованы ограждениями».

Вместе с тем, в обеих частях указанной статьи определены требования к ограждению участков, имеющих перепад по высоте более 1 метра, и к которым имеется доступ людей и животных, в т.ч. при эксплуатации строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения зданий и сооружений. Тексты частей 1 и 2 статьи 15, по нашему мнению, необходимо объединить.

Статья 16 проекта регламента имеет название: «Эксплуатационная безопасность зданий и сооружений. Требования к освещению безопасности». Вместе с тем, в тексте статьи определены требования не только к «освещению безопасности», но и к эвакуационному освещению. Можно согласиться с такими формулировками, если предположить, что в понятие «освещение безопасности» входят аварийное освещение и эвакуационное освещение. Однако при этом необходимо внести изменения в статью 4 проекта регламента «Основные понятия».

Для понимания требований статьи 17 необходимо дать определения терминов «внешняя влажность», «внутренняя влажность», «скрытое пространство».

В п. 5 ч. 1 ст. 17 содержится формулировка следующего содержания: «Внутренние водостоки должны обеспечивать … удаление воды из межквартирных коридоров и технических этажей при тушении пожара». Данное требование очевидно потребует значительных затрат на его реализацию и иные технические сложности. Вместе с тем, его выполнение могло бы значительно улучшить условия эксплуатации зданий и сооружений.

В п. 3 ч. 2 ст. 17 содержится формулировка следующего содержания: «Непреднамеренные переливы воды из санитарно-технических устройств не должны приводить к проникновению влаги в соседние помещения объект капитального строительства». Вызывает сомнение возможность реализации этой нормы, а именно каким способом, например, возможно предотвратить перелив воды через дверной порог.

Ст. 18 проекта регламента представляет собой набор отдельных норм, устанавливающих требования к зданиям и сооружениям, взятых из действующих нормативных правовых актов. Вместе с тем, она не охватывает весь необходимый спектр требований.

По нашему мнению, данные требования целесообразнее изложить в более общей форме. Предлагаемый вариант редакции ч. 1ст. 18: «1. Здания и сооружения, оказывающие прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, а также их размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация, должны соответствовать требованиям нормативных правовых актов и иных нормативных документов Российской Федерации в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться технические решения, обеспечивающие минимальное воздействие зданий и сооружений на окружающую среду, мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности».

В наименовании статьи 18 используется термин «санитарно-эпидемиологическая безопасность». Вместе с тем, в нормативных правовых актах Российской Федерации, как правило, используется термин «санитарно- эпидемиологическое благополучие населения».

Предлагаемые варианты редакции частей 2 и 3 статьи 18: «2. Площадь, планировка, освещенность, инсоляция, микроклимат, воздухообмен, уровни шума, вибрации, ионизирующих и неионизирующих излучений жилых, производственных и общественных помещений должны соответствовать требованиям нормативных правовых актов и нормативных документов Российской Федерации в области санитарно - эпидемиологического благополучия населения.

3. При строительстве и эксплуатации зданий и сооружений, их систем инженерно-технического обеспечения должны осуществляться санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия и обеспечиваться безопасные для человека условия труда, быта и отдыха в соответствии с требованиям нормативных правовых актов и иных нормативных документов Российской Федерации в области санитарно - эпидемиологического благополучия населения».

Заместитель директора Правового департамента О.А.Давыденко