Специалисты Правового департамента Ассоциации строителей России провели правовую экспертизу версии 2.2. проекта федерального закона «Об аккредитации в области оценки соответствия». По мнению экспертов АСР, документ не претерпел каких-либо концептуальных изменений по сравнению с его первой редакцией, сообщает пресс-служба Ассоциации.

В целом, АСР концептуально поддерживает инициативу законодательного регулирования вопросов аккредитации в области оценки соответствия. Вместе с тем юридический анализ рассматриваемой версии проекта закона показал, что в основе документа лежит ряд ошибочных представлений, свидетельствующих о не вполне четком понимании авторами проекта закона сущности аккредитации, а также различий в процедурах уполномочивания органов, осуществляющих оценку в сфере обязательного подтверждения и аккредитации органов и добровольного подтверждения соответствия. Соответственно, рассматриваемая версия проекта нуждается в дальнейшей серьезной доработке.

Заключение на проект ФЗ

«Об аккредитации в области оценки соответствия» версии 2.2.

В АСР выполнена правовая экспертиза версии 2.2. проекта федерального закона «Об аккредитации в области оценки соответствия», размещенного на сайте Совета по аккредитации при Комитете РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия (далее – проект закона).

Рассматриваемая версия проекта закона не претерпела каких-либо существенных изменений по сравнению с его первой редакцией. Разработчиками не был учтен ряд замечаний концептуального характера, изложенных в заключении АСР, подготовленном на первую редакцию проекта закона.

В целом, анализ рассматриваемой версии проекта закона позволяет сделать вывод о том, что в ее основу положен ряд ошибочных представлений (на которых была основана и первая редакция проекта закона), свидетельствующих, на наш взгляд, о не вполне четком понимании авторами проекта закона сущности аккредитации, а также различий в процедурах уполномочивания органов, осуществляющих оценку в сфере обязательного подтверждения соответствия (далее – обязательная сфера), и аккредитации органов, производящих оценку в сфере добровольного подтверждения соответствия (далее – добровольная сфера).

Так, предлагаемая авторами проекта закона схема осуществления аккредитации в области оценки соответствия предполагает создание единого российского органа по аккредитации – «Российского комитета аккредитации» (РКА, в первой редакции проекта закона – «Национального органа по аккредитации»), который, согласно ч. 4 ст. 5 проекта закона, наделяется полномочиями по аккредитации органов по оценке соответствия как в обязательной, так и в добровольной сфере.

Как следует из анализа положений, содержащихся в ст. 2, ч. 1 ст. 5, ч. 2 ст. 6 проекта закона, указанный РКА должен быть создан в виде некоммерческой организации, «основанной на членстве и объединяющей юридических лиц по признаку единства услуг в области аккредитации», осуществляющей свою деятельность на основании полномочий, предоставленных Правительством РФ «по итогам открытого конкурса на оказание услуг по аккредитации» (порядок проведения которого в тексте проекта закона не определен). При этом под деятельностью «РКА» авторы проекта закона подразумевают «самостоятельную и инициативную деятельность, содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, выполнение работ по аккредитации, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил» (ч. 1 ст. 6 проекта закона).

Таким образом, РКА, согласно рассматриваемому проекту закона, представляет собой весьма своеобразный «гибрид», сочетающий в себе признаки уполномоченного органа, осуществляющего государственную функцию по уполномочиванию (аккредитации) органов, производящих оценку соответствия в обязательной сфере подтверждения соответствия, и признаки саморегулируемой организации, объединяющей субъектов, осуществляющих аккредитацию в сфере добровольного подтверждения соответствия.

Такая правовая конструкция (как уже было отмечено в заключении на первую редакцию проекта закона) не может не вызывать обоснованных сомнений как с точки зрения возможности осуществления одним и тем же субъектом функций, традиционно осуществляемых уполномоченными государственными органами, и функций, присущих организациям гражданского общества, так и с точки зрения правомерности предоставления государственных полномочий на основе конкурса на оказание услуг, порядок проведения которого рассматриваемым проектом закона не определен.

Рассматривая предусмотренную проектом закона схему осуществления аккредитации в области оценки соответствия, нельзя также не обратить внимание на определенную непоследовательность проекта закона в решении вопросов, касающихся порядка приобретения органами, осуществляющими подтверждение соответствия в обязательной сфере, статуса аккредитованных органов.

Так, ч. 4 ст. 5 проекта закона предусматривает, что «Правительство РФ признает РКА в качестве единого национального органа по аккредитации органов по подтверждению соответствия в обязательной сфере».

В то же время, согласно ч. 4 ст. 21 проекта закона, «аккредитованные РКА органы по оценке соответствия могут быть назначены федеральным органом исполнительной власти, в соответствующей сфере ответственности, осуществлять деятельность по обязательному подтверждению соответствия в обязательной (законодательной) сфере технического регулирования». При этом «порядок и критерии наделения такими полномочиями устанавливаются Правительством РФ».

Таким образом, для того, чтобы получить статус аккредитованного органа, орган, осуществляющий подтверждение соответствия в обязательной сфере, должен сначала пройти процедуру аккредитации в РКА, а затем получить официальное признание своей компетентности (уже установленной РКА) от уполномоченного федерального органа исполнительной власти. При этом возникает вполне, на наш взгляд, обоснованный вопрос, для чего нужен РКА, если компетентность органа по оценке соответствия по осуществлению деятельности «по обязательному подтверждению соответствия в обязательной сфере» в конечном счете будет устанавливать уполномоченный орган государственной власти.

Поскольку терминология, используемая в проекте закона, практически полностью совпадает с терминологией, установленной национальным стандартом ГОСТ Р ИСО/МЭК 17011-2008, разработанным на основе международного стандарта ISO 17011, устанавливающего общие требования к органам по аккредитации, аккредитующим органы по оценке соответствия, можно предположить, что при разработке описанной выше схемы осуществления аккредитации в области оценки соответствия (в том числе порядка формирования единого национального органа по аккредитации и наделения его соответствующими полномочиями), разработчики проекта закона также старались учитывать положения указанных стандартов. Однако опираясь на положения ГОСТ Р ИСО/МЭК 17011-2008, разработчики проекта закона, трансформировали их таким образом, что они приобретают подчас совершенно иную смысловую нагрузку, чем в указанном стандарте.

В частности, определяя РКА как некоммерческую организацию, «получившую полномочия единого органа по аккредитации от Правительства РФ», авторы проекта закона, скорее всего, исходили из положений, содержащихся в введении к ГОСТ ИСО/МЭК 17011-2008, в которых речь идет о том, что удостоверение компетентности органов по оценке соответствия «возлагается на полномочные органы по аккредитации, которые должны быть непредубежденными в отношении органов по оценке соответствия и их клиентов и которые обычно являются некоммерческими предприятиями», а также положений, установленных в примечании к п. 3.2 указанного стандарта, согласно которым «обычно полномочия органа по аккредитации исходят от правительства». При этом требования законодательства РФ, регулирующего вопросы организации и деятельности некоммерческих организаций, а также вопросы передачи государственных полномочий, авторами проекта закона в полной мере учтены не были.

На наш взгляд, при определении концептуальных подходов к формированию системы аккредитации в области оценки соответствия, следует учитывать не только положения, содержащиеся в международных документах, но и, в первую очередь, требования законодательства РФ. При этом следует четко разграничивать процедуры уполномочивания (аккредитации) органов, осуществляющих оценку соответствия в обязательной сфере подтверждения соответствия, и аккредитации органов по оценке соответствия в добровольной сфере подтверждения соответствия.

Поскольку обязательная сфера подтверждения соответствия относится к сфере ответственности государства, аккредитация (уполномочивание) в данной сфере должна осуществляться органом, реализующим соответствующие государственные полномочия. Это может быть как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, так и какое-либо государственное учреждение или юридическое лицо с государственным участием, которому на законодательном уровне будут переданы соответствующие полномочия.

В этом смысле очень показателен опыт Казахстана. Так, в соответствии с Законом Республики Казахстан «Об аккредитации в сфере оценки соответствия», принятым в июле 2008 года, орган по аккредитации представляет собой «юридическое лицо в организационно-правовой форме акционерного общества либо хозяйственного товарищества, акции либо доли в уставном капитале которого находятся в государственной собственности» (ч. 1 ст. 7 Закона).

В отличие от аккредитации (уполномочивания) в обязательной сфере аккредитация в добровольной сфере подтверждения соответствия может (и, как нам представляется, должна) осуществляться некоммерческой организацией, объединяющей субъектов, осуществляющих деятельность в сфере аккредитации, которая может быть создана, например, в форме СРО, что, по сути, и предлагается разработчиками проекта закона, хотя и в весьма своеобразной форме.

Переходя к вопросу о форме изложения разработчиками проекта закона предлагаемой ими схемы, нельзя не отметить недостаточное понимание разработчиками проекта закона сущности института и механизмов саморегулирования (что уже было отмечено в заключении на первую редакцию проекта закона), а также порядка формирования системы органов управления в некоммерческих организациях в целом.

Хотя рассматриваемая версия проекта закона, в отличие от его первой редакции, уже не содержит слишком очевидных ошибок, таких, например, как установление обязанности национального органа по аккредитации «обеспечить дополнительную имущественную ответственность ее членов перед потребителями услуг по аккредитации и иными лицами посредством применения в отношении указанных членов требования страхования через формирование компенсационного фонда» (ч. 3 ст. 6 первой редакции проекта закона), иные положения, достаточно вольно интерпретирующие нормы законодательства РФ о некоммерческих организациях, в том числе о СРО, в тексте проекта закона встречаются достаточно часто.

В качестве примера можно привести положения, содержащиеся в ст. 12 проекта закона, согласно которой «работой исполнительного органа Российского комитета аккредитации руководит исполнительная дирекция». При этом что в таком случае должен представлять собой непосредственно исполнительный орган РКА, из анализа текста проекта закона не ясно.

Еще одним ярким примером некорректной трактовки норм законодательства РФ, в частности положений федерального закона от 01.12.07 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», являются положения ст. 13 проекта закона, посвященной специализированным органам Российского комитета аккредитации. Так, согласно ч. 1 указанной статьи к специализированным органам, которые должны быть созданы в Российском комитете аккредитации, относятся, в частности: «орган контроля исполнения участниками РКА правил и стандартов РКА (комиссия по апелляциям)» и «орган рассмотрения дел о применении к членам РКА мер дисциплинарной ответственности».

Вместе с тем в соответствии со ст. 19 закона «О СРО» специализированными органами, которые должны быть созданы в СРО, являются «орган, осуществляющий контроль за соблюдением членами СРО требований стандартов и правил СРО», а также «орган по рассмотрению дел о применении в отношении членов СРО мер дисциплинарного воздействия».

Даже если не обращать внимание на несовпадение используемых авторами проекта закона формулировок (некорректных, прежде всего, с точки зрения элементарных правил русского языка) с формулировками, предусмотренными законом о СРО, неизбежно возникает вопрос, почему орган, к функциям которого должно относиться осуществление контроля за соблюдением членами РКА принятых им стандартов и правил, сокращенно именуется «комиссия по апелляциям». Еще большее недоумение данное наименование вызывает при сопоставлении вышеуказанных положений с положениями ст. 2 проекта закона, согласно которой в целях проекта закона под термином «апелляция» подразумевается «запрос органа по оценки соответствия о пересмотре неблагоприятного решения принятого органом по аккредитации в отношении желаемого для него статуса аккредитации».

Необходимо отметить, что в рассматриваемой версии проекта закона (как и в первой его редакции) используется множество понятий и формулировок неясного содержания.

Так, согласно части 2 статьи 6 проекта закона «организация деятельности в сфере аккредитации… осуществляется на условиях объединения юридических лиц РФ в сфере аккредитации в некоммерческую организацию, основанную на членстве и объединяющую ее членов по признаку единства услуг в области аккредитации».

Вместе с тем, кто именно подразумеваются под «юридическими лицами РФ в сфере аккредитации» из текста проекта закона не ясно.

Кроме того, из текста указанной статьи, а также анализа проекта закона в целом невозможно точно установить какие именно субъекты могут быть членами РКА.

Так, в ст. 16 проекта закона, которая, согласно ее названию, должна регламентировать данный вопрос, указано лишь, что «участие субъектов деятельности в области аккредитации (органов по аккредитации) в РКА является добровольным». При этом «федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного участия (членства) в РКА для цели осуществления аккредитации органов по оценке соответствия отдельных видов продукции или деятельности».

На основе анализа указанных положений можно сделать вывод, что членом РКА может стать любой орган по аккредитации. При этом из буквального толкования текста ст. 16 проекта закона следует, что члены Российского органа аккредитации имеют такой же статус как и его участники.

Вместе с тем в соответствии со статьей 2 проекта закона членами РКА признаются «организации, действующие согласно применяемым правилам аккредитации и участвующие в управлении (менеджменте) системы аккредитации», тогда как участники РКА представляют собой «организации, действующие согласно правилам аккредитации и не имеющие возможность участвовать в управлении (менеджменте) системы аккредитации».

Не меньшее недоумение вызывает и формулировка, содержащаяся в ст. 20 проекта закона, устанавливающей круг лиц, которые могут выступать заявителями на аккредитацию. В соответствии с частью 1 данной статьи «заявителем на аккредитацию могут стать любое юридическое лицо, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, или индивидуальный предприниматель, изъявившие желание получить оценку компетентности своего органа по оценке соответствия в заявленной области оценки соответствия, подавшие а РКА заявку и необходимые документы содержащие достоверную и достаточную информацию для оценки их готовности к аккредитации». В результате анализа указанного положения возникает вполне обоснованный, на наш взгляд, вопрос: какой именно орган индивидуального предпринимателя может осуществлять оценку соответствия, и каким образом можно подтвердить его компетентность.

Часть 1 ст. 14 проекта закона к источникам формирования имущества необоснованно, на наш взгляд, относит субвенции и субсидии, которые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ хотя и могут быть предоставлены юридическим лицам, но строго на осуществление определенных целевых расходов и, как правило, в порядке, определенным Постановлением Правительства РФ или приказом уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

Перечень замечаний подобного рода можно продолжать и далее.

Также нельзя не обратить внимание на то, что авторы проекта закона, формулируя требования нормативного характера, используют выражения, не принятые в нормативно правовых документах.

Например, согласно ч. 1 ст. 7 проекта закона РКА должен «… документировать(?) обязанности, обязательства и полномочия персонала, которые могут оказывать воздействие на качество оценки и аккредитацию компетенции…».

Кроме того следует отметить, что текст рассматриваемой версии проекта закона изложен с многочисленными орфографическими и синтаксическими ошибками, стилистическими неточностями и редакционными погрешностями, что является, по нашему мнению, недопустимым для документа, представляемого для публичного обсуждения экспертным сообществом.

АСР концептуально поддерживает инициативу законодательного регулирования вопросов аккредитации в области оценки соответствия. Вместе с тем рассматриваемая версия проекта федерального закона «Об аккредитации в области оценки соответствия» не может быть нами одобрена, поскольку нуждается в дальнейшей серьезной доработке.

Президент Ассоциации строителей России Н.П.Кошман