Специалисты АСР подготовили заключение на проект ФЗ «Об аккредитации в области оценки соответствия»
Эксперты Правового департамента Ассоциации Строителей России провели правовую экспертизу проекта федерального закона «Об аккредитации в области оценки соответствия». Данный документ размещен на сайте Совета по аккредитации при Комитете РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия. Юридический анализ содержания текста проекта закона показал, что в его основу заложен ряд положений, противоречащих законодательству Российской Федерации, а также правоприменительной практике, сообщает пресс-служба АСР.
Заключение на проект федерального закона «Об аккредитации в области оценки соответствия»
В АСР выполнена правовая экспертиза проекта федерального закона «Об аккредитации в области оценки соответствия», размещенного на сайте Совета по аккредитации при Комитете РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия (далее – проект закона).
Юридический (в том числе юридико-технический, систематический и логический) анализ содержания текста проекта закона показывает, что в его основу заложен ряд положений, противоречащих законодательству РФ, а также правоприменительной практике.
В трактовке авторов проекта закона «национальный орган аккредитации – это некоммерческая организация, возглавляющая национальную систему аккредитации и исполняющая государственные полномочия по аккредитации в области оценки соответствия».
Вместе с тем, вышеуказанная формулировка противоречит позиции Правительства РФ в сфере реализации положений Федерального закона №184-ФЗ «О техническом регулировании».
Так, согласно пункту 3 статьи 31 Федерального закона «О техническом регулировании» «порядок аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, а также перечень органов по аккредитации определяется Правительством РФ».
Анализ перечня органов по аккредитации в различных сферах оценки соответствия свидетельствует о том, что Правительство РФ отводит роль органов по аккредитации исключительно государственным органам.
В качестве примера можно привести два подзаконных акта, принятых Правительством РФ в целях реализации Федерального закона «О техническом регулировании» - Постановление Правительства РФ от 29 марта
В качестве органов по аккредитации в иных сферах оценки соответствия Правительство РФ также определило Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, государственную службу гражданской авиации Министерства транспорта РФ и др.
Вместе с тем, анализ положений проекта закона показывает, что его авторы ставили целью передать полномочия по аккредитации некой некоммерческой организации, названной ими «Национальный орган аккредитации», которая, в свою очередь, объединяла бы субъектов, осуществляющих деятельность в сфере аккредитации.
При этом авторы проекта закона в статье 2 определяют понятие «национальный орган аккредитации» весьма своеобразным образом: «национальный орган аккредитации – некоммерческая организация, возглавляющая национальную систему аккредитации и исполняющая государственные полномочия по аккредитации в области оценки соответствия».
Одновременно авторы проекта закона предусматривают наличие в этой некоммерческой организации таких элементов, как имущественная ответственность за действия членов организации, наличие правил и стандартов деятельности, специализированных органов, наличие компенсационного фонда и системы страхования, которые, в свою очередь, характерны для саморегулируемых организаций, хотя в проекте закона термин «саморегулируемая организация» авторами прямо не упомянут.
Вместе с тем, текст проекта закона содержит некоторые нормы, которые не вполне свойственны и саморегулируемой организации.
Так, согласно части 1 статьи 6 проекта закона: «Национальный орган аккредитации определяется Правительством РФ по итогам открытого конкурса на оказание услуг по аккредитации и осуществляет свою деятельность на основании соглашения с Правительством РФ об оказании государственных услуг».
При этом передача государственным органом упомянутой в части 1 статьи 6 проекта закона государственной услуги в ведение некой некоммерческой организации также вызывает вполне обоснованные сомнения.
Кроме того, вызывает недоумение сама идея авторов проекта закона передать полномочия в сфере аккредитации, которые, по сути, должны являться государственными полномочиями, некой некоммерческой организации.
При этом необходимо заметить, что предусмотренное авторами закона название органа - «Национальный орган аккредитации» свойственно скорее государственному органу, нежели некоммерческой организации.
Текст проекта закона также не дает возможности понять, идет ли в нем речь об одной организации, либо о нескольких. Кроме того, из текста проекта закона не ясно, кто может являться членом такой организации, а также каким образом будет осуществляться отбор при решении вопроса о членстве в такой организации.
Таким образом, анализируя нормы проекта закона в части внедрения в сферу аккредитации механизмов саморегулирования, следует с уверенностью отметить, что его авторы не в полной мере понимают суть института саморегулирования в целом и практической реализации его механизмов, в том числе механизма обеспечения дополнительной имущественной ответственности членов такой организации.
О вышеназванном факте свидетельствует, например, формулировка части 3 статьи 6 проекта закона: к числу требований, которым должен соответствовать Национальный орган аккредитации относится: «обеспечение Национального органа аккредитации дополнительной имущественной ответственностью каждого ее члена перед потребителями услуг по аккредитации и иными лицами. Данная ответственность устанавливается посредством применения в отношении членов Национального органа аккредитации требования страхования через формирование компенсационного фонда Национального органа по аккредитации».
Кроме того, необходимо отметить, что в проекте закона используется множество понятий и формулировок неясного содержания.
Так, согласно части 1 статьи 5 проекта закона «под деятельностью в сфере аккредитации в составе Национального органа аккредитации понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями РФ в сфере аккредитации и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, выполнение работ по аккредитации, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.
Вместе с тем, вышеуказанное понимание авторами деятельности в сфере аккредитации противоречит указанному в этом же проекте закона определению понятия «аккредитация», в соответствии с которым аккредитация – это «процедура признания органом по аккредитации компетентности юридического или физического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия».
Статья 1 проекта закона авторами названа: «Цели действия настоящего Федерального закона», в то время как в законотворческой практике статьи аналогичного содержания, как правило, называются «Цели и сфера действия настоящего Федерального закона».
При перечислении целей проекта закона подпункт 2) части 1 статьи 1 сформулирован следующим образом: «защита прав и законных интересов граждан, общества и государства от отрицательных последствий оценки соответствия, в том числе аккредитации органов оценки соответствия». Вместе с тем, целью рассматриваемого проекта закона должна являться не непосредственная защита прав и законных интересов граждан, общества и государства, а создание правового механизма, которой не допускал бы вышеупомянутых отрицательных последствий.
Часть 3 статьи 1 проекта закона гласит: «Настоящий Федеральный закон не распространяется на сферу государственного контроля (надзора)». При этом не представляется возможным понять, как указанная формулировка сочетается с формулировкой части 1 статьи 6 проекта закона: «Национальный орган аккредитации определяется Правительством РФ по итогам открытого конкурса на оказание услуг по аккредитации и осуществляет свою деятельность на основании соглашения с Правительством РФ об оказании государственных услуг», а также части 2 статьи 8 проекта закона: «Контроль за соблюдением Национальным органом аккредитации требований, установленных пунктом 1 настоящей статьи, осуществляет Правительство РФ».
При этом также следует отметить, что наименование органа, уполномоченного на осуществление аккредитации в области оценки соответствия, предусмотренное авторами проекта закона, не соответствует нормам законодательства РФ, в том числе Федеральному закону №184-ФЗ «О техническом регулировании», оперирующему понятием «орган по аккредитации».
Как видно из статьи 2 проекта закона, его авторы определяют аккредитацию как некую процедуру признания органом по аккредитации компетентности лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия, в то время, как статья 2 Федерального закона №184-ФЗ «О техническом регулировании» понимает под аккредитацией официальное признание органом по аккредитации компетентности лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия.
Вышеуказанное различие в определениях понятия «аккредитация» свидетельствует о необходимости достичь единообразия в вопросе понимания этого термина, и последующего внесения изменений в Федеральный закон №184-ФЗ «О техническом регулировании», либо корректировки проекта закона в части определения понятия «аккредитация».
Наряду с понятиями «аккредитация» и «национальный орган аккредитации» в проекте закона используется понятие «национальная система аккредитации», которую, согласно статье 2 проекта закона, образует «совокупность участников процесса аккредитации в Российской Федерации, располагающая стандартными правилами процедуры и управления, гармонизированными с международными требованиями».
Данное определение прописано некорректно, в связи с чем не дает возможности понять, что именно авторы проекта закона понимают под термином «национальная система аккредитации».
Отдельного внимания заслуживает предусмотренное авторами в проекте закона определение понятия «уполномоченный орган подтверждения соответствия», согласно которому таким органом является «юридическое лицо, уполномоченное федеральным органом исполнительной власти в соответствующей сфере ответственности осуществлять деятельность по обязательному подтверждению соответствия в обязательной (законодательной) сфере технического регулирования».
Столь же некорректна формулировка, содержащаяся в статье 7 проекта закона: «Национальный орган аккредитации должен соблюдать следующие требования: быть организован таким образом, чтобы быть независимым от органов по оценке соответствия, которые он оценивает, а также не зависеть от коммерческого влияния и обеспечивать отсутствие конфликтов интересов с органами по оценке соответствия; документировать обязанности, обязательства и полномочия персонала, которые могут оказать воздействие на качество оценки и аттестацию компетенции; ….. обеспечивать, чтобы каждое решение, принимаемое в отношении аккредитации органа по оценке соответствия, принималось компетентными специалистами, отличными от тех, кто проводил оценку соответствия».
Список замечаний подобного рода можно продолжать и далее.
Примечательно также, что авторы проекта закона, формулируя требования нормативного характера, используют выражения, не принятые в официальном документообороте, а также фразы весьма неясного содержания.
Например, согласно ч. 7 ст. 8 проекта закона «Стандарты и правила Национального органа аккредитации подлежат официальному опубликованию в порядке, устанавливаемом Правительством РФ».
В соответствии с ч. 4 ст. 9 проекта закона «Национальный орган аккредитации наряду с определенными частью 3 настоящей статьи правами имеет иные права, предусмотренные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, с учетом особенностей, установленных для деятельности в области аккредитации, если ограничение прав Национального органа аккредитации не предусмотрено федеральным законом и (или) его учредительными документами».
Также сложно представить, каким образом будет практически реализовываться предусмотренное частью 3 статьи 10 проекта закона полномочие о создании филиалов и открытии представительств Национального органа аккредитации, принимая во внимание не вполне определенный правовой статус органа по аккредитации, который, с одной стороны, относится к организациям гражданского общества, а с другой, к государственным органам.
Нельзя не отметить также, что текст проекта закона изложен с многочисленными орфографическими и синтаксическими ошибками, стилистическими неточностями и редакционными погрешностями, что является, по нашему мнению, недопустимым для документа, представляемого федеральным органом исполнительной власти для публичного обсуждения.
Президент АСР Н.П. Кошман
ОАО «Система-Галс», пересмотрев свою деятельность со стратегической точки зрения, сегодня объявила о скорректированной бизнес-стратегии и оптимизации расходов на 2009 г. В условиях глобального кризиса ликвидности, отражающегося на российской экономике и секторе недвижимости, компания принимает меры для преодоления текущей рыночной ситуации и создания возможностей для дальнейшего роста в среднесрочной и долгосрочной перспективе, когда ситуация улучшится.
Обновленная производственная программа
«Система-Галс» разделяет текущий портфель проектов на две группы:
а) проекты, с уже существующей схемой финансирования либо с ожидаемым финансированием, реализуемые совместно с соинвесторами и находящиеся на стадии строительно-монтажных работ или готовые к выходу на строительную площадку;
б) проекты с долгосрочной перспективой и/или находящиеся на ранней стадии реализации.
В 2009 г. «Система-Галс» планирует сконцентрироваться на реализации первой группы проектов. К ней относятся:
§ бизнес-центр Leningradsky Towers (Москва, Ленинградский пр., 39), где инвестором строительства одной из башен является корпорация Siemens; срок завершения строительства зависит от достижения договоренностей по возобновлению финансирования;
§ жилой комплекс «Изумрудная долина» (Москва, Рублевское ш., 111А), реализуемый за счет привлечения средств дольщиков; срок завершения строительства – III квартал 2009 г.;
§ торгово-развлекательный центр «Лето» (Санкт-Петербург, Пулковское ш., 7), обеспеченный проектным финансированием банка Eurohypo и возводимый совместно с французским ритейлером Apsys; срок завершения строительства - III квартал 2009 г.;
§ курортный комплекс «Камелия» (Сочи, Курортный пр., 84), где партнером выступает арабская компания Saraya; срок завершения строительства - II квартал 2012 г.;
§ 7 проектов программы МГТС в Москве (Всеволожский пер., 5; Даев пер., 19; ул. Зорге, 3; Милютинский пер., 5, стр.1; ул. Нагатинская, 34; ул. Рогожский вал, 11; Столярный пер., 5), финансирование которых осуществляется за счет компании «Уралсиб». Сроки завершения строительства - 2010-1012 гг.;
§ реконструкция «Детского мира» (Москва, Театральный проезд, 5). Срок завершения строительства - IV квартал 2011 г.
Потребность в финансировании этой группы проектов по расчетам компании составит до конца 2009 г. порядка 290 млн. долларов.
Объем инвестиций в проекты Компании, имеющие долгосрочную перспективу и/или находящиеся на ранней стадии реализации, в 2008-2009 гг. составит по расчетам менеджмента порядка 30 млн. долларов, т.к. предполагается осуществить ряд внутренних согласований, не требующих существенных финансовых затрат.
Оценка портфеля проектов
Последняя независимая оценка портфеля проектов и объектов «Системы-Галс» компания C&WS&R проводила по состоянию на 1 июля 2008 г. В свете ухудшавшейся ситуации на рынке, особенно с октября 2008 г., компания полагает, что она уже не отражает его текущей стоимости. По предварительной оценке, текущая рыночная стоимость премиальных проектов из портфеля на сегодня могла уменьшиться на 15-20%, а стоимость остальных проектов – возможно, и более существенно. Однако внутренняя оценка менеджмента компании несет в себе большую долю неопределенности, связанной с невозможностью оценить глубину финансового кризиса и отсутствием в настоящий период показательных сделок на рынке недвижимости в России. В начале 2009 г. компанией C&WS&R будет проведена обновленная оценка проектов и активов, которая традиционно будет объявлена вместе с финансовыми результатами по итогам 2009 г.
Структура долговой нагрузки
В ноябре 2008 г. ВТБ открыл для «Системы-Галс» кредитную линию на сумму 7 млрд. рублей, что дает возможность использовать дополнительный источник рефинансирования существующей задолженности и проектного финансирования в период турбулентности на рынке.
В декабре 2008 г. компания объявила об изменении условий кредитных договоров ВТБ. Согласно новым условиям, полученные от ВТБ в 2007 г. 5-летние кредитные линии на сумму 500 млн. и 200 млн. долларов конвертируются в рубли и фиксируются по курсу ЦБ на 2 декабря 2008 г. Результатом стал валютный убыток в размере 96,8 млн. долларов США. «Система-Галс» считает данную конвертацию обоснованной в связи с тем, что бизнес компании ведется в рублевой валюте. Кредитная ставка по условиям соглашений фиксируется на уровне 15% годовых. Предыдущие ставки составляли 8,5% годовых по кредиту в 500 млн. долларов и LIBOR+5,43% годовых по кредиту в 200 млн. долларов. Требования по соблюдению ковенант (ряда финансовых показателей по итогам соответствующей годовой отчетности) отменены по 2008 г., а новые ковенанты будут обозначены в 2009 г.
На 11 декабря 2008 г. долговая нагрузка компании составляет порядка 1,6 млрд долларов США. Краткосрочная задолженность «Системы-Галс» является одной из самых низких в сегменте недвижимости в России – до конца 2008 г. Компания должна погасить порядка 20 млн. долларов, в 2009 г. – около 130 млн. долларов. Срок погашения большей части долговых обязательств (прежде всего кредиты от ВТБ) приходится на 2012 г.
Оптимизация расходов
С целью оптимизации расходов компания приступила к реализации программы сокращения коммерческих и административных расходов на 50% до примерно 40 млн. долларов в 2009 г., что потребует дополнительных затрат по реструктуризации в размере 3 млн. долларов, которые будут отнесены на 2008 г.. Вследствие корректировки производственной программы «Система-Галс» оптимизирует структуру и численность персонала за счет сокращения порядка 40% штата по всей группе компаний. Кроме того, «Система-Галс» уменьшает операционные расходы и арендные платежи за счет переезда дочерних структур в единую штаб-квартиру, принадлежащую компании.
Источники финансирования
Финансирование скорректированной производственной программы, обслуживание задолженности и покрытие текущих расходов в 2009 г. компания предполагает осуществлять за счет:
§ поступлений от основной деятельности (ожидается приблизительно 70 млн. долларов),
§ реализации и продажи ряда проектов (ожидается в размере от 150 до 250 млн. долларов),
§ кредитного рефинансирования (ожидается в размере до 250 млн. долларов),
§ привлечении средств соинвесторов (ожидается в размере от 150 до 200 млн. долларов).
Комментируя ситуацию, президент ОАО «Система-Галс» Сергей Шмаков, отметил: «В условиях глобального кризиса ликвидности мы принимаем ряд мер, направленных на минимизацию его последствий для бизнеса компании. Текущая рыночная ситуация требует от нас здравого расчета в расстановке приоритетов в реализации инвестиционной программы и оптимизации корпоративных расходов. В то же время, рынок недвижимости России фундаментально силен, и мы считаем, что те компании, которые сегодня проявят здоровый прагматизм в вопросах управления производственной программой и сохранения активов в конечном итоге преодолеют текущие трудности».