Виды на экспертизу из «одного окна»
В начале ноября Правительство России утвердило Стратегию развития строительной отрасли. Документ предполагает, что к 2030 году сроки инвестиционно-строительного цикла сократятся на 30% по сравнению с показателями 2019 года, количество предоставляемых документов, сведений и согласований уменьшится вдвое, а большинство административных процедур будет оптимизировано и переведено в электронный вид. Собственно, часть задуманного уже реализована — Главгосэкспертиза запустила работу в режиме одного окна, согласно которому экологическая и строительная экспертиза проекта проходят параллельно. Об особенностях процедуры рассказала начальник Управления экологической экспертизы Главгосэкспертизы России Оксана Родивилова.
— Оксана Викторовна, каков новый порядок прохождения государственной строительной и экологической экспертиз в режиме «одного окна»?
— С 1 сентября вступили в силу положения двух нормативных документов, которые изменили для застройщика не столько порядок, а скорее ритм прохождения экспертизы. Так, Постановление Правительства № 711 от 22 апреля 2022 года исключает из 145-го постановления «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» подпункт «з» пункта 13, который требовал обязательного предоставления заключения экологической экспертизы при подаче документации на государственную экспертизу. Теперь проведение двух экспертиз стало возможным параллельно, а не обязательно последовательно, как было раньше.
Второе нововведение, которое вступило в силу с 1 сентября (по Постановлению Правительства РФ № 2366 от 20 декабря 2021 года), подразумевает синхронное проведение государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы в рамках одного окна. Таким образом, заказчик может подавать один комплект документации в автоматизированную систему Главгосэкспертизы России. Дальше две экспертизы проходят параллельно с обязательной синхронизацией сроков. И на выходе заказчики получают два независимых заключения.
— В чем преимущества такой процедуры?
— Прежде всего в общем сокращении сроков проведения экспертизы, поскольку две независимые процедуры теперь проходят одновременно. Второе несомненное преимущество в том, что эксперты двух ведомств видят и оценивают один и тот же комплект документации.
— Насколько короче стал инвестиционный цикл благодаря синхронизации, «запараллеливанию» экспертиз?
— Он стал короче ровно настолько, сколько времени раньше занимало проведение экологической экспертизы — а это не менее 60 дней, плюс дополнительное время на приемку документов и другие процедурные вопросы, включая подготовку приказа Росприроднадзора по итогам экспертизы. И только после получения положительного заключения экологической экспертизы, то есть минимум через два месяца, можно было подавать документы на государственную экспертизу. Так что в случае «одного окна» экономия времени значительная: объект может выйти на стройку как минимум на два месяца раньше.
— Идет ли в данном случае речь о переформатировании института государственной экспертизы и как вообще изменился уровень входного контроля документации — он стал ниже или, наоборот, повысился и, соответственно, возросла нагрузка и степень личной ответственности экспертов?
— Речи о переформатировании института государственной экспертизы не идет в принципе. Согласно Постановлению Правительства № 2366, появилась возможность подачи документации в одно окно, а процессы экспертиз проводятся в соответствии с установленным регламентом. То есть в случае государственной экспертизы она как проводилась по 145-му постановлению, так и проводится теперь. Уровень входного контроля также остался прежним: в новых постановлениях об одном окне нет положений, которые бы что-то меняли в перечне предоставляемой на экспертизу документации. При этом контроль комплектности и достаточности документов осуществляется Росприроднадзором и Главгосэкспертизой в прежнем порядке и независимо друг от друга. Но так как постановлением Правительства предписано обязательное условие — начинать обе экспертизы одновременно, то, конечно же, для синхронизации придется ждать, пока будут полностью завершены процедуры предпроверки с обеих сторон.
Что касается дополнительной нагрузки и степени личной ответственности экспертов, то повторю, что поскольку не меняется наш основной регламентирующий документ — Постановление 145, где прописан порядок проведения государственной экспертизы, то никакой новой нагрузки на экспертов или каких-то шагов к повышению или понижению их ответственности также не происходит. Просто прежние задачи и функции специалистов Главгосэкспертизы и Росприроднадзора выполняются параллельно.
— Какая роль в работе одного окна отводится информационным системам Главгосэкспертизы и Росприроднадзора? Интегрированы ли они между собой для оценочных процедур и какая работа для этого проводится на подготовительном этапе?
— Информационная система Главгосэкспертизы действительно претерпела существенные изменения в связи с предстоящей работой одного окна. Например, для заказчиков там появились возможности подгружать комплекты необходимой документации для Росприродназора. Для этого наши системы были интегрированы друг с другом в подготовительный период. Кроме того, АИС «Главгосэкспертиза» все материалы, включая проектную, исходно-разрешительную и другую документацию, автоматически передает в систему Росприроднадзора. В тех точках, где необходим обмен статусами — на приемке документов, на стадии выдачи замечаний или подготовки заключения, — системы также взаимодействуют друг с другом. И я считаю большим плюсом, что в итоге такой межведомственной интеграции было принято решение о том, что проектная документация, откорректированная по замечаниям обеих экспертиз, все-таки загружается в одно окно, которым является в данном случае АИС «Главгосэкспертиза». И уже оттуда вся документация автоматически перенаправляется в информационную систему Росприроднадзора.
Таким образом, наша давняя идея о том, что эксперты должны смотреть в «один телевизор», реализована в нынешней архитектуре межведомственного взаимодействия.
— Правила редко бывают без исключений. Предусмотрены ли они в случае введения одного окна экспертизы и распространяются ли на особо охраняемые природные территории?
— Действующим законодательством никаких исключений в этом случае не предусмотрено. В отношении особо охраняемых территорий, наоборот, режим одного окна стал дополнительной гарантией неприкосновенности. Так как экологическая и государственная экспертизы проводятся параллельно, то все замечания государственной экспертизы тут же находят отражение в проектной документации, к которой ровно такой же доступ имеют эксперты Росприроднадзора. Поэтому они сходу понимают, насколько те или иные изменения в проекте влияют на компоненты окружающей среды и допустимы ли они в принципе.
Я думаю, это в целом большой прорыв — то, что застройщику не нужно после внесения изменений в проектную документацию по итогам государственной экспертизы возвращаться в экологическую экспертизу, чтобы обосновать свои решения с точки зрения природоохранных требований. Теперь все это происходит одномоментно в рамках одной экспертизы.
— Насколько готовы к новому формату заявители и какие вопросы чаще всего задают лично вам по поводу одного окна?
— С точки зрения алгоритма подачи документов на экспертизу для заявителей ничего не изменилось, во всяком случае, они могут пользоваться привычным функционалом личных кабинетов в АИС «Главгосэкспертиза». Кроме того, что там появилась еще одна кнопка — «зайти в режиме одного окна», также добавились поля, которые нужно заполнить для прохождения экологической экспертизы. Но все эти сведения наши заявители заполняли и раньше, когда подавали заявление на экологическую экспертизу отдельно, через систему Росприроднадзора. Теперь все те же данные вносятся при подаче документов и на государственную экспертизу.
— С момента вступления в силу нового положения прошло два месяца. Какие результаты уже получены по итогам введения режима одного окна?
— За три месяца на экспертизу подано 89 заявлений. Из общего числа проектов, поступивших на конец ноября в АИС «Главгосэкспертиза», 24 находятся в стадии формирования, 15 проходят параллельную экспертизу в Росприроднадзоре через систему взаимодействия с ПТК «Госконтроль».
По оставшимся проектам проводится совместная работа (проверка комплектности, формирование договоров) в двух ведомствах.
Заявленные за этот срок объекты капстроительства представляют практически все виды производственной деятельности с повышенными природоохранными требованиями. Большая часть из них — восемь объектов — планируется к реализации в сфере добычи, транспорта и хранения углеводородов.
Планируемые изменения законодательства в сфере охраны памятников на региональном и федеральном уровне, обязательства России перед ЮНЕСКО, получение Северной столицей статуса исторического поселения – об этом и о многом другом «Строительному Еженедельнику» рассказал председатель Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга Сергей Макаров в преддверии Дня реставратора.
– Сергей Владимирович, в прошлом году КГИОП отметил свое 100-летие. Все ли планы, приуроченные к празднованию юбилея, удалось осуществить?
– Прежде всего скажу, что очень рад, что 100-летие КГИОП выпало на то время, когда я возглавляю Комитет. Это большая честь и большая ответственность. Мне кажется, что празднование юбилея старейшего в России государственного органа охраны наследия удалось, все наши планы были реализованы.
Ряд мероприятий, приуроченных к годовщине создания КГИОП, прошел в рамках Культурного форума. Работали интересные научно-практические конференции с международным участием. В Михайловском театре состоялся торжественный прием, посвященный юбилею. На него мы пригласили всех ныне здравствующих работников нашего ведомства, включая тех, кто уже давно вышел на пенсию. Была издана книга, посвященная истории Комитета: «Сто страниц из истории охраны памятников Ленинграда – Санкт-Петербурга», охватывающая основные вехи жизни КГИОП (желающие могут ознакомиться с ней на нашем сайте).
– Продолжается совершенствование городского законодательства по охране памятников, готовится новая редакция 820-го закона. Какие основные изменения планируется внести?
– Выделю два основных положения, на которые следует обратить внимание. Первое – это введение в закон зон регулирования застройки вокруг объектов наследия, находящихся вне зон охраны. Это необходимо сделать в целях приведения городского законодательства в соответствие федеральному. Напомню, в соответствии со вступившими в силу изменениями в Федеральный закон № 73-ФЗ, вокруг таких объектов устанавливается 100-метровая зона, в которой запрещено любое строительство. Мы провели работу по сокращению в ряде случаев размера этих зон. С одной стороны, очень часто рядом с такими объектами историческая среда не сохранилась –и, соответственно, охранять, по сути, нечего. Во-вторых, в Петербурге таких объектов множество, и формальное следование закону серьезно затруднит развитие города. Это не значит, что защитные зоны отменяются. Они будут введены в нормальный режим, соответствующий месту, где находится памятник, с понятными правилами использования земельных участков.
Второй важнейший момент: мы начали работу по своего рода сортировке исторических зданий по категориям. Эта работа назрела в связи с тем, что такие здания сейчас охраняются чуть ли не серьезнее, чем памятники. При этом совершенно очевидно, что их историческая ценность очень различна. Поэтому предлагается ввести три категории для таких объектов – по степени их значимости и, соответственно, жесткости охраны. Совершенно очевидно, что построенный до 1917 года дровяной сарай во дворе доходного дома не может быть защищаем так же, как здание эпохи модерна, выходящее фасадом, скажем, на Каменноостровский проспект. Рядовая историческая застройка, по существу, ценна не сама по себе, а как элемент сложившейся архитектурной среды. Если она утрачена, а само здание никакого интереса как объект наследия не представляет, то почему бы не разрешить его реконструкцию, а в отдельных случаях и демонтаж, с появлением нового объекта, соответствующего требованиям, предъявляемым к этому месту? Сейчас мы проводим анализ ситуации и оцениваем, насколько такие изменения в закон можно провести уже в рамках ближайшей редакции. Принятие ее ЗакСом мы намечаем на весну 2020 года, а вступление в силу – на начало 2021-го.
– Как развивается ситуация по «легализации» взаимодействия с ЮНЕСКО в вопросах оценки влияния новых проектов строительства на объект всемирного наследия?
– Минкультуры подготовило и направило в Правительство РФ законопроект, вносящий поправки в Федеральный закон № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия...», регулирующие вопросы соблюдения Россией обязательств по охране объектов всемирного наследия. В соответствии с ним, любые проекты, реализуемые на их территории, в обязательном порядке должны проходить процедуру оценки воздействия и получать согласование со стороны ЮНЕСКО.
Данная норма совершенно адекватна для всего всемирного наследия в России, кроме объекта «Исторический центр Петербурга и связанные с ним комплексы памятников». Это самый большой в мире градостроительный объект охраны ЮНЕСКО. В нашем городе зона охраны достигает 26 тыс. га, к этому надо добавить еще около 10 тыс. га в Ленинградской области. Суммарно – более 36 тыс. га. Ни один архитектурный объект всемирного наследия (включая расположенные в России) даже не приближается к этой цифре. На этой территории реализуется огромное число проектов, согласование которых с ЮНЕСКО – явно избыточно.
Согласно Конвенции 1972 года, Россия обязана уведомлять Центр всемирного наследия о планирующихся крупномасштабных восстановительных или строительных работах в пределах объекта. Сразу возникает вопрос: что же такое «крупномасштабный» применительно к территории площадью 36 тыс. га? Когда в Москве было принято решение восстановить Чудов монастырь, ни у кого не возникло сомнений, что на объект «Московский кремль и Красная площадь» этот проект окажет серьезное влияние. Ну а как быть с нашими масштабами? Понятно, что любая цифра в этой ситуации будет достаточно условна. Пока же – даже ориентира нет, а в проекте закона на данный момент значится норма даже не об уведомлении, а о согласовании с ЮНЕСКО любых строительных работ на территории объекта, для чего предлагается выполнять оценку влияния планируемого строительства.
Пока закон еще не принят, но совершенно очевидно, что реализация заложенных в нем идей на практике остановит как минимум половину строек города. Мне кажется, что применительно к Петербургу вопрос согласования должен касаться только действительно крупных проектов, способных оказать влияние на объект всемирного наследия.
– КГИОП Петербурга предлагает сократить бюрократические барьеры при реализации проектов реконструкции объектов наследия. В чем суть этой федеральной законодательной инициативы?
– Это не единственный существующий законопроект в этой сфере. Напомню, что похожий по сути документ, разработанный Минкультуры, получил одобрение в 2016 году на Всероссийском съезде органов охраны памятников. Тем не менее, движения по нему пока нет. Нам показалось целесообразным напомнить о существующих проблемах и дать свое видение их решения.
Представляется необходимым удалить из оборота ряд совершенно избыточных, на наш взгляд, документов. Это серьезно облегчит работу – причем не только бизнесу, но и самим органам охраны памятников. В качестве иллюстрации: когда я пришел в КГИОП в 2014 году, у нас было примерно 42 тыс. входящих документов в год. По итогам прошлого года, их число достигло 76 тыс. Это связано в первую очередь с изменениями, внесенными в Закон № 73-ФЗ.
В результате новаций сложилась нелепая ситуация, при которой на реставрацию уникального объекта наследия и на перенос установленной в советское время перегородки в квартире, расположенной в доме-памятнике, нужен один и тот же пакет документов. Мы предлагаем оставить государственную историко-культурную экспертизу только в тех случаях, когда она действительно нужна – при реставрации или реконструкции объекта с приспособлением под современное использование. Заключения трех экспертов для переноса стенки в бывшей коммуналке в центре города или для проведения косметического ремонта – совершенно не нужны.
Также бессмысленна рассылка охранных обязательств по почте. Дело в том, что документ вступает в силу только в случае получения его собственником или пользователем объекта наследия. То есть недобросовестный пользователь может просто отказаться от получения документа – и никаких обязанностей по сохранению объекта у него не возникнет. Представим себе аналогию: обязательства по соблюдению правил дорожного движения возникают в тот момент, когда водитель получает их по почте, а в случае нежелания их получать – он имеет право ПДД не соблюдать.
Необходимо также упростить работу с выявленными объектами наследия. Если в их ценности нет сомнений, предлагается включать их в реестр без длительных дорогостоящих процедур прохождения историко-культурной экспертизы.
Я не очень рассчитываю на то, что наш законопроект может быть быстро рассмотрен и принят Госдумой РФ, но считаю, что вопрос улучшения положений 73-го закона весьма актуален, и напомнить об этом необходимо.
– Есть информация, что заканчивается работа по присвоению Петербургу статуса исторического поселения. Что это будет означать для города?
– Да, соответствующий приказ Минкультуры находится в высокой стадии готовности и будет подписан, видимо, в июле. Статус исторического поселения коснется не всего Петербурга в его административных границах, а только исторической части (Центральный, Петроградский, отчасти Адмиралтейский и Василеостровский районы).
После вступления приказа Минкультуры в силу к КГИОП перейдут полномочия по согласованию архитектурного облика всех проектов строительства и реконструкции на этой территории.
– То есть вместо Градсовета и КГА этим будете теперь заниматься КГИОП?
– Мы с коллегами из КГА обсуждаем, как будет работать новая схема, чтобы никому не навредить. Дополнительное согласование – это всегда лишний административный барьер. Но надо постараться сделать так, чтобы участники рынка на себе этого не почувствовали.
– Какие основные объекты попали в программу реставрации этого года?
– Объем реставрационной программы у нас уже несколько лет достаточно стабилен – около 2,8–2,9 млрд рублей в год. Соответственно, и число объектов сохраняется примерно на одном уровне – 60–70 ежегодно. При этом надо понимать, что подавляющее большинство из них – переходящие, то есть работы там идут по нескольку лет.
В этом году мы заканчиваем несколько интересных объектов. В июле будет открыта церковь Св. Петра в Лахте. Это, кстати, один из примеров реставрации деревянных объектов наследия, о чем сейчас много говорится. Еще один подобный проект – дача Громова в Лопухинском саду, но там работы завершатся в будущем году.
Из других объектов, где уже проводится реставрация или разрабатывается проектная документация, можно выделить Аничков и Юсуповский дворцы (долгосрочные проекты), буддистский дацан (начали в 2014 году, закончить надеемся в 2020-м), подворье Коневского монастыря на Загородном проспекте, дома Бецкого и Гротена (здание Университета культуры) на Суворовской площади.
Не могу не отметить готовящуюся программу реставрации фасадов жилых зданий-памятников. На ее реализацию в ближайшие 10 лет планируется выделить из городского бюджета порядка 17 млрд рублей; в предварительном перечне – 255 объектов. Так что работы у реставраторов прибавится.