М.Петрович: Город – это не просто совокупность земельных участков
.jpg)
В настоящее время в Комитете по градостроительству и архитектуре правительства Петербурга идет работа над законопроектом «О региональных нормативах градостроительного проектирования». Именно на основании РГНП, как говорится в общей части Правил землепользования и застройки, с 1 января - Михаил Любомирович, недавно на депутатских слушаниях Вы подняли вопрос о системном дефекте городского градостроительного законодательства, который касается правового статуса улично-дорожной сети и в целом территорий, на которые не распространяются градостроительные регламенты. На чем базируется Ваш взгляд на эту проблему?
- Я возглавляю в НИПИГраде бюро территориально-информационных систем и градостроительного моделирования. Наш институт традиционно занимается разработкой градостроительной документации для нашего Санкт-Петербурга, а в условиях рыночной экономики – и для других городов. Мы привыкли рассматривать город как единое целое. Наше преимущество в том, что мы изучаем его и вне административных границ. Нас интересует не только сам город, но и агломерация (это понятие известно всем специалистам мира, хотя в нашем законодательстве и отсутствует) с точки зрения ряда факторов, вклюсчая разделения труда, которое в том числе определяет и расчет транспортных потоков, а соответственно, и инфраструктуры. Отсюда наша методическая позиция.
- У нас приняты три закона, которые считают тремя градостроительными китами, - Генплан, ПЗЗ и Закон о границах зон охраны. Казалось бы, все вопросы о том, что и где можно размещать в городском пространстве, расписаны до мельчайших деталей. И все же оказывается, что этого недостаточно?
- Это зависит от того, что в базовых законах прописано, и насколько в них развитие Санкт-Петербурга соотнесено с частными и общественными интересами.
- Почему в городском градостроительном законодательстве возникают проблемы со статусом улично-дорожной сети?
- Это часть более широкой проблемы, касающейся вообще общественных территорий. Жизнь течет волнообразно. В советский период уделялось больше внимания общественным институтам, все ресурсы уходили туда, а жизнь индивида оказалась бедной. Потом наступило другое время: общественные институты обезлюдели в любом смысле слова, и вся инициатива перешла к индивидуальному обустройству человека: какие дома хотите, такие и стройте, вопрос только в вашей платежеспособности. Но потом оказалось, что в большом городе, где такие возможности есть у многих, свобода одного сталкивается со свободой другого. И вот начинают возникать проблемы, связанные с новой застройкой, ростом автомобилизации, появлением промышленных, складских и иных объектов и т.д. Вы жили на тихой улице – и не заметили, как она стала оживленной магистралью.
Органы власти в этот период также действовали исходя из преобладающего запроса. Землеустроители научились отлично межевать отдельные земельные участки, ГБР стало работать как фабрика. Но общественные пространства владельцев квартир и земельных участков интересовали меньше всего. Потребность в них была осознана только тогда, когда их стало остро не хватать. При корректировке Генплана была значительно расширена площадь зоны проектируемых автодорог, но на практике решения проблем с собственниками участков земли теперь представляет большую сложность.
- Как производится зонирование территорий общего пользования в других городах России?
- Совершенно по-разному. Как правило, парки, сады и скверы включаются в рекреационные зоны. А улично-дорожная сеть где-то включена в зоны основной застройки, где-то, как у нас, выделена в отдельную территориальную зону. Эта зона оказалась самой непроработанной, что и как в ней можно размещать, как формировать ее границы – осталось неясным.
- Разве зоны ТУ не отграничены красными линиями?
- Отграничены. Но что такое красная линия? Это понятие стало применяться для регулирования застройки более 200 лет назад, с целью упорядочения пространства. Именно с помощью красных линий Санкт-Петербург стал удивительным «умышленным городом», где размещение жилых домов определялось композицией пространства, а не наоборот.
Почему город, расположенный в извилистой невской дельте, приобрел «строгий, стройный вид»? Потому что вначале перспективная застройка упорядочивалась красными линиями, а затем уже вынуждена была им подчиняться. Санкт-Петербург возводился не из домов, а из улиц. Домовладения были «выстроены» вдоль красных линий. Кроме задачи создания привлекательного внешнего вида решалась и сугубо прагматическая задача сбора налогов, управления недвижимостью. Красные линии улиц и площадей, то есть общественных пространств, формировали тот самый силуэт города, который мы сейчас пытаемся охранять. Но сейчас изначальные принципы построения плана Санкт-Петербурга ушли из реального проектирования. Если вы сегодня скажете, что ось улицы должна быть ориентирована на храм, а ее улицы должна быть прямолинейной, то в лучшем случае над вами снисходительно посмеются.
В Градкодексе красная линия – не более чем граница между частной территорией и территорией общего пользования. Для нашего города мы не уточнили этот термин, хотя это и не возбранялось. Что мы получили? Посмотрите на карты ПЗЗ, где очертания зон ТУ имеют вид щупальцев спрута. Где строгий, стройный вид? На картах закона о границах зон охраны – наоборот, ширина улиц никак не обозначена. А между тем ул. Зодчего Росси тем и знаменита, что ее ширина равна высоте двух окаймляющих зданий и одной десятой длины улицы. Памятник не исчерпывается зонами охраны. Да, в законе есть понятия охраняемых городских пространств и направлений. Только где они на карте?
- У «щупальцев» на картах ПЗЗ иногда бывают такие зазубринки по краям, наподобие чешуи ихтиозавра.
- Это границы участков для индивидуального жилищного строительства, по «задам» которых прокладывается новая дорога. Как интерпретировали понятие красных линий, такая карта и получилась. Зона ТУ – это как бы остаток от того, что поделено. Она ничего не упорядочивает: ее формируют по остаточному принципу. То, что так создается, не может быть красиво.
- КГХ ЗакСа предлагала включить специальную статью о красных линиях в общую часть ПЗЗ. В итоге было решено интегрировать ее в РНГП. Однако их проект до сих пор не подготовлен. В то же время, по словам замглавы управления градостроительных обоснований КГА А.Березкина, готовится специальный закон о составе и содержании проектов планировки территорий, куда, очевидно, и войдут положения о красных линиях...
- Печально, если мы так и будем двигаться от фрагментов к целому. Когда составляется очередной проект планировки на квартал, расположение красных линий в соседнем квартале заказчика и приглашенного им проектировщика не интересует. Считается, что если сложить все разработанные проекты планировки, как мозаику, получится план города. На самом деле получится не город, а совокупность земельных участков. А улицы получатся по остаточному принципу, где-то сузятся, где-то расширятся. Могут и вовсе исчезнуть. Вот недавний выпускник ГАСУ приносил мне план, на котором отсутствует ул. Аккуратова в Коломягах. Ну не захотелось заказчику, чтобы мимо его здания проходила трасса из одного района в другой.
- Но тогда из Приморского района станет еще тяжелее выбраться, чем сейчас. Придется не только расширять путепровод на Поклонногорской, но и сносить часть застройки...
- Очень может быть. Только заказчика это не интересует. Его интересует свой квартал, а соседний безразличен. Когда же создаются проекты развязок, места для размещения их элементов оказывается недостаточно. И когда на разворотах под малым углом происходит одно за другим ДТП, частные интересы сталкивается с вопросами безопасности людей.
- А.Березкин упоминал о том что автомагистрали тоже могут быть частными.
- Да. Конка в России была в концессии, такой же статус предполагался для ЗСД и Надземного экспресса. Но это касается крупных новых проектов транспортной инфраструктуры, а все улицы находятся на городской земле.
С большими магистралями правовые вопросы как раз относительно урегулированы. Действует федеральный закон об автомобильных дорогах, который делит их на категории. Другое дело, что к крупным населенным пунктам и, особенно, к мегаполисам его понятийный аппарат неприменим. В городах живут не «у дороги», а «на улице», а она имеет сложную организацию. В ее состав входит проезжая часть, защитные полосы, «карманы» для подъезда к домам, тротуары. Улица – это сложное техническое устройство, которое имеет также подземное пространство, где коммуникации подконтрольны разным ведомствам. Строго говоря, в понятие «улица» следует включать и фасадную линию зданий.
Вся эта сложность должна быть отражена в федеральном законодательстве. Но, к сожалению, в Градкодексе нет терминов «улица», «улично-дорожная сеть», и вообще понятие территорий общего пользования прописано фрагментарно и расплывчато.
- Градкодекс разрабатывал московский Институт развития города, работающий по заказам серьезных западных фондов. Почему же разработчики не поинтересовались, как общественные пространства функционируют, например, в странах ЕС?
- Разработчики выполняли тот заказ, который был в ту пору востребован. Ведь работа над Градкодексом началась еще в середине 1990-х гг. Конечно, коллеги напоминали авторам о том, что общественная инфраструктура должна быть лучше прописана. Но основные споры вокруг Градкодекса сосредоточились на других предметах, больше связанных с разграничением полномочий, с межрегиональными отношениями, с противоречиями с земельным, лесным законодательством и так далее. А те проблемы, которые касались общественного пространства городов, так и остались на втором или третьем плане.
С частным пространством мы разобрались, а с общественным – нет. И это стало бросаться в глаза. Мы отремонтировали свою квартиру, приглашаем к себе зарубежного гостя. А проезд остался грязным, неубранным, потому что он нам не принадлежит. И это производит странное впечатление. Жилище требует пространства вокруг себя, а пространство не организовано и часто имеет бесхозный вид.
Для мегаполисов необходимо отдельное законодательство в части общественных пространств, но оно не разработано. Поэтому каждый планировщик понимает по-своему, как эти пространства обозначить и как с ними работать. А городские ведомства не всегда могут разобраться, кто за что отвечает в этой области.
- В Санкт-Петербурге на уровне местного законодательства детально отрегулированы зоны охраны памятников, есть специальные законы о зеленых насаждениях. Получается, что только улично-дорожная сеть у нас осталась не разработанной?
- Да, эта тема заброшена. Несмотря на то, что неупорядоченность наших общественных институтов не позволяет городу развиваться.
- Сейчас ставится вопрос о проведении общественных слушаний при реализации дорожных проектов...
- Естественно: они часто затрагивают более широкий круг лиц, чем проектируемые жилые и деловые объекты. Но механизм учета общественных интересов при проектировании улично-дорожной сети не создан. Когда разрабатываются проекты транспортных развязок, о пешеходах вовсе забывают, как и о том, что развязка на пл. Мужества не может строиться так же, как на Кольцевой дороге.
При разработке проектов планировки отдельных кварталов нас интересует максимальное использование земли. Но вот спроектированы четыре квартала, а между ними перекресток. Он нас до сих пор не интересовал. Между тем при разработке планов новых районов на перекрестках раньше было принято формировать так называемые треугольники обзора. Подъезжая к перекрестку, вы должны видеть поперечный поток движения на достаточном расстоянии. Но когда квартал застроен до самого угла, вы ничего не увидите вплоть до поворота. Неудивительно, что представители УГИБДД хотят принимать участие в согласовании проектов планировки.
На картах Генплана улично-дорожная сеть имеет одинаково белый цвет, дороги на ней не дифференцированы, хотя они имеют разный статус. Вот КАД – дорога федерального значения, Невский пр. – городская трасса. Приморское шоссе – магистраль непрерывного движения. А что такое, к примеру, Пулковское шоссе? Это была дорога в царскую резиденцию, она имела соответствующую инфраструктуру, была оборудована заставами. Потом шоссе стало просто въездной магистралью, а по СНИП осталась улицей городского значения. Сегодня мы видим, что на эту улицу пришли развязки с КАД, и она по составу и объему потока стала магистралью непрерывного движения. Но этот статус никак не закреплен.
- Что это означает на практике?
- Это значит, что любой супермаркет имеет право оборудовать въезд на эту магистраль и выезд с нее, и никаких юридических оснований для отказа в этом не существует.
- Когда СНИП для городских улиц обновлялись в последний раз?
- В 1989 г.
- И с 2002 г. они имеют рекомендательный характер?
- ГИБДД руководствуется ими, так как ничего другого просто нет. Хотя за 20 лет город стал совершенно другим, и новые требования должны быть учтены в нормативах.
- С чего бы вы начали доработку городского законодательства в части регулирования транспортной инфраструктуры?
- Я бы начал с инвентаризации улично-дорожной сети. Последний раз ее базисный план был составлен нами в 1991 г. и передан в Земельный комитет. Там его использовали частями по мере надобности. С тех пор возникло много новых проездов, статус которых не уточнен.
Необходимо составить новый план в масштабе 1:2000. Кстати, генеральные планы европейских городов составляются именно в этом масштабе, с нанесением всех кадастровых участков. Вторая задача состоит в детальном дифференцировании улично-дорожной сети, которое должно быть отражено в технических нормативах. То же касается дорожных сооружений, где требуется учитывать и расчет пешеходного потока, и нормативы по шумозащитным устройствам. Наконец, должен быть разработан порядок утверждения дорожных проектов, согласующий приоритеты развития города с частными и общественными интересами. Это сложнее всего, но пока эта проблема не решится, мы не может считать свой город цивилизованным.
Беседовал Константин Черемных
В Службе государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга утвержден новый перечень документов, представляемых заказчиком для проведения государственной экспертизы. На вопросы «Строительного Еженедельника» отвечает начальник Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга Александр Орт.
- Александр Иванович, в чем суть изменений перечня документов, представляемых заказчиком для проведения государственной экспертизы?
- Перечень документов, представляемых заказчиком для проведения государственной экспертизы, в основной своей массе изменений не претерпел. Дело в том, что порядок процедуры государственной экспертизы и количество документов, представляемых на экспертизу, и в первой редакции Градостроительного кодекса, и во второй редакции ГК в 48 статье и 49 статье были четко прописаны. Но Правительство РФ дало ряд поручений в своем 145-м постановлении Министерству регионразвития и Федеральному агентству по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству уточнить и подготовить новый, более детализированный перечень документов. 25 апреля 2007 года вышло распоряжение Главгосэкспертизы № 38-р «О внесении изменений в распоряжение от 05.04.2007 № 34-р о распределении полномочий по проведению государственной экспертизы проектной документации в Главгосэкспертизе России», в котором уточняется порядок, а, самое главное, перечень документов, которые прикладываются к заявлению о проведении госэкспертизы.
В отличие от того перечня, который действовал до введения поправок в ГК (в декабре прошлого года), здесь добавились лишь те дополнения, которые произошли собственно в самом ГК. Введено понятие градостроительного плана земельного участка. Градплан является одним из основных документов, копия которого прилагается к заявлению (градплан участка, на котором планируется осуществить строительство, реконструкцию или капитальный ремонт объекта). Сейчас нет ни для кого исключений, то есть градплан должен быть оформлен не только на строительство, но и на реконструкцию в пределах тех границ, в которых осуществляется реконструкция, и на капитальный ремонт объекта. Строители иногда путают понятия и считают, что градплан нужен только для нового строительства. Градплан нужен по любым границам, пусть даже это границы фундамента. КГА принимает такие заявки, и на реконструкцию и капитальный ремонт объекта, который уже имеет свои границы, выдает градплан гораздо быстрее.
Добавилось также такое понятие, как идентификационные сведения об исполнителях, об объекте, о заявителе. Почтовый адрес, индекс и технико-экономические характеристики объекта - это ряд уточнений, которые детализируют ранее предоставляемую информацию. Основное - это копия правоустанавливающих документов на земельный участок, на котором планируется осуществить строительство, реконструкцию или капитальный ремонт. Это дополнение не ново, и мы эти сведения всегда требовали. Был проведен некоторый анализ, и для упрощения процедуры по объектам государственного заказа мы взяли у основных заказчиков документы, ввели их в базу, и теперь с каждым пакетом документов мы не требуем на бумажном носителе повторение копий одних и тех же документов. Точно также и по нашим основным ведущим проектным организациям, которые постоянно работают с госзаказом и заслужили хорошую репутацию. По той же схеме: один раз приняли документы (устав и так далее) и пользуемся ими, поскольку они тоже занесены в базу данных с условием того, что в случае изменений, та или другая организация оперативно вносит изменения в нашу базу данных.
Для проведения госэкспертизы и результатов инженерных изысканий особых дополнений и серьезных изменений в этом перечне нет. По своему составу он таким же и остался, только здесь опять-таки детализируются документы и положения о ряде проектов. К примеру, в перечне детализируется понятие о документах повторного применения или типовых проектов. Для проведения государственной экспертизы, результатов инженерных изысканий с использованием типовой проектной документации представляется, в том числе, и положительное заключение государственной экспертизы в отношении применяемой типовой проектной документации (модифицированной типовой проектной документации), выданное любому лицу не ранее трех лет до дня подачи заявления о проведении государственной экспертизы результатов инженерных изысканий. Единожды прошедшая экспертизу документация, предъявляемая повторно, будет приниматься и рассматриваться как документация повторного применения. И к этой документации только прилагаются вновь проведенные инженерные изыскания, сводный план сетей и проекты инженерных сетей. А сам проект будет трактоваться как проект повторного применения. Это нововведение несколько облегчает нашу работу, и в какой-то мере за счет этих резервов мы сможем идти по пути сокращения сроков для проведения других экспертиз.
Для выдачи заключений конкретизируются основания для отказа в принятии проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, представленных на государственную экспертизу. Перечислю:
а) отсутствие в проектной документации разделов, предусмотренных частями 12 и 13 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации;
б) несоответствие разделов проектной документации требованиям к содержанию разделов проектной документации, установленным в соответствии с частью 13 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации;
в) несоответствие результатов инженерных изысканий составу и форме, установленным в соответствии с частью 6 статьи 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации;
г) представление не всех документов, указанных в пунктах 1-3 настоящего перечня документов, необходимых для проведения государственной экспертизы, в том числе отсутствие положительного заключения государственной экспертизы результатов инженерных изысканий (в случае, если проектная документация направлена на государственную экспертизу после государственной экспертизы результатов инженерных изысканий).
К этому добавляется еще и пункт, который гласит о том, что отказ может быть в том случае, если экспертиза проводится не тем органом. Если представляется это к нам, а мы видим по признакам, что это федеральный уровень, этот проект мы направляем в федеральную экспертизу.
- Усложнилась ли в связи с этим процедура прохождения государственной экспертизы?
- Для нас работа упростилась, поскольку были конкретизированы многие моменты. Упростился сам процесс приемки документов. Теперь можно не по формальному признаку, а по четкому перечню документов посмотреть состав документации и тут же принять решение: соответствует или не соответствует. Сейчас все четко и регламентировано. У заказчика есть 10 дней, в течение которых он может доукомплектовать пакет документации, которую мы готовы принять и продолжить с ней работу.
Что касается заказчиков. Пока, во всяком случае, на сегодняшний день серьезных нареканий за прошедшие 4,5 месяца в части изменения процедуры, сроков не было. И мы, и заказчики привыкают к новым понятиям, к новым срокам и к новым требованиям. В этот период могут возникнуть какие-то недопонимания, но мы стараемся это решить. В середине марта стала выстраиваться очередь по сдаче документов. Мы оперативно отреагировали, и сейчас очереди на сдачу документов нет. Все зависит от готовности заказчика представить все документы.
В завершении хотелось бы напомнить всем строительным организациям, заказчикам, застройщикам о том, что руководитель Росстроя Сергей Круглик отмечает, что за последнее время участились случаи представления заказчиками на экспертизу проектной документации объектов, имеющих высокую степень строительной готовности или полностью завершенных. К сожалению, по всей России имеются такие случаи. Это типичное нарушение, когда стройка опережает завершение проектирования и прохождение экспертизы. При рассмотрении такой документации выявляются случаи, когда имеются серьезные отступления от нормативных требований, в том числе и с обеспечением конструктивной надежности и надзорной безопасности. Поэтому, учитывая изложенное, агентство еще в конце прошлого года и сейчас напоминает, что с 1 января 2007 года проектная документация объектов, на которых началось строительство, и разработанная документация на отдельные типы возведения зданий и сооружений, фундаменты и надземную часть не принимаются к рассмотрению структурами государственной экспертизы. Это должны усвоить все, и возврата к старому не будет.
Ознакомиться с полным перечнем документов, представляемых заказчиком для проведения государственной экспертизы, можно по адресу: http://gov.spb.ru/gov/admin/otrasl/slujba/inf/perechen.