Чудеса технического регулирования. Шаг вперед, пять шагов назад
Федеральный закон № 184 ФЗ «О техническом регулировании» от 2002 года должен был коренным образом изменить всю систему технического регулирования в стране с целью снижения административного и экономического давления на предпринимателей. Свое мнение о влиянии его на строительную отрасль с учетом вступления в силу Постановления Правительства РФ № 985, заменившего Постановление № 1521, «Строительному Еженедельнику» высказал генеральный директор ООО «Эксперт-Проект» Максим Яковлев.
Чтобы разобраться в ситуации с техническим регулированием строительной отрасли и оценить последствия вступления в силу Постановления Правительства РФ № 985, заменившего Постановление № 1521, устанавливающее перечень обязательных к применению нормативов, необходимо напомнить историю вопроса.
Она начинается с Закона «О техническом регулировании» № 184-ФЗ от 27 декабря 2002 года. Его принятие почти на десять лет затормозило технический прогресс, запретив разработку норм при отсутствии утвержденного технического регламента.
Техрегламент о безопасности зданий и сооружений рождался в долгих творческих муках на протяжении семи лет. В декабре 2009 года он все-таки был принят и вступил в действие с 30 июня 2010 года. Появление Техрегламента № 384-ФЗ наконец открыло дорогу техническому нормотворчеству.
Для того чтобы регламент заработал, Правительству РФ в течении шести месяцев необходимо было сформировать соответствующий перечень и включить в него Национальные стандарты (ГОСТ Р) и Своды правил (СП). Первый такой перечень утвержден Правительством Распоряжением № 1047-р от 21 июня 2010 года.
Сколько же ГОСТов и СП вошли в этот перечень? Ответ: ГОСТ Р — 4 (четыре), СП — 0 (ноль) документов. Вместо этого в него включены другие документы, не предусмотренные Техрегламентом. Тем самым Правительство РФ нарушило Закон № 384-ФЗ.
Однако высшее руководство страны продолжало настаивать на срочной разработке СП и Национальных стандартов. Чтобы амортизировать этот напор, чиновники из Минрегионразвития делают новый ход. Они вводят в оборот новый термин: не «переработка» норм, а их «актуализация». Что это такое — никому не известно, официальное определение этого термина отсутствует.
Результаты первой «актуализации» наглядно демонстрируют, что она не имела в виду приведение норм в соответствие с современным научным и техническим уровнем, зато позволила отчитаться перед руководством страны об исполнении данных поручений. На деле процесс в основном свелся к смене обложек норм 30-летней давности.
Это прекрасно видно на примерах вновь созданных Сводов правил, анализ которых проведен специалистами строительной отрасли. Так, нетрудно убедиться, что из 156 пунктов, содержащихся в тексте «нового» СП 79.13330.2012 «Мосты и трубы. Правила обследований и испытаний», — 152 полностью дублируют пункты из СНиП 3.06.07-86 с аналогичным названием. Новых — всего 4 (четыре) пункта, состоящие из 204 слов. И над этим трудился авторский коллектив из одиннадцати человек, в т. ч. три доктора и два кандидата наук. Вклад каждого из исполнителей составляет восемнадцати слов, и эти слова поистине являются золотыми!
Вряд ли эти четыре пункта отражают все новации, произошедшие за последние 30 лет в сфере диагностики мостов. «Новый» СП отражает технический уровень середины 1980-х годов, не учитывает кардинальных изменений, произошедших за прошедшие годы в этой сфере, связанные с внедрением в РФ автоматизированного банка данных технического состояния мостов и адаптированной к нему системы обследования.
При рассмотрении СП 42.13330.2011 невооруженным глазом видно, что текст раздела «Транспорт и улично-дорожная сеть» на 90% повторяет текст соответствующего раздела СНиП 2.07.01- 89*.
В СП 34.13330.2012 из 313 значений нормируемых показателей в разделах 5 и 6 — 313 заимствованы из норм 30–40-летней давности, в том числе 160 из СНиП 2.05.02-85* 1985 года и 153 из СНиП II-Д.5-72 1972 года.
Результатом смены обложек СНиПов и 5-летней работы над перечнем явилось освоение нескольких миллиардов рублей и рождение нового «инновационного» перечня, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2014 года № 1521.
Однако, как только закончилась работа над перечнем-1521, сразу началась разработка нового. Над его работой Минстрой потрудился на славу. Как неоднократно сообщало новое руководство ведомства, в новом перечне значительно уменьшаются обязательные строительные требования. Это означает, что «30% всех нормативов — ГОСТов и СП — будут носить рекомендательный характер», сообщил вице-премьер РФ Марат Хуснуллин.
И вот, наконец, новый перечень был утвержден Постановлением Правительства № 985 от 4 июля 2020 года.
Несмотря на то, что чернила на подписи премьера под перечнем-985 еще не успели высохнуть, Минстрой РФ уже в ноябре 2020 года в нарушение Технического регламента о безопасности зданий и сооружений № 384-ФЗ размещает на федеральном портале проектов нормативных правовых актов проект Постановления Правительства, которое вносит изменения в свежепринятый документ.
Что же заставило чиновников это сделать? Как указывается в обосновании Минстроя, четырехмесячная практика применения перечня-985 показала наличие в нем технических ошибок и дублирований, исключение которых в новой редакции документа разрешит возникающие вопросы и обеспечит единообразное толкование и применение требований субъектами права.
Сколько же этих ошибок? Одна, две, больше? Оказалось, что обнаружено семь листов технических ошибок. Таким образом, измененный перечень должен быть сокращен на 153 пункта (включающих в себя 254 требования безопасности).
Но главная причина внесения изменений — это включение туда обновленного СП 14.13330.2018 (строительство в сейсмических районах). Анализ этого СП, проведенный Национальным объединением строителей, привел к скандалу, который грозит репутационными потерями и серьезными расходами для Правительства и автора документа — Минстроя.
В СП по сейсмике была изменена балльность, это обязывает строителей немедленно остановить все стройки в сейсмических регионах и провести дополнительные работы по перепроектированию зданий для усиления в них конструкций и обеспечения безопасности. Более того, поскольку этот СП утвержден Правительством РФ, оно теперь обязано провести на всех существующих зданиях и сооружениях в этих пятнадцати регионах работы, повышающие их сейсмостойкость, — а это дополнительные сотни триллионов рублей.
Особую «гордость» за специалистов Минстроя испытываешь, когда узнаешь, что основанием для повышения сейсмики, например, в Красноярском крае явились два фактора: дальнейшее изучение Саянского разлома и упоминание в 1806 году в красноярской газете «Городские вести» (или) новости о сильных землетрясениях, произошедших в регионе в XVI веке. В других субъектах РФ примерно такой же перечень оснований.
Давайте теперь посмотрим, какие же новации авторские коллективы внесли в актуализированные СП, включенные в перечень-985.
Для примера возьмем СП 118.13330.2012* «Общественные здания и сооружения». Первую версию от 29 декабря 2011 года разрабатывал ОАО «Институт общественных зданий». Последующие редакции с 2014 года разрабатывало ООО «НИПИ учебных, общественных и жилых зданий». По данным из открытых источников, дата создания этой организации — 2012 год. Не успела она начать работу, как практически сразу получила заказ от Минстроя на актуализацию СП, и, по всей видимости, не одного. При этом это ООО является микропредприятием с девятью работниками. Найти данные о его кадровом составе невозможно ввиду отсутствия у организации сайта!
Даже из поверхностного анализа СП 118.13330.2012* видно, что во многих пунктах документа единые количественные или качественные показатели или отсутствуют вообще, или настолько размыты, что допускают их разную трактовку и не обеспечивают единообразного толкования применения этих требований. В ООО «НИПИ учебных, общественных и жилых зданий», наверное, забыли, что норма — это требование, устанавливающее единые количественные или качественные показатели по вопросам проектирования.
Что касается других СП перечня-985, там дело обстоит еще хуже. Фактически новые СП (особенно по вопросам пожарной безопасности) превратились из технического документа в юридический, и вся строительная отрасль занимается их толкованием и выяснением, что этим хотели сказать разработчики.
К сожалению, здесь описано только около 5% той «профессиональной импотенции», которая наблюдается в строительной отрасти в течении не одного десятка лет.
Какие же перспективы технического регулирования? Что же изменится связи с введением перечня-985?
На этот вопрос, кажется, ответило Правительство РФ. В настоящее время им проводится административная реформа, подразумевающая оптимизацию аппарата и сокращение численности госслужащих. В соответствии с ней в структуре аппарата Правительства сокращено 5 (пять), а появились 7 семь(!) новых департаментов. Руководителем нового департамента строительства назначен 31-летний «опытнейший профессионал» юрист Максим Степанов.
Ну, и пару слов в качестве постскриптума. Пока готовилась к выходу эта статья, на федеральном портале проектов нормативных правовых актов Минстрой разместил вторую редакцию проекта Постановления Правительства РФ, которая опять вносит поправки в перечень-985. В нем, в том числе, предлагается исключить из перечня двенадцать документов целиком.
По мнению Минстроя (пояснительная записка к проекту), одной из причин для этого является то, что, согласно Градкодексу РФ, Государственный строительный надзор осуществляется на предмет соответствия выполнения работ требованиям Технических регламентов, а не Сводов правил.
Однако в Техрегламенте вообще не содержится конкретных параметров и значений, которые обеспечивают безопасность в том или ином вопросе. Он содержит лишь общие принципы. Параметров, на соответствие которым должны осуществлять проверку органы Госстройнадзора, в документе просто нет. Потому надзорные органы уже минимум 67 лет на практике работают со СНиП, а сейчас — с СП.
Часто перед компаниями строительного рынка встает вопрос оптимизации расходов, сокращения издержек, подстройки под меняющиеся рыночные реалии. Под сокращение могут попасть многие функциональные подразделения, которые, по мнению топ-менеджеров, несут вспомогательную функцию, например, отдел маркетинга или IT-отдел. Однако почти все существенные нововведения – производные от маркетинга как от функции управления предприятием в условиях рынка и внедряются по распоряжению собственника или руководителя компании, хотя они не все и не всегда признают пользу маркетинга, утверждает генеральный директор ООО «АИР» Александр Дубодел:
– Маркетинг – это всегда сложно. Он обширен. В любой отрасли, в том числе и в строительной, всегда есть несколько направлений: продажи, сбор данных о рынке, аналитика, реклама, PR и т. д. А ведь это все части маркетингового комплекса. И где найти такого уникального человека, который сумеет охватить все направления? Поэтому главный маркетолог в компании – генеральный директор или собственник. Перед ними всегда стоит вопрос: делать что-либо силами своей компании или обратиться к помощи сторонней? Кто будет помощником: штатные сотрудники или работники другой фирмы, которые оказывают консалтинговые и исследовательские услуги?
Маркетинг в управлении предприятия – самая широкая область деятельности. Поэтому не надо тешить себя иллюзией, будто гендиректор вдруг скажет: доверяю вот этому человеку, он будет отвечать за все виды деятельности в этой сфере. Реальность заставляет руководителя занимается маркетингом самому, даже если он об этом не догадывается.
– Лет двадцать назад необходимость маркетинга признавала малая доля строительных компаний. Остались ли сегодня на рынке такие игроки? Чем мотивируют?
– Есть компании, которые отрицают необходимость маркетинга. Обычно источником мнения выступает руководитель. А причина всегда найдется. Например, директор сталкивался с не очень хорошими специалистами.
– Насколько тяжело, на Ваш взгляд, идет на строительном рынке внедрение новых технологий, например, BIM?
– Медленное внедрение – это естественно, поскольку любой новый процесс в первую очередь связан с людьми. Многие любят работать по старинке. Но бизнес-среда изменчива, и мы должны реагировать на изменения.
Инициатор процесса – руководитель, у которого есть видение, что и как именно надо делать. Но «по щелчку пальцев» результата не добиться. Сотрудникам надо доказать необходимость изменений. И, более того, они сами должны в это поверить.
Впрочем, есть важный аспект – конкуренция. Любой рынок всегда пребывает в движении. Внедришь новую технологию – а через год-полгода она уже есть у конкурентов. Конкуренция на рынке диктует необходимость быть быстрее и лучше соперника. А информационные технологии этому помогают. Они – не самоцель, но инструмент ведения бизнеса.
Пока цифровизация в компаниях обычно пребывает на невысоком уровне, многое до сих пор делается вручную. Используется, как правило, набор стандартных программ – бухгалтерские и учетные системы, офисный пакет, программы управления проектами и т. д. И за рамки этих платформ выходят не часто. В компании, например, есть программные продукты для BIM. Но их надо увязать с системой управления проектом, сроками, стоимостью. Если нет такого комплексного продукта и работа идет по старинке, «от руки», возрастают временные затраты. А клиента не интересует, как именно идет работа, – ему нужен конечный результат.
– От чего зависят решения компаний использовать цифровые технологии?
– Чем крупнее компания, тем больше у нее потребность в информатизации, стандартизации процессов. В противном случае возрастает вероятность принятия неправильных решений. А цифровизация дает возможность нивелировать человеческий фактор, и при передаче информация меньше искажается. Но, к сожалению, создание информационных систем – это трудности, это революция, к которой не все готовы.
– Что мешает?
– Обобщить проблемы сложно, любое предприятие – уникально. Пожалуй, главное ограничение – люди. Внедрение – самый сложный момент. Руководитель хочет получить конкретный результат в конкретные сроки за конкретные деньги. Задачи по проекту поставлены, бизнес-процессы описаны, работы по ТЗ выполнены, а система не работает. Почему? Чаще всего причина – человеческий фактор.
Есть и другие причины. Например, технологические возможности выбранной платформы подразумевают определенные ограничения. Также есть некоторые зарубежные программы, которые слишком дороги даже для крупных компаний. Кроме того, надо уметь ими пользоваться, а еще смотреть, смогут ли новые программы взаимодействовать с другими продуктами.
– Как можно простимулировать процесс?
– Как говорится, пока гром не грянет… Замечательно, если руководитель видит потребность во внедрении новых технологий. К сожалению, она не всегда очевидна за ежедневной рутиной. Директор должен понимать, как компании стать быстрее, увеличить скорость процессов, найти слабые места, улучшить качество. Человек, который принимает решения, должен в первую очередь стимулировать себя.
Стимулом становится страх первого лица разрушить бизнес. Это, так сказать, внутренний кнут. Есть и внешний кнут – государство сверху регулирует рынок и заставляет отлаживать бизнес-процессы. Хотя обычная реакция на законодательные изменения – попытка оттянуть сроки, выжидать до последнего. Кроме того, и конкуренты не дремлют.
Изменение технологий – относительно медленный на строительном рынке процесс, перемены в законодательстве сегодня происходят гораздо быстрее.