Чудеса технического регулирования. Шаг вперед, пять шагов назад
Федеральный закон № 184 ФЗ «О техническом регулировании» от 2002 года должен был коренным образом изменить всю систему технического регулирования в стране с целью снижения административного и экономического давления на предпринимателей. Свое мнение о влиянии его на строительную отрасль с учетом вступления в силу Постановления Правительства РФ № 985, заменившего Постановление № 1521, «Строительному Еженедельнику» высказал генеральный директор ООО «Эксперт-Проект» Максим Яковлев.
Чтобы разобраться в ситуации с техническим регулированием строительной отрасли и оценить последствия вступления в силу Постановления Правительства РФ № 985, заменившего Постановление № 1521, устанавливающее перечень обязательных к применению нормативов, необходимо напомнить историю вопроса.
Она начинается с Закона «О техническом регулировании» № 184-ФЗ от 27 декабря 2002 года. Его принятие почти на десять лет затормозило технический прогресс, запретив разработку норм при отсутствии утвержденного технического регламента.
Техрегламент о безопасности зданий и сооружений рождался в долгих творческих муках на протяжении семи лет. В декабре 2009 года он все-таки был принят и вступил в действие с 30 июня 2010 года. Появление Техрегламента № 384-ФЗ наконец открыло дорогу техническому нормотворчеству.
Для того чтобы регламент заработал, Правительству РФ в течении шести месяцев необходимо было сформировать соответствующий перечень и включить в него Национальные стандарты (ГОСТ Р) и Своды правил (СП). Первый такой перечень утвержден Правительством Распоряжением № 1047-р от 21 июня 2010 года.
Сколько же ГОСТов и СП вошли в этот перечень? Ответ: ГОСТ Р — 4 (четыре), СП — 0 (ноль) документов. Вместо этого в него включены другие документы, не предусмотренные Техрегламентом. Тем самым Правительство РФ нарушило Закон № 384-ФЗ.
Однако высшее руководство страны продолжало настаивать на срочной разработке СП и Национальных стандартов. Чтобы амортизировать этот напор, чиновники из Минрегионразвития делают новый ход. Они вводят в оборот новый термин: не «переработка» норм, а их «актуализация». Что это такое — никому не известно, официальное определение этого термина отсутствует.
Результаты первой «актуализации» наглядно демонстрируют, что она не имела в виду приведение норм в соответствие с современным научным и техническим уровнем, зато позволила отчитаться перед руководством страны об исполнении данных поручений. На деле процесс в основном свелся к смене обложек норм 30-летней давности.
Это прекрасно видно на примерах вновь созданных Сводов правил, анализ которых проведен специалистами строительной отрасли. Так, нетрудно убедиться, что из 156 пунктов, содержащихся в тексте «нового» СП 79.13330.2012 «Мосты и трубы. Правила обследований и испытаний», — 152 полностью дублируют пункты из СНиП 3.06.07-86 с аналогичным названием. Новых — всего 4 (четыре) пункта, состоящие из 204 слов. И над этим трудился авторский коллектив из одиннадцати человек, в т. ч. три доктора и два кандидата наук. Вклад каждого из исполнителей составляет восемнадцати слов, и эти слова поистине являются золотыми!
Вряд ли эти четыре пункта отражают все новации, произошедшие за последние 30 лет в сфере диагностики мостов. «Новый» СП отражает технический уровень середины 1980-х годов, не учитывает кардинальных изменений, произошедших за прошедшие годы в этой сфере, связанные с внедрением в РФ автоматизированного банка данных технического состояния мостов и адаптированной к нему системы обследования.
При рассмотрении СП 42.13330.2011 невооруженным глазом видно, что текст раздела «Транспорт и улично-дорожная сеть» на 90% повторяет текст соответствующего раздела СНиП 2.07.01- 89*.
В СП 34.13330.2012 из 313 значений нормируемых показателей в разделах 5 и 6 — 313 заимствованы из норм 30–40-летней давности, в том числе 160 из СНиП 2.05.02-85* 1985 года и 153 из СНиП II-Д.5-72 1972 года.
Результатом смены обложек СНиПов и 5-летней работы над перечнем явилось освоение нескольких миллиардов рублей и рождение нового «инновационного» перечня, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2014 года № 1521.
Однако, как только закончилась работа над перечнем-1521, сразу началась разработка нового. Над его работой Минстрой потрудился на славу. Как неоднократно сообщало новое руководство ведомства, в новом перечне значительно уменьшаются обязательные строительные требования. Это означает, что «30% всех нормативов — ГОСТов и СП — будут носить рекомендательный характер», сообщил вице-премьер РФ Марат Хуснуллин.
И вот, наконец, новый перечень был утвержден Постановлением Правительства № 985 от 4 июля 2020 года.
Несмотря на то, что чернила на подписи премьера под перечнем-985 еще не успели высохнуть, Минстрой РФ уже в ноябре 2020 года в нарушение Технического регламента о безопасности зданий и сооружений № 384-ФЗ размещает на федеральном портале проектов нормативных правовых актов проект Постановления Правительства, которое вносит изменения в свежепринятый документ.
Что же заставило чиновников это сделать? Как указывается в обосновании Минстроя, четырехмесячная практика применения перечня-985 показала наличие в нем технических ошибок и дублирований, исключение которых в новой редакции документа разрешит возникающие вопросы и обеспечит единообразное толкование и применение требований субъектами права.
Сколько же этих ошибок? Одна, две, больше? Оказалось, что обнаружено семь листов технических ошибок. Таким образом, измененный перечень должен быть сокращен на 153 пункта (включающих в себя 254 требования безопасности).
Но главная причина внесения изменений — это включение туда обновленного СП 14.13330.2018 (строительство в сейсмических районах). Анализ этого СП, проведенный Национальным объединением строителей, привел к скандалу, который грозит репутационными потерями и серьезными расходами для Правительства и автора документа — Минстроя.
В СП по сейсмике была изменена балльность, это обязывает строителей немедленно остановить все стройки в сейсмических регионах и провести дополнительные работы по перепроектированию зданий для усиления в них конструкций и обеспечения безопасности. Более того, поскольку этот СП утвержден Правительством РФ, оно теперь обязано провести на всех существующих зданиях и сооружениях в этих пятнадцати регионах работы, повышающие их сейсмостойкость, — а это дополнительные сотни триллионов рублей.
Особую «гордость» за специалистов Минстроя испытываешь, когда узнаешь, что основанием для повышения сейсмики, например, в Красноярском крае явились два фактора: дальнейшее изучение Саянского разлома и упоминание в 1806 году в красноярской газете «Городские вести» (или) новости о сильных землетрясениях, произошедших в регионе в XVI веке. В других субъектах РФ примерно такой же перечень оснований.
Давайте теперь посмотрим, какие же новации авторские коллективы внесли в актуализированные СП, включенные в перечень-985.
Для примера возьмем СП 118.13330.2012* «Общественные здания и сооружения». Первую версию от 29 декабря 2011 года разрабатывал ОАО «Институт общественных зданий». Последующие редакции с 2014 года разрабатывало ООО «НИПИ учебных, общественных и жилых зданий». По данным из открытых источников, дата создания этой организации — 2012 год. Не успела она начать работу, как практически сразу получила заказ от Минстроя на актуализацию СП, и, по всей видимости, не одного. При этом это ООО является микропредприятием с девятью работниками. Найти данные о его кадровом составе невозможно ввиду отсутствия у организации сайта!
Даже из поверхностного анализа СП 118.13330.2012* видно, что во многих пунктах документа единые количественные или качественные показатели или отсутствуют вообще, или настолько размыты, что допускают их разную трактовку и не обеспечивают единообразного толкования применения этих требований. В ООО «НИПИ учебных, общественных и жилых зданий», наверное, забыли, что норма — это требование, устанавливающее единые количественные или качественные показатели по вопросам проектирования.
Что касается других СП перечня-985, там дело обстоит еще хуже. Фактически новые СП (особенно по вопросам пожарной безопасности) превратились из технического документа в юридический, и вся строительная отрасль занимается их толкованием и выяснением, что этим хотели сказать разработчики.
К сожалению, здесь описано только около 5% той «профессиональной импотенции», которая наблюдается в строительной отрасти в течении не одного десятка лет.
Какие же перспективы технического регулирования? Что же изменится связи с введением перечня-985?
На этот вопрос, кажется, ответило Правительство РФ. В настоящее время им проводится административная реформа, подразумевающая оптимизацию аппарата и сокращение численности госслужащих. В соответствии с ней в структуре аппарата Правительства сокращено 5 (пять), а появились 7 семь(!) новых департаментов. Руководителем нового департамента строительства назначен 31-летний «опытнейший профессионал» юрист Максим Степанов.
Ну, и пару слов в качестве постскриптума. Пока готовилась к выходу эта статья, на федеральном портале проектов нормативных правовых актов Минстрой разместил вторую редакцию проекта Постановления Правительства РФ, которая опять вносит поправки в перечень-985. В нем, в том числе, предлагается исключить из перечня двенадцать документов целиком.
По мнению Минстроя (пояснительная записка к проекту), одной из причин для этого является то, что, согласно Градкодексу РФ, Государственный строительный надзор осуществляется на предмет соответствия выполнения работ требованиям Технических регламентов, а не Сводов правил.
Однако в Техрегламенте вообще не содержится конкретных параметров и значений, которые обеспечивают безопасность в том или ином вопросе. Он содержит лишь общие принципы. Параметров, на соответствие которым должны осуществлять проверку органы Госстройнадзора, в документе просто нет. Потому надзорные органы уже минимум 67 лет на практике работают со СНиП, а сейчас — с СП.
Председатель Комитета по градостроительству и архитектуре (КГА), главный архитектор Санкт-Петербурга Владимир Григорьев рассказал «Строительному Еженедельнику» об основных направлениях работы ведомства, а также озвучил позицию КГА по ряду актуальных вопросов.
– Какие основные задачи стояли перед Комитетом в последнее время? Что предстоит сделать в ближайшем будущем?
– Итоги работы последнего времени в сфере градостроительного развития: приняты изменения в Генплан, работаем по внесению изменений в Правила землепользования и застройки (ПЗЗ).
В 2017–2018 годах КГА были разработаны концепции по созданию новых общественных пространств: на прибрежных зонах у залива, рек, искусственных водоемов, реализован проект рекреационной площадки у Южной дороги на Крестовском острове.
Продолжается работа над совершенствованием Правил благоустройства городских территорий. Прекрасно понимая позицию бизнеса, настаивающего на расширении возможностей по размещению рекламной информации на городских фасадах, Комитет, тем не менее, целенаправленно старается проводить политику сохранения и улучшения эстетического облика города. К нашей гордости, горожанами отмечен позитивный эффект этой деятельности: в том, что постепенно город избавляется от огромных букв, бросающихся в глаза, снижается «визуальный шум» в историческом центре. Некоторые жители города, правда, считают, что и этих мер недостаточно. Но в таких ситуациях мы должны находить компромиссные решения.
В части работы по сохранению и совершенствованию архитектурного облика города – хочется отметить, что введенная в 2015 году процедура согласования архитектурно-градостроительного облика жилой застройки постепенно ведет к повышению качества современной архитектуры, поскольку и архитекторы, и заказчики проектов стали относится с большим вниманием к необходимости учитывать в своей работе градостроительный контекст и эстетические требования. Наверное, отчасти это последствия и того факта, что рынок жилищного строительства становится более конкурентным, а наши граждане – более взыскательными потребителями, предъявляющими больше требований к комфортности жилой среды. Так или иначе, но совокупные усилия КГА, застройщиков, архитекторов, проектировщиков приводят к улучшению условий жизни, и в проекты застройки закладываются параметры все более комфортного проживания.
– Какие наиболее интересные конкурсы планирует провести КГА в этом году?
– Мы запланировали ряд конкурсов в сфере монументального искусства, например, международный конкурс на проект памятника П. И. Чайковскому. Уже есть понимание, где этот памятник будет расположен, кого мы пригласим в жюри. Полагаем, что это станет большим культурным событием, как для города, так и страны.
В этом году – в год 100-летия со дня рождения Д. А. Гранина – планируется установить памятник этому выдающемуся петербургскому писателю. Будет проведен общероссийский конкурс на проект монумента, который впоследствии украсит Невский район.
Считаю, что это правильная тенденция. Отдаленные районы города, особенно места современной застройки, нуждаются в дополнительной идентификации, узнаваемых акцентах, памятниках и малых архитектурных формах. Глава города уделяет большое внимание развитию и повышению комфортности таких районов. По его поручению в этом году нами запланирован отдельный конкурс на размещение современной городской скульптуры в новых районах.
– Президент поставил задачу перехода от Генпланов к мастер-планам. В Петербурге как раз в этом году планировалось принятие обновленного Генплана. Изменились ли подходы к его формированию? Чем он будет отличаться от тех, что были ранее?
– Система градостроительного регулирования, безусловно, нуждается в совершенствовании. В настоящее время, в соответствии с Градостроительным кодексом, Генплан – это закон, документ, который фиксирует определенную программу развития города на ближайший период и долгосрочную перспективу.
По итогам реализации принятых в городе Генпланов, а также по итогам текущей работы по изменению этого стратегического документа можно констатировать, что спланировать абсолютно все невозможно – жизнь всегда вносит коррективы. В этом смысле создание документа, который был бы способен реагировать на объективные изменения условий жизни и позволял бы инкорпорировать решения в области территориального планирования более гибко и при этом был бы максимально ориентированным на потребности развития города – это, безусловно, очень своевременная и правильная задача, поставленная Президентом.
С другой стороны, важно не поддаться желанию заменить Генплан, как документ, определяющий цели и задачи развития города, в том числе, на долгосрочный период, на некую систему документов, которая позволит и допустит возможность каждый раз принимать решения, отвечающие сиюминутным потребностям. Ведь программа развития города должна быть сбалансированной: создавать условия, отвечающие потребностям сегодняшнего дня, но также и задавать вектор и создавать резервы дальнейшего городского развития, в том числе в области территориальных ресурсов. Без долгосрочного планирования развитие мегаполисов невозможно.
– Много говорится о необходимости увязывания Генплана Петербурга с градостроительными планами развития пригородных территорий Ленобласти. Насколько новый документ будет учитывать совокупность проблем Петербургской агломерации?
– Мы ставим перед собой задачу всегда учитывать логику развития наших соседей – территорий Ленобласти, входящих в систему Петербургской агломерации. Это территории существенного взаимного влияния, и, конечно, Генплан должен соответствовать этой задаче.
Вместе с коллегами из Ленобласти мы уже серьезно продвинулись в решении задач сбалансированности транспортной системы города и прилегающих территорий области: мы давно неразрывно рассматриваем общую транспортную систему, а также синхронизируем технические решения по развитию инженерных систем. Есть договоренности по существенному сближению нормативов градостроительного проектирования на приграничных территориях двух субъектов. Мы совместно выполняем задачу создания экологического каркаса агломерации. В оперативном порядке достигнуты конкретные результаты по рассмотрению проектов планировки территории на сопредельных участках, а также генпланов поселений, прилегающих к границе с Петербургом.
– Распространилась информация, что по новому Генплану общественные слушания по ПЗЗ не планируются. Так ли это? Вообще, какую роль, на Ваш взгляд, должны играть общественники в формировании градостроительной политики Петербурга?
– Наверное, речь должна идти не только об общественниках, с которыми зачастую ассоциируют исключительно протестные градостроительные движения, а о жителях города в целом, которые должны иметь возможность участвовать в выборе решений, касающихся условий их проживания. Для этого и существует институт публичных слушаний. И проводиться они будут – в обязательном порядке.
Исключения, согласно Градкодексу РФ, составляют только отдельные случаи внесения изменений в ПЗЗ. К примеру, когда вносимые изменения касаются размещения объектов регионального значения, уже предусмотренных Генпланом. Этому есть логичное объяснение: поскольку Генплан изначально проходит процедуру публичных слушаний, то новые слушания, посвященные уже ранее рассмотренным в ходе этой процедуры проектам, будут повторными, дублирующими. Кстати, Градкодексом предусмотрены исключения также при внесении изменений в ПЗЗ в случае установления, например, санитарно-защитных зон – поскольку их установление имеет обязательный характер, и такая норма Градкодекса, в основе которой лежит забота о благе человека и обеспечении благоприятных условий проживания, не может быть подвергнута сомнению. Но по проектам планировки территории, как и по иным случаям внесения изменений в ПЗЗ, публичные слушания будут проходить.
– Сообщалось о преобразовании Градсовета. В чем будет реформа и какие цели она преследует?
– Реформы Градостроительного совета не планируется. Речь идет о так называемой ротации членов Градсовета – эта норма заложена в Положении о Совете и говорит о том, что раз в несколько лет его состав должен меняться на треть. Это необходимо для того, чтобы рассмотрение проектов на заседаниях было объективным и всесторонним, чтобы сохранялась возможность задействовать в обсуждениях молодых архитекторов, которые занимают активную позицию в профессиональной сфере.
– Какова в настоящее время позиция КГА по вопросу регулирования вывесок?
– Считаю, что в Москве принято очень взвешенное решение по этому вопросу: мы во многом пошли навстречу пожеланиям бизнеса и установили для Петербурга предельный размер вывесок, даже превышающий столичный. При этом также применили важный принцип, работающий в Москве, который допускает наличие индивидуальных вариантов вывесок, размеры которых объективно, по архитектурным или дизайнерским решениям, не вписываются в ограниченный формат, но в целом, при рассмотрении их в контексте всего фасада, не искажают архитектурный облик здания и городские панорамы. Мы также допускаем вариант, когда объект, на котором размещается вывеска, расположен в таких градостроительных условиях, где превышение предельного размера оправдано. Такие возможности предусмотрены в случае согласования вывески в комплексном проекте благоустройства.
Позиция КГА в этом вопросе такова: успех бизнеса, развитие которого мы всячески приветствуем, не может достигаться в ущерб эстетическому облику города.
– Какова Ваша позиция по СКК? Что целесообразнее: попытаться реконструировать старый объект или возвести, как предлагается, новый?
– Именно этот вопрос был неоднократно поднят при обсуждении вариантов реконструкции СКК на заседаниях Градсовета. Мне кажется, что необходимо сделать выбор, руководствуясь именно принципом целесообразности. Для этого нужно сравнить два варианта, понять плюсы и минусы каждого и принять взвешенное решение. Безусловно, это опять же будет компромисс – и этот компромисс должен быть абсолютно оправдан.