Сергей Макаров: «Согласование в ЮНЕСКО должны проходить только самые крупные проекты»
Планируемые изменения законодательства в сфере охраны памятников на региональном и федеральном уровне, обязательства России перед ЮНЕСКО, получение Северной столицей статуса исторического поселения – об этом и о многом другом «Строительному Еженедельнику» рассказал председатель Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга Сергей Макаров в преддверии Дня реставратора.
– Сергей Владимирович, в прошлом году КГИОП отметил свое 100-летие. Все ли планы, приуроченные к празднованию юбилея, удалось осуществить?
– Прежде всего скажу, что очень рад, что 100-летие КГИОП выпало на то время, когда я возглавляю Комитет. Это большая честь и большая ответственность. Мне кажется, что празднование юбилея старейшего в России государственного органа охраны наследия удалось, все наши планы были реализованы.
Ряд мероприятий, приуроченных к годовщине создания КГИОП, прошел в рамках Культурного форума. Работали интересные научно-практические конференции с международным участием. В Михайловском театре состоялся торжественный прием, посвященный юбилею. На него мы пригласили всех ныне здравствующих работников нашего ведомства, включая тех, кто уже давно вышел на пенсию. Была издана книга, посвященная истории Комитета: «Сто страниц из истории охраны памятников Ленинграда – Санкт-Петербурга», охватывающая основные вехи жизни КГИОП (желающие могут ознакомиться с ней на нашем сайте).
– Продолжается совершенствование городского законодательства по охране памятников, готовится новая редакция 820-го закона. Какие основные изменения планируется внести?
– Выделю два основных положения, на которые следует обратить внимание. Первое – это введение в закон зон регулирования застройки вокруг объектов наследия, находящихся вне зон охраны. Это необходимо сделать в целях приведения городского законодательства в соответствие федеральному. Напомню, в соответствии со вступившими в силу изменениями в Федеральный закон № 73-ФЗ, вокруг таких объектов устанавливается 100-метровая зона, в которой запрещено любое строительство. Мы провели работу по сокращению в ряде случаев размера этих зон. С одной стороны, очень часто рядом с такими объектами историческая среда не сохранилась –и, соответственно, охранять, по сути, нечего. Во-вторых, в Петербурге таких объектов множество, и формальное следование закону серьезно затруднит развитие города. Это не значит, что защитные зоны отменяются. Они будут введены в нормальный режим, соответствующий месту, где находится памятник, с понятными правилами использования земельных участков.
Второй важнейший момент: мы начали работу по своего рода сортировке исторических зданий по категориям. Эта работа назрела в связи с тем, что такие здания сейчас охраняются чуть ли не серьезнее, чем памятники. При этом совершенно очевидно, что их историческая ценность очень различна. Поэтому предлагается ввести три категории для таких объектов – по степени их значимости и, соответственно, жесткости охраны. Совершенно очевидно, что построенный до 1917 года дровяной сарай во дворе доходного дома не может быть защищаем так же, как здание эпохи модерна, выходящее фасадом, скажем, на Каменноостровский проспект. Рядовая историческая застройка, по существу, ценна не сама по себе, а как элемент сложившейся архитектурной среды. Если она утрачена, а само здание никакого интереса как объект наследия не представляет, то почему бы не разрешить его реконструкцию, а в отдельных случаях и демонтаж, с появлением нового объекта, соответствующего требованиям, предъявляемым к этому месту? Сейчас мы проводим анализ ситуации и оцениваем, насколько такие изменения в закон можно провести уже в рамках ближайшей редакции. Принятие ее ЗакСом мы намечаем на весну 2020 года, а вступление в силу – на начало 2021-го.
– Как развивается ситуация по «легализации» взаимодействия с ЮНЕСКО в вопросах оценки влияния новых проектов строительства на объект всемирного наследия?
– Минкультуры подготовило и направило в Правительство РФ законопроект, вносящий поправки в Федеральный закон № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия...», регулирующие вопросы соблюдения Россией обязательств по охране объектов всемирного наследия. В соответствии с ним, любые проекты, реализуемые на их территории, в обязательном порядке должны проходить процедуру оценки воздействия и получать согласование со стороны ЮНЕСКО.
Данная норма совершенно адекватна для всего всемирного наследия в России, кроме объекта «Исторический центр Петербурга и связанные с ним комплексы памятников». Это самый большой в мире градостроительный объект охраны ЮНЕСКО. В нашем городе зона охраны достигает 26 тыс. га, к этому надо добавить еще около 10 тыс. га в Ленинградской области. Суммарно – более 36 тыс. га. Ни один архитектурный объект всемирного наследия (включая расположенные в России) даже не приближается к этой цифре. На этой территории реализуется огромное число проектов, согласование которых с ЮНЕСКО – явно избыточно.
Согласно Конвенции 1972 года, Россия обязана уведомлять Центр всемирного наследия о планирующихся крупномасштабных восстановительных или строительных работах в пределах объекта. Сразу возникает вопрос: что же такое «крупномасштабный» применительно к территории площадью 36 тыс. га? Когда в Москве было принято решение восстановить Чудов монастырь, ни у кого не возникло сомнений, что на объект «Московский кремль и Красная площадь» этот проект окажет серьезное влияние. Ну а как быть с нашими масштабами? Понятно, что любая цифра в этой ситуации будет достаточно условна. Пока же – даже ориентира нет, а в проекте закона на данный момент значится норма даже не об уведомлении, а о согласовании с ЮНЕСКО любых строительных работ на территории объекта, для чего предлагается выполнять оценку влияния планируемого строительства.
Пока закон еще не принят, но совершенно очевидно, что реализация заложенных в нем идей на практике остановит как минимум половину строек города. Мне кажется, что применительно к Петербургу вопрос согласования должен касаться только действительно крупных проектов, способных оказать влияние на объект всемирного наследия.
– КГИОП Петербурга предлагает сократить бюрократические барьеры при реализации проектов реконструкции объектов наследия. В чем суть этой федеральной законодательной инициативы?
– Это не единственный существующий законопроект в этой сфере. Напомню, что похожий по сути документ, разработанный Минкультуры, получил одобрение в 2016 году на Всероссийском съезде органов охраны памятников. Тем не менее, движения по нему пока нет. Нам показалось целесообразным напомнить о существующих проблемах и дать свое видение их решения.
Представляется необходимым удалить из оборота ряд совершенно избыточных, на наш взгляд, документов. Это серьезно облегчит работу – причем не только бизнесу, но и самим органам охраны памятников. В качестве иллюстрации: когда я пришел в КГИОП в 2014 году, у нас было примерно 42 тыс. входящих документов в год. По итогам прошлого года, их число достигло 76 тыс. Это связано в первую очередь с изменениями, внесенными в Закон № 73-ФЗ.
В результате новаций сложилась нелепая ситуация, при которой на реставрацию уникального объекта наследия и на перенос установленной в советское время перегородки в квартире, расположенной в доме-памятнике, нужен один и тот же пакет документов. Мы предлагаем оставить государственную историко-культурную экспертизу только в тех случаях, когда она действительно нужна – при реставрации или реконструкции объекта с приспособлением под современное использование. Заключения трех экспертов для переноса стенки в бывшей коммуналке в центре города или для проведения косметического ремонта – совершенно не нужны.
Также бессмысленна рассылка охранных обязательств по почте. Дело в том, что документ вступает в силу только в случае получения его собственником или пользователем объекта наследия. То есть недобросовестный пользователь может просто отказаться от получения документа – и никаких обязанностей по сохранению объекта у него не возникнет. Представим себе аналогию: обязательства по соблюдению правил дорожного движения возникают в тот момент, когда водитель получает их по почте, а в случае нежелания их получать – он имеет право ПДД не соблюдать.
Необходимо также упростить работу с выявленными объектами наследия. Если в их ценности нет сомнений, предлагается включать их в реестр без длительных дорогостоящих процедур прохождения историко-культурной экспертизы.
Я не очень рассчитываю на то, что наш законопроект может быть быстро рассмотрен и принят Госдумой РФ, но считаю, что вопрос улучшения положений 73-го закона весьма актуален, и напомнить об этом необходимо.
– Есть информация, что заканчивается работа по присвоению Петербургу статуса исторического поселения. Что это будет означать для города?
– Да, соответствующий приказ Минкультуры находится в высокой стадии готовности и будет подписан, видимо, в июле. Статус исторического поселения коснется не всего Петербурга в его административных границах, а только исторической части (Центральный, Петроградский, отчасти Адмиралтейский и Василеостровский районы).
После вступления приказа Минкультуры в силу к КГИОП перейдут полномочия по согласованию архитектурного облика всех проектов строительства и реконструкции на этой территории.
– То есть вместо Градсовета и КГА этим будете теперь заниматься КГИОП?
– Мы с коллегами из КГА обсуждаем, как будет работать новая схема, чтобы никому не навредить. Дополнительное согласование – это всегда лишний административный барьер. Но надо постараться сделать так, чтобы участники рынка на себе этого не почувствовали.
– Какие основные объекты попали в программу реставрации этого года?
– Объем реставрационной программы у нас уже несколько лет достаточно стабилен – около 2,8–2,9 млрд рублей в год. Соответственно, и число объектов сохраняется примерно на одном уровне – 60–70 ежегодно. При этом надо понимать, что подавляющее большинство из них – переходящие, то есть работы там идут по нескольку лет.
В этом году мы заканчиваем несколько интересных объектов. В июле будет открыта церковь Св. Петра в Лахте. Это, кстати, один из примеров реставрации деревянных объектов наследия, о чем сейчас много говорится. Еще один подобный проект – дача Громова в Лопухинском саду, но там работы завершатся в будущем году.
Из других объектов, где уже проводится реставрация или разрабатывается проектная документация, можно выделить Аничков и Юсуповский дворцы (долгосрочные проекты), буддистский дацан (начали в 2014 году, закончить надеемся в 2020-м), подворье Коневского монастыря на Загородном проспекте, дома Бецкого и Гротена (здание Университета культуры) на Суворовской площади.
Не могу не отметить готовящуюся программу реставрации фасадов жилых зданий-памятников. На ее реализацию в ближайшие 10 лет планируется выделить из городского бюджета порядка 17 млрд рублей; в предварительном перечне – 255 объектов. Так что работы у реставраторов прибавится.
Первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы по транспорту и строительству Алексей Русских рассказал «Строительному Еженедельнику» о том, как проходит корректировка 214-ФЗ, и о темах, которые будут обсуждаться на Всероссийском саммите «Надежный застройщик 2017».
– Алексей Юрьевич, как Вы оцениваете текущую ситуацию в строительной отрасли в стране?
– В настоящее время, говоря о тенденциях развития строительной отрасли, можно отметить ряд позитивных моментов на фоне общей, достаточно сложной, финансовой и экономической ситуации в нашей стране. Об этом говорит и официальная статистика. Так, по данным Росстата, в июле этого года объем работ по виду деятельности «Строительство» составил 623,2 млрд рублей, или 107,1% (в сопоставимых ценах) к уровню соответствующего периода предыдущего года.
Всего за январь-июль 2017 года выполнены работы на сумму свыше 3 трлн (3086,1 млрд) рублей, или 101,6% к аналогичному периоду прошлого года. Важнейшим показателем, безусловно, является жилищное строительство. В июле 2017 года построено 75,2 тыс. новых квартир. Всего за первое полугодие 2017 года введено в эксплуатацию 410,7 тыс. квартир общей площадью 28 млн кв. м, что составило 88,7% к соответствующему периоду предыдущего года (в первом полугодии 2016 года было введено 31,5 млн кв. м жилья, это 90,9% к первому полугодию 2015 года).
Среди субъектов Российской Федерации наибольшие объемы жилищного строительства осуществлялись в Московской области (где введено 10,5% от сданной в эксплуатацию общей площади жилья по России в целом) и в Краснодарском крае – 7,3%. Санкт-Петербург и Ленинградская область занимают соответственно третье и четвертое места с показателями 5,8% и 5,2% от общей площади жилья в России.
Хотел бы подчеркнуть, что немаловажную роль в этом сыграл Федеральный закон № 218-ФЗ, вносящий серьезные корректировки в действующий 214-ФЗ, со своими негативными для застройщиков изменениями, в определенной степени подхлестнув процесс строительства на краткосрочную перспективу. В дальнейшем, по моему мнению, имеются риски существенного падения объемов строительства, прежде всего в жилищной сфере.
– Намерены ли Вы его доработать?
– Да, это так. Уже намечены определенные направления доработки. Это касается, прежде всего, развития институтов комплексного и устойчивого развития территорий. В прошлом году мы с большим трудом внесли изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, введя новые формы сотрудничества муниципалитетов и застройщиков. Это уже принесло свои положительные плоды.
В этих условиях введение правила «1 застройщик = 1 разрешение на строительство» может привести к невозможности взаимовыгодного сотрудничества в рамках введенных правовых институтов. В настоящее время, в рамках Экспертного совета при Комитете ГД по транспорту и строительству, проводятся совместные консультации с профессиональным сообществом и профильным министерством по вопросу внесения корректировок до 1 июля 2018 года. И в части правила «1 застройщик = 1 разрешение на строительство» мы практически согласовали с Минстроем России, профессиональным сообществом необходимость внесения соответствующих изменений.
Обсуждаются и поправки, касающиеся иных ограничений деятельности застройщиков. Здесь широкий спектр различных вариантов: от полной отмены статей 3 и 18 Федерального закона № 214-ФЗ и введения вместо них лицензирования, как менее обременительной для застройщиков формы контроля, до внесения отдельных, точечных уточнений.
Уверен, что в законе не должно быть норм, которые одновременно ограничивают деятельность застройщика и не имеют отношения к защищенности участников долевого строительства. Такой подход поддерживается всеми участниками обсуждений, что дает нам шанс значительным образом снизить возможные риски от ухода капитала с рынка жилищного строительства.
– То есть опасения застройщиков, что станет сложнее работать, все же преждевременны?
– Времени на принятие изменений осталось не так много – до 1 июля 2018 года. Но я уверен, что до этого срока будет выработано консолидированное мнение, которое будет учитывать интересы не только участников долевого строительства, но и застройщиков, которые оказались в такой непростой ситуации, и это мнение будет воплощено в соответствующих изменениях норм Федерального закона № 214-ФЗ.
– Есть ли необходимость программу московской реновации переносить в регионы?
– Как Вы знаете, законопроект о реновации, принятый в первом чтении, содержал довольно жесткие ограничения прав граждан и из-за этого подвергался серьезной и во многом обоснованной критике.
Я входил в состав рабочей группы по доработке законопроекта и знаю, какой огромный объем работы был сделан в ходе его доработки. Нам удалось качественно переработать практически все его положения. Были учтены мнения заинтересованных сторон – голосующих как за реновацию, так и против нее.
В итоге, объем закона после доработки вырос более чем в два раза, и практически все изменения направлены на реализацию жилищных прав граждан.
Программы реновации в других регионах России, конечно, нужны, но они не должны «внедряться из центра», по принуждению. Реализация подобных программ невозможна в отсутствие инициативы региональных властей.
40 миллионов наших граждан уже живет в аварийных, ветхих или требующих капитального ремонта домах. Для приведения этих домов в надлежащее состояние, по нашим оценкам, необходимо иметь в бюджете, как минимум, 600 млрд рублей. Поэтому откладывать данную проблему дальше нельзя. Именно от региональных властей зависит эффективность взаимодействия между ними, жителями и застройщиками.
Власти Москвы, безусловно, показали себя новаторами в этом отношении. Смогут ли остальные регионы реализовать подобные проекты?
В любом случае, для реализации программы реновации должен быть правовой инструмент в виде федерального закона, а регионы должны самостоятельно решить – начинать ли им свою реновацию
– На Ваш взгляд, насколько эффективно прошла реформа саморегулирования в строительной отрасли?
– Пока об этом трудно судить. Основные положения, предусмотренные реформой, вступили в силу только этим летом. Хочу немного рассказать о предпосылках принятия данной реформы и, прежде всего, о введенном региональном принципе формирования СРО. В шестом созыве Государственной Думы возглавляемый мной Комитет по земельным отношениям и строительству, профессиональное сообщество и Минстрой России наиболее актуальной проблемой СРО считали их «коммерциализацию». Ни для кого не секрет, что факты злоупотреблений со стороны отдельных саморегулируемых организаций встречались очень часто. Именно в связи с этим вице-премьером Дмитрием Николаевичем Козаком, Комитетом и профессиональным сообществом было принято согласованное решение о необходимости либо реформы СРО, либо возврата к лицензированию, но тогда бы были утеряны те положительные тенденции в системе саморегулирования, которые с таким трудом начали появляться.
Поэтому в итоге был выбран вариант реформирования системы СРО в строительной отрасли, в том числе освобождение субподрядчиков от обязанности членства в СРО, снижение размеров взносов в компенсационный фонд возмещения вреда, введение компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств для лиц, которые планируют участвовать в торгах, и многое другое. Сделать вывод, насколько эффективны принятые меры, как и вся реформа СРО, можно будет только по прошествии времени.
– Расскажите о деятельности Комитета Госдумы по транспорту и строительству. Какие законодательные проекты в настоящее время в его рамках разрабатываете?
– В настоящее время в законопроектном портфеле Комитета Госдумы по транспорту и строительству находится 89 законопроектов. Из них 25 законопроектов касаются строительной отрасли.
Приоритетным законопроектом, над которым сейчас ведется активная работа, является проект Федерального закона № 133118-7, расширяющий возможность участия граждан в принятии решений в области градостроительной деятельности.
Он закрепляет четкий круг лиц, которые будут участвовать в публичных слушаниях, обязательность подтверждения права на участие в публичных слушаниях, отдельный учет мнения жителей, которые проживают на обсуждаемой территории. Законопроект также предусматривает обязательное рассмотрение всех предложений, высказанных участниками слушаний, и дачу по каждому из них мотивированного обоснования. В рамках подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении, планируется сохранить действующий институт публичных слушаний, внеся в него лучшие практики учета мнения граждан. Мы планируем завершить работу над ним в эту сессию.
– Какие актуальные темы планируете поднять на Всероссийском саммите «Надежный застройщик 2017»?
– В последнее время термин «застройщик», к большому сожалению, приобрел негативный смысл. Для большинства пострадавших от непорядочных строителей, «застройщик» – это жулик, который различными способами выманивает у людей деньги, под обещание предоставления им жилья, и скрывается с ними. Но в борьбе с искоренением такого явления как «обманутые дольщики» не должны страдать добросовестные застройщики, которых в России немало.
Необходимо провести четкую грань между ними и теми, кто изначально не собирался исполнять принятые на себя обязательства. Мы ждем, что услышим на саммите предложения, направленные на повышение репутации застройщиков. Нам необходимо совместно продумать такую конструкцию, чтобы строительные компании стремились получать статус «надежный застройщик», а дольщики, вступая в договорные отношения с компаниями, обладающими этим статусом, могли быть уверены, что получат свое жилье в срок, и это жилье будет качественным. Как я уже говорил ранее, мы сейчас, в рамках Экспертного совета при Комитете, активно обсуждаем с представителями профессионального сообщества и НОСТРОЙ поправки в Федеральный закон № 214-ФЗ.
Предлагаю и представителям строительного комплекса Северной столицы принять участие в обсуждении вопросов саморегулирования строительной отрасли, устранения административных барьеров в строительстве – все ваши предложения мы обязательно рассмотрим. Хочу заверить, что предложения и рекомендации, выработанные в рамках саммита, будут учтены в последующей работе нашего Комитета над разработкой и реализацией механизмов регулирования строительной отрасли.