А.Комлев: ПЗЗ и режимы зон охраны должны быть утверждены в едином документе
Общественные слушания Правил землепользования и застройки (ПЗЗ), которые сейчас проходят в районных администрациях Петербурга, не включают в себя обсуждения важной части Правил, которая должна войти в них на заключительном этапе принятия документа. Это режимы зон охраны Петербурга, разработанные КГИОП еще в 2005 г., к принятию действующего Генплана города, и прошедшие уже тогда общественные слушания. Но сейчас на слушаниях по ПЗЗ у граждан возникает резонный вопрос – почему режимы не включены в проект правил? когда они туда войдут? почему границы зон охраны в ПЗЗ обозначены, а действуют внутри границ не режимы, а регламенты? что и как будет действовать в этих границах, когда ПЗЗ вступят в силу? О проекте зон охраны, который должен стать составной частью ПЗЗ, корреспонденту АСН-инфо рассказывает заместитель председателя КГИОП Алексей Комлев.
-Алексей Валентинович, чтобы не запутаться в законодательных дебрях, расскажите сначала об истории создания проекта зон охраны, который сейчас каждый может увидеть на сайте городской администрации.
-Что касается истории этого документа, то еще в далеком 1988 г. решением Ленгорисполкома № 1045 был принят проект зоны охраны исторически сложившихся центральных районов Ленинграда. В соответствии с ним охраняется и по сей день только исторический центр города, так называемые Объединенные зоны охраны, а все пригороды остались за кадром, хотя мастерская генплана Бориса Николащенко уже в 1985 г. разработала проекты зон охраны направления Петродворец-Ломоносов-Стрельна, а также Пушкин-Павловск. Но тогда разработчикам не удалось получить необходимых согласований этих документов у КГА, районных администраций, ВООПиКа, так как к ним было много замечаний. Поэтому они не попали в правовой акт 1988 г., и охранное зонирование распространилось только на центр.
Именно по этой причине впоследствии КГИОП торопился разработать и утвердить проекты зон охраны, начиная с пригородов и постепенно продвигаясь к центру. Эти зоны охраны были введены как временные, потому что при действующем на тот момент законодательстве – до закона №73-ФЗ 2004 г. - была возможность установления временных зон охраны по облегченной процедуре, они могли устанавливаться просто распоряжениями органов охраны. Что мы и сделали: были введены в разное время охранные зоны в пригородах. До 2003 г. все территории, не охваченные центром, были поставлены под охрану. К центру мы подошли в самом конце в 2004 г., и не торопились, так как, там действовал проект зоны охраны исторически сложившихся центральных районов Ленинграда 1988 г. Получилось так, что новый Проект зон охраны мы разрабатывали 8 лет и обсудили с общественностью в 2005 году, к принятию Генплана. Новый проект мы согласовали с Росохранкультурой, до этого – с Министерством культуры. Новая охранная зона центра была взята за основу с учетом Генплана 1857 г. При этом, и это была наша принципиальная позиция - мы сохранили границу бывшей объединенной охранной зоны, совместив ее с новой границей зоны регулирования застройки – 1 (ЗРЗ-1.) Это было очень важно, так как именно в этих границах исторический центр вошел в номинацию объектов Всемирного наследия ЮНЕСКО.
-И теперь охранная зона и зона охраны – это разные вещи? Чем они отличаются?
-Отличаются: охранная зона, или ОЗ, как она обозначена в ПЗЗ – это зона, где все новое строительство впрямую запрещено. Правда, по Закону № 73-ФЗ там допускается «регенерация исторической среды». Но такого юридического понятия как регенерация – просто нет. Есть понятие «воссоздание» – строительство здания по историческим чертежам, с восстановлением утраченных фасадов, пропорций, объемов. И хотя КГИОП пытался при разработке Закона 2002 года разъяснить такое понятие, как «регенерация», нам не дали возможности этого сделать. Оно осталось в Законе нераскрытым, и по сути это все равно можно истолковать как строительство, а не воссоздание.
-А каково было Ваше представление о «регенерации»?
-Ну например, есть в городе пятна, утраченные во время войны. Их можно и нужно заполнять – но такой застройкой, которая по своим параметрам и характеру соотносится с той, которая там сейчас рядом сложилась. То есть она должна отвечать средовым характеристикам: допустим, здесь стояло 3-этажное здание, значит надо построить аналогичное по пропорциям, объемам и высоте. Таково наше представление о регенерации.
-Вернемся к отличиям охранной зоны (ОЗ) и зоны охраны, или зоны регулирования застройки (ЗРЗ). Что разрешено в ЗРЗ-1?
-В ЗРЗ-1 новое строительство, в отличие от ОЗ, разрешено впрямую, но это не значит что вся эта территория будет застроена. Почему мы поступил так и разделили режимы ОЗ и ЗРЗ-1? Основной принцип приоритета сохранения исторической застройки у нас одинаков, что в ОЗ, что в ЗРЗ. Но когда мы изучали поквартально всю застройку в этих зонах– выяснилось, что тех самых утраченных в войну пятен в ОЗ вообще нет. Там полностью сформирована застройка, там возможны только реставрация и капитальный ремонт с реконструкцией. А в ЗРЗ-1 эти пятна еще остались. Причем автор предыдущего проекта Б.Николащенко в своих режимах охраны, понимая, что городу как-то нужно развиваться, ввел еще понятие «лакун», то есть локальных зон регулирования застройки внутри объединенной охранной зоны. Локальных маленьких ЗРЗ внутри ОЗ. Около 150 таких «дырочек», было частично нарисовано в графике, и описано в тексте проекта. В частности, если лакуна в Новой Голландии имела абрис территории на карте, то про 130-ый квартал просто было написано, что лакуна - «в границах внутриквартальной застройки 130-го квартала». Вот новая гостиница на площади Островского – это тоже была лакуна, так как там ранее было здание, входящее в ансамбль площади. Более того, предыдущий проект зон охраны предполагал, что любая внутриквартальная территория, не являющаяся объектом культурного наследия – памятником – является потенциальной лакуной и может быть преобразована. Конечно, мы сочли, что это недопустимо. После выхода закона № 73 в 2004 году мы решили от этой «лакунизации» уйти. Просто чтоб быть честными перед самими собой. Поэтому теперь в ОЗ все сформировано, никаких «дырок» нет, и даже те, что когда-то были обозначены в предыдущем проекте, уже застроены. Все, там строить практически негде и нечего. Остальную территорию, где еще сохранились пятна, где возможно восстановление каких-то зданий, мы и отнесли к ЗРЗ-1, чтобы у нас не было правового вакуума, недоговоренностей и вопросов – а что это за лакуна? А почему она там появилась? Мы разделили бывшую объединенную охранную зону на две - ОЗ и ЗРЗ-1, но сохранили строгие режимы охраны для всей этой территории и добавили еще зоны ЗРЗ-2 и ЗРЗ-3.
-Чем ЗРЗ-2 и ЗРЗ-3 отличаются от ЗРЗ-1?
-Основное различие следующее: если в ОЗ и ЗРЗ-1 много ограничительных параметров – по стилю, по высоте, по характеру застройки, вплоть до мелких подробностей – то в ЗРЗ-2 и ЗРЗ-3 остается практически один параметр – высотность.
-Режимы зон охраны больше не будут обсуждаться?
-Нет, слушания мы повторять больше не будем, с материалами слушаний можно ознакомиться на сайте администрации. В начале 2008 года мы пытались хоть как-то выйти из положения, ведь с 2005 года с новым Генпланом мы все еще живем по старым режимам и по старым границами. Для этого мы ввели временную схему – и выпустили распоряжение председателя КГИОП об утверждении «временных границ и режимов зон охраны», которые бы соответствовали границам зон охраны в Генплане. Но прокуратура сочла, что мы не имеем права вводить временные границы и режимы, не имеем для этого полномочий, да и понятия такого в законе нет. Режимы должны вступить в силу только законом вместе с ПЗЗ, поэтому пришлось отменять это распоряжение. Но, тем не менее, на сайте администрации проект зон охраны есть, все могут его увидеть и даже еще могут вносить предложения – у нас есть возможность их внести в проект.
Еще в 2005 г. мы добивались того, чтобы проект зон охраны утверждался парным законом с Генпланом и не предполагали, что границы зон охраны будут приняты ЗакСом отдельно от режимов зон охраны. Да еще получился такой парадокс – в новом Генплане границы зон отражены, но до принятия ПЗЗ в силу они не вступили. Образовался правовой вакуум. При этом КГА с 2005 г. выдает застройщикам документацию, согласуясь с новыми границами зон охраны, а мы живем до сих пор по распоряжению №1045 от 1988 г. Такая сложилась ситуация – но это не наша вина. Однако, если режимы не утвердят парным законом вместе с ПЗЗ, то получится, как только утвердят ПЗЗ, вступят в силу новые границы зон охраны, без новых режимов, а градрегламенты без них нелегитимны. Вот такой нонсенс.
-Согласитесь, такая путаница не идет на пользу законопроекту ПЗЗ.
-Путаница имеет место быть, так как сегодня КГА иногда «бежит впереди паровоза» и на мой взгляд порой поступает ошибочно. Ведь все-таки этот 648-й ныне отмененный высотный регламент помог – все же с 2004 г., если не считать этой истории с Биржей и проигранный суд по «Монблану», мы в целом удержали высоту по центру города. Сначала в 2003 г. этот регламент вышел с печатями Харченко и Явейна, как некое соглашение между комитетами, что мы не нарушаем эту высоту, а уже потом в 2004 г. регламент был утвержден городским правительством.
Кстати, возвращаясь к ПЗЗ - мы предлагали КГА во избежании дальнейшей путаницы, не писать ни в ОЗ, ни в ЗРЗ-1 никаких цифр, так как у нас режимы, в том числе высотные ограничения жестче, чем те высоты, которые допускает постановление 1731.
-Какое отражение в этих документах получило возможное изменение статуса вновь выявленных памятников?
Вот есть 2140 выявленных объектов культурного наследия. Их судьба не решена. Они, так сказать, пока кандидаты в памятники: могут изменить свою судьбу – стать федеральным памятником, региональным, или быть исключенным из реестра памятников. И тогда уже на их территорию будут распространяться градостроительные регламенты (на территории памятников градрегламенты не действуют). Поэтому отображение границ памятников в Генплане – это только обосновывающий документ генплана, фиксирующий состояние на 2005 г. и не предполагающий что там что-то будет меняться. Отобразили - и ладно, так как нужна была опорная база для Генплана. А ведь текущая ситуация меняется. Уточняются границы памятников, под охрану как выявленные берутся новые объекты.
-Какова теперь будет дальнейшая судьба проекта зон охраны? Как режимы будут включены в ПЗЗ, в каком виде? Ведь проект уже готов.
-Мы предлагали КГА включить наши режимы зон охраны в свою часть ПЗЗ. Мы также предлагали КГА совместить их часть ПЗЗ и нашу в качестве приложения к Правилам, чтобы не было у горожан лишних вопросов. По идее в границах действия наших режимов достаточно только отсылки к ним, чтобы все могли увидеть – вот тут действуют режимы зон охраны, а подробности, ограничения и параметры можно увидеть в соответствующем разделе.
Кто главнее – режимы или регламенты? Нужно ввести единые правила, исключающие предвзятое отношение согласующих инстанций. Условно говоря, если написано в законе, что на этом месте должно стоять здание не выше определенной этажности, не больше чем столько-то метров, со скатной кровлей, с такой-то максимальной площадью остекления, со штукатурным фасадом, с не более чем двумя выходами на улицу и т.д. – то что согласовывать? Все и так ясно. А если этого не написано, тогда все, что не запрещено, разрешено. Законодатели должны выпускать правила четкие, понятные и желательно все в одном документе, чтобы никакого волюнтаризма при принятии решений не было. Мы в итоге должны получить единый документ – закон, который будет называться «Правила землепользования и застройки и режимы зон охраны Санкт-Петербурга». Мы еще намерены актуализировать нашу карту с границами зон охраны и территорий памятников – приложение 17 – и внести ее в ПЗЗ. А границы территорий памятников, повторюсь, иногда меняются. Мы хотим создать гибкий механизм и прописать процедуру изменений, а последние намерены публиковать, допустим, раз в квартал. А мониторинг и актуализация Генплана осуществляется один раз в пять лет. Сам наш проект режимов сейчас корректируется в связи с выходом последних федеральных законодательных актов. Мы будем выносить проект на правительство вместе ПЗЗ, которые сейчас проходит слушания.
-А какую документацию застройщиков Вы будете согласовывать в ОЗ и ЗРЗ?
-Законом мы лишены права согласования в зонах охраны проектной документации, за исключением градостроительных регламентов - проектов планировки и межевания. Ведь именно в них устанавливаются параметры использования территории, и с ними потом застройщики идут в СГСНиЭ, и уже там должны будут сверить, соответствует ли проект планировки и межевания Правилам землепользования и застройки (в которых должны быть включены режимы охраны) – соответствует ли он требованиям режимов, если находится в зоне охраны, или не соответствует. Вот этим и должны заниматься чиновники, когда у них будут четкие правила, а не согласовывать архитектуру отдельных проектов в зонах охраны.
Беседовала Елена Зеликова
В конце января
- Аркадий Георгиевич, обобщающий городской документ по метростроению в Санкт-Петербурге принят. В чем его суть?
- Как известно, до начала 1990-х гг. метрополитен строился исключительно за счет средств государственного бюджета, в рамках планового хозяйства. Экономический кризис охвативший страну привел к тому, что сначала финансирование перераспределилось в пропорции 50/50 между федеральным и городским бюджетом, а с
В 2003 г. была создана Программа развития метрополитена и других видов скоростного внеуличного транспорта Санкт-Петербурга до 2015 г. Она «с успехом» провалилась из-за недофинансирования. Сегодня общая экономическая ситуация в стране несколько улучшилась, появилась возможность выделения средств, и федеральные власти объявили о намерении принять общегосударственную концепцию развития метростроения в России до 2025 г. Таким образом, разработанный нами базовый документ по строительству метро в Санкт-Петербурге должен стать частью этой федеральной программы.
- Каковы основные положения принятого документа?
- Эта программа предусматривает, прежде всего, необходимость завершения строительства там, где оно уже начато. Объекты «незвершенки» на поверхности хорошо видны каждому. О том, что недостроено под землей знают только специалисты. Но это не делает подземную «незавершенку» менее опасной. Наземный недострой в худшем случае разрушится от неблагоприятных погодных воздействий и потребует полной ликвидации.
Исходя из этого, первым этапом
В это же время планируется реорганизация движения поездов
В
На 2013 г. запланирован ввод четырех станций на северо-западе Санкт-Петербурга, в продолжение линии от «Комендантского проспекта» в сторону Юнтоловского заказника. Пока эти станции не имеют даже названий и именуются «Магистараль №27», «Магистараль №30», «Магистараль №31», «Магистараль №32». За ними намечено строительство еще одного депо.
В
На
Далее, в 2016 г., намечен запуск второго наклонного хода на «Балтийской». Кроме того, планируется к вводу участок от станции «Улица Дыбенко» до «Народной», где также будет построено депо.
- Кстати, станция «Народная» запланирована к строительству за административной границей Санкт-Петербурга. Не вызовет ли это проблемы?
- В этом вопросе, действительно есть некоторые сложности. Городские власти резонно замечают, что Ленобласть должна финансово поучаствовать в строительстве метро на ее территории. У области, понятно, лишних средств нет.
- Как будет идти строительство после 2016 г.?
- На
На 2019 г. новых пусков не намечено. А в 2020 г. будет введено несколько станций. Прежде всего, это III очередь Красносельско-Калининской линии – от «Большеохтинской» до станции «Ручьи», с вводом в эксплуатацию еще одного депо. В пусковой комплекс войдут станции «Пискаревский проспект», «Площадь Калинина», «Проспект Маршала Блюхера» и «Ручьи». Также начнет работу Красногвардейский радиус – от «Большеохтинской» до «Ржевки», включая станции «Ладожская-II», «Индустриальный проспект», «Улица Коммуны».
Вот такие – прямо скажем, крупномасштабные и амбициозные – планы в настоящее время включены в Программу развития метрополитена до 2020 г. Будут ли они реализованы – покажет время.
- В чем Вы видите главную проблему?
- Как не сложно догадаться, главный вопрос – в финансировании. То, что я сейчас рассказал, может быть исполнено, но при одном категорическом условии: финансирование должно осуществляться без задержек и в полном объеме. В рамках Программы, которая сейчас утверждается правительством города, предполагается выделение 220 млрд. рублей на строительство метро. Но для того, чтобы реализовать намеченные планы в полном объеме необходимо, чтобы и из федерального бюджета поступила примерно такая же сумма.
В
В 2009 г. пропорция еще будет сохраняться, что предусмотрено Программой. Город планирует дать примерно 10 млрд. рублей на метро. Что выделит федерация – пока не ясно. Но до этого времени большая часть финансирования шла из бюджета Санкт-Петербурга, и недовыделение федеральных денег оказывает сравнительно незначительное влияние. А вот с 2010 г. планируется изменение пропорции в варианте 50/50. Если и тогда федеральный бюджет не будет выполнять своих обязательств, то Программа будет под угрозой срыва или, точнее, сильного замедления.
- Как Вам кажется, есть ли понимание проблемы в федеральных органах власти?
- На словах все, безусловно, «за». Но мнение – даже самых высокопоставленных чиновников – это не документ, на основании которого выделяются деньги из бюджета. Необходима Федеральная целевая программа развития метростроения в России, которая вберет в себя все региональные документы, будет утверждена Правительством РФ и, соответственно, обеспечена финансированием.
- В связи с реализацией столь масштабной программы, планируется ли приобретение новой специальной техники для метростроения?
- Надо понимать, что купить проходческие щиты – дело несложное, делают их быстро.
Кроме того, покупка техники – это задача подрядчиков. Им же, для того, чтобы идти на такие затраты, необходима уверенность в том, что они окупятся, что будет постоянная работа и стабильное финансирование. Так что будут деньги – будет и современная техника, и новейшие материалы и технологии, будет и реализована в полном объеме Программа, о которой мы сегодня говорим.
Беседовал Михаил Кулыбин