Владимир Горбунов: «Если строители не консолидируются, то проиграют»
Как может противостоять профессиональное сообщество натиску законодательных инициатив, стремящихся ограничить строительный бизнес, рассказал в интервью «Строительному Еженедельнику» генеральный директор «Центра Развития Рынка Недвижимости» Владимир Горбунов.
– Владимир Евгеньевич, 214-ФЗ был принят еще в 2004 году и с тех пор многократно корректировался. К чему пришло «долевое» законодательство в своем развитии?
– В этом году наконец-то федеральная власть озвучила не абстрактную цель, каковой была защита неких прав дольщиков, а вполне конкретную – контроль за целевым расходованием денежных средств застройщиками. Ясная цель – это уже большой плюс.
Однако вряд ли можно говорить о том, что во всем этом поставлена финальная точка. Нормативная база, обеспечивающая, по мнению законодателя, прозрачную деятельность строительных компаний, фактически только сейчас начинает формироваться. Что покажет практика? Впереди работы очень много. У банковского сектора есть необходимость осуществлять сопровождение застройщиков. Основные принципы этого сопровождения прописаны в том же 214-ФЗ, но возникает вопрос: в каком виде банкам осуществлять эту деятельность с июля 2019 года, когда привлечение средств на новые проекты застройщиков начнет осуществляться через системное проектное финансирование всего жилищного строительства и эскроу-счета? Существующие у застройщиков запасы разрешительной документации, которые позволят принципиально отдалить необходимость получения банковского проектного финансирования и начало работы по эскроу счетам, не бесконечны. Законодательство уже регламентирует ведение эскроу-счетов, но на каких основах банковский сектор будет осуществлять системное массовое проектное финансирование – очень серьезный вопрос, который пока остается открытым. Многие застройщики уже обеспокоены этим вопросом.
Не надо забывать и о «дорожной карте» поэтапной отмены долевого строительства, которую в декабре прошлого года утвердило Правительство РФ, в которой четко написано, что государственное участие в области контроля за строительством будет уменьшаться, и получается, что значительная часть контрольных функций будет так или иначе перераспределена на банковский сектор. По каким принципам банк будет осуществлять этот контроль? Очевидно, что это большая системная работа – и формальный подход никого не устроит. Нанять стороннюю компанию или обойтись срочно созданным отделом-другим внутри банка, который по-своему будет толковать законодательство, будет недостаточно. Нужны единые критерии работы. Нельзя допустить, чтобы налаженная работа по финансированию нового строительства сокращалась или прерывалась на время установления новых правил. И это вопрос уже не отраслевой, а социальный и политический, затрагивающий интересы и приобретателей жилья, и работников строительного сектора, и городской бюджет, получающий значительные средства от деятельности девелоперов. Если проектное финансирование будет осуществляться не на всем понятной и постоянной основе, а как нечто исключительное, то понятно, что новое строительство или существенно сократится, или фактически встанет.
В этой связи именно региональным государственным органам исполнительной власти в первую очередь необходимо озаботиться диалогом с банковским сообществом по поводу того, как банк собирается осуществлять эту деятельность в следующем году. Именно данные органы обладают наилучшим инструментарием для решения вопроса и в не меньшей степени должны быть заинтересованы в положительном результате.
Важно также осознать, когда банки займутся оформлением и контролем взаимодействия с дольщиками, в какой степени на инвестиционный процесс сохранят свое влияние сами девелоперы. Пока сам застройщик определял и объем привлекаемых денежных средств, и скорость их привлечения, но сейчас все идет к тому, что застройщики могут полностью потерять автономию в этом вопросе.
– К каким изменениям на рынке это может привести?
– Если говорить о прогнозах развития рынка, то достаточно быстро банки встанут перед соблазном создания собственных девелоперских структур, которые, кстати, банкам будет проще контролировать. Возникает вопрос конкуренции банковских девелоперских структур и, скажем так, традиционных застройщиков. Возможно, здесь появится повод задуматься и антимонопольным органам. Конфликт интересов может возникнуть в любом случае. Причем это обязанность законодателя – решать такие вопросы не после, а до их возникновения. Этим надо заниматься уже сейчас, причем на всех уровнях власти. Правом законодательной инициативы обладают не только Минстрой, Госдума, но и заксобрания на местах. Губернатор вправе ходатайствовать о законодательной инициативе к соответствующим органам. Хотелось, чтобы этот вопрос решался не только органами исполнительной власти, но и законодательной, в том числе региональной. Без взаимодействия законодателей с исполнительной властью, профсообществом – сбалансированная нормативная база возникнуть не может.
А банкам – готовиться к усилению своей позиции на рынке и исполнению дополнительных обязанностей.
Но необходимо отметить, что на процесс формирования нормативной базы влияет очень большое количество лиц разной степени профессиональности, которые могут иметь разнонаправленные интересы. Без активного объединенного влияния девелоперов на законодательный процесс, без системной и постоянной защиты ими своих общепрофессиональных интересов нормативная база и дальше будет формироваться без учета их мнения. В этом смысле показательно общероссийское совещание, которое летом провел Минстрой после принятия поправок в 214-ФЗ. Количество вопросов к федеральной власти со стороны бизнеса было гигантским. Происходящее сейчас сопоставимо с ситуацией, когда компания является ответчиком в судебном деле, решается вопрос о ее правах и ответственности, но ее представители в процесс не ходят. Считаю, что сейчас градозащитное движение более эффективно и системно отстаивает свои интересы, чем профессиональные участники рынка первичной недвижимости. Строителям надо срочно объединяться и начинать действовать, иначе в выигрыше будут только юристы, представляющие в судах интересы застройщиков, граждан, госорганов, банков. Кстати, поскольку банковский сектор стал частью девелоперского бизнеса со всеми соответствующими рисками и обязательствами, то все сказанное касается теперь и банковского сообщества. Консолидироваться, конечно, проще всего на базе уже существующих и зарекомендовавших себя строительных общественных объединений, привлекать для этих целей на постоянной основе специалистов в области проектирования, архитектуры, юриспруденции.
– Госдума обещает принять очередные поправки в «долевое» законодательство до конца года. Ждать ли прорывов? Например, поэтапного раскрытия эскроу-счетов?
– Я начал бы с общего вопроса о законотворческой культуре. Как показал опыт июльских поправок, которые вылились в Закон № 175-ФЗ «О внесении различных изменений в Закон № 214-ФЗ», те редакции, которые вносились в Госдуму и обсуждались, принципиальным образом отличались от того, что было в результате принято. Логика внесения изменений не всегда понятна. Степень обсуждения этих поправок с профессиональным сообществом, региональными властями я считаю неудовлетворительной. Степень оценки их в Минстрое и Госдуме на предмет последствий принятия также сложно оценить. Поэтому то, что обсуждается сейчас, может быть принято в совершенно ином виде.
– При Штабе по улучшению условий ведения бизнеса в Петербурге, возглавляемом губернатором города, есть Рабочая группа «Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства», в состав которой Вы входите. Насколько это эффективная структура, если говорить о защите интересов бизнеса?
– В феврале губернатор Петербурга Георгий Полтавченко подписал обращение в адрес спикера Совета Федерации РФ Валентины Матвиенко с предложениями о внесении в 214-ФЗ поправок, подготовленных Рабочей группой. Наверное, впервые в истории города при активном участии частного бизнеса и органов власти были сформулированы предложения по внесению изменений в «долевое» законодательство. Эти изменения были поддержаны многими регионами благодаря активной позиции участников группы. Предложения Рабочей группы были услышаны на уровне Совета Федерации.
Безусловно, далеко не все предложения, которые Рабочая группа внесла на рассмотрение, были приняты, но часть нашла свое отражение в поправках. Были не допущены положения, которые существенно бы ухудшили ситуацию в отношении девелоперов. Если объективно относиться к происходящему – да, это был успех. В любом случае оценивать этот результат работы Группы по принципу «Всё или ничего» нельзя, это будет необъективно и пристрастно.
Рабочей группой было также инициировано обращение губернатора в Минэкономразвития и Минстрой по поводу упрощения процедуры предоставления земельных участков под размещение строительных площадок, подъездов к ним. Сделано это было на основании анализа существующей деятельности и государственных органов, и застройщиков. Федеральная власть вступила в диалог с нами не сразу, но мы последовательно обосновывали свою позицию на совещаниях в Минэкономразвития и Минстрое, о том, что необходимо учитывать и мнение тех, кто работает на местах. В конечном итоге экспертами Минэкономразвития было предложено согласовать некую редакцию, которая бы учла и интересы региона, и интересы федерального центра. Дорогу осилит идущий. Есть успехи и на региональном уровне. Были отработаны процедуры передачи застройщиками построенных сетей, ввода объектов в эксплуатацию. Это все только в этом году.
Подчеркну: главное, что Рабочая группа дает бизнесу возможность высказать практически любое свое пожелание или претензию, услышать от органов исполнительной власти мотивированные объяснения своим решениям. В ходе совместного обсуждения возникает реальный сбалансированный результат. Наверное, имеет смысл периодически проводить совместные заседания с представителями законодательной власти города, судейского корпуса, правоохранительных органов.
Но не стоит сбрасывать со счетов, что определяющим фактором во многих вопросах является федеральное законодательство, и ни в коей мере не выступая адвокатом региональных органов исполнительной власти, я не могу не отметить, что зачастую они также являются заложниками прямых указаний «сверху».
– Возвращаясь к вопросу долевого строительства: Вы сказали, что наконец федеральная власть озвучила не абстрактную цель, каковой была защита прав дольщиков, а другую, более конкретную. Но насколько эффективно законодательством отрегулирован вопрос завершения недостроев?
– То, как сейчас законодатель пытается решить вопрос достройки брошенных объектов, – максимально неуклюже и, считаю, бесперспективно. Системное решение вопросов достройки в рамках судебной процедуры – это попытка решения вопроса в рамках процедуры, которая в силу закона предусматривает состязательность сторон, противодействие одной стороны другой. То есть предполагаются значительные временные и трудозатраты. Это не может по своей правовой природе быть эффективным способом решения массовой проблемы, требующей системного решения. Суды не должны заниматься организацией хозяйственной деятельности, а законодатель должен исключить ситуацию, когда достройка проблемного объекта – это фактически подвиг нового инвестора и результат ручного напряженного управления местной исполнительной власти.
– Как Вы оцениваете новеллу о солидарной ответственности лиц за убытки дольщиков, включая бенефициарных владельцев, которые фактически могут определять действия застройщика?
– Я считаю эту инициативу крайне вредной для рынка: для застройщиков, госвласти, и даже для потребителей. С рынка будут уходить наиболее трезвомыслящие и ответственные профессионалы, просто опасаясь за свое будущее. При нынешнем нормативном регулировании очень легко допустить ошибку. А получается, что практически любая ошибка может стать смертельной для девелопера. Никто же не привлекает к солидарной ответственности депутата, внесшего неудачный законопроект? А вот на место профессиональных игроков рынка могут прийти те, кто вообще не боится материальной ответственности. Кому от этого станет лучше?
– Если говорить о всем законодательном поле, касающемся строительства, какие важные аспекты нуждаются в корректировках в первую очередь?
– Первое. На уровне Градкодекса должен быть снят вопрос строительства социальной, инженерной и дорожной инфраструктуры. Это вопрос очень сложный и дорогостоящий, и поэтому не может быть частных, индивидуальных вариантов его решения на местах. Да, пусть органам региональной исполнительной власти будет предоставлена максимальная автономия в решении этих вопросов, но базовые вещи должны быть заложены на федеральном уровне. Судя по тому, насколько долго федеральный центр не решает этот вопрос, они сами не знают, как к нему подойти.
Второе. Должны быть упрощены процедура выдачи разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию. То, как сейчас Градкодекс формулирует процедуру выдачи разрешений на строительство, может неоднозначно толковаться разными специалистами и зачастую превращается в мощнейшее испытание для соискателя, хотя по своей сути это абсолютно технический документ. Эта непредсказуемость очень вредит инвестиционному климату. Ведь помимо профессиональных девелоперов и граждан, строящих себе дома ИЖС, существует множество предпринимателей, которые просто хотят для себя построить цех, склад, дорогу, офис и больше не сталкиваться со строительством никогда. Отмечу, что объем статьи Градостроительного кодекса «Разрешение на строительство» изменился с четырех станиц стандартного шрифта в первоначальной редакции до двадцати двух страниц стандартного шрифта в действующей редакции. Это можно нормально применять? Так, предыдущий Градкодекс определял разрешение на строительство как соответствие проекта кадастровому паспорту земельного участка и архитектурно-планировочному заданию. Понятие «разрешение на ввод объекта в эксплуатацию» вообще появилось только в 2004 году с принятием настоящего ГрК РФ. Но дома-то, построенные ранее, не разрушаются и вреда не приносят. Да, были свои минусы, но на фоне нынешней запредельной регламентации градостроительной деятельности и одновременного стремления к улучшению инвестиционного климата старые законы начинают казаться сверхпередовыми.
Третье. Должна быть упрощена процедура разработки и утверждения ППТ. Во всей деятельности нам было бы неплохо вспомнить опыт советской эпохи и первого российского градостроительного кодекса. Например, до настоящего Градостроительного кодекса в состав градостроительной документации о застройке территорий входили: проекты планировки частей территорий поселений; проекты межевания территорий; проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры. И согласовывались данные документы по-разному, и целей своих все достигали, и не былого массового «нарушения благоприятной среды обитания». Не всегда были столь жесткие требования и к нормированию, как и что строить, и одновременно к проведению общественных слушаний.
Четвертое. У нас должно быть создано законодательство, которое одинаково уважает и защищает права и гражданина-потребителя, и застройщика-предпринимателя. Например, штрафные санкции, которые предусматривает 214-ФЗ, сохраняют силу положения Закона о защите прав потребителей. Могут формироваться и дополнительные суммы взыскания с застройщика. Может резко меняться судебная практика. Делается это в целях защиты граждан. Но эти же нормы часто приводят к тому, что массовое взыскание неустойки в пользу граждан приводит к усложнению процедуры достройки объекта и передачи этим же гражданам квартир. Провоцируется банкротство застройщика. Без работы остается множество таких же граждан. В результате кто от этого выигрывает? Я не говорю, что застройщик не должен нести ответственность или эта ответственность должна быть номинальной. Последствия, которые наступают для застройщика в результате ненадлежащего исполнения им своих обязательств перед участником долевого строительства, должны быть изначально понятны и адекватны, но они не должны быть причиной срыва строительства объекта, карой небесной и результатом постоянных судебных экспериментов.
В правительстве Ленинградской области написали законопроект, предполагающий перераспределение полномочий между муниципалитетами и региональными властями в части утверждения градостроительной документации. Разрабатывать эти документы продолжат муниципалитеты, но утверждать будет региональная власть. Планируется, что законопроект будет принят Законодательным собранием в конце июня.
О причинах и задачах этой инициативы рассказал нашей газете вице-губернатор Ленинградской области по строительству Георгий Богачев.
- Георгий Игоревич, почему поправок вступившего в силу 136-ФЗ оказалось недостаточно, и потребовался региональный закон?
- В связи с вступлением в силу федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, полномочия по утверждению градостроительной документации и выдаче разрешений, сопровождающих строительный процесс, переходят от сельских поселений на уровень муниципальных районов. Сейчас этот процесс отложился до 1 января 2015 года, но мы должны подготовится. Инициаторами данных поправок выступали губернаторы Ленинградской области Александр Дрозденко и Московской области Андрей Воробьев. Это результат долгосрочной и планомерной работы властей регионов, где проблема с градостроительством на границах с мегаполисами стоит наиболее остро. Александр Дрозденко неоднократно обращался и к президенту, и в правительство РФ с просьбой устранить разрыв в полномочиях между уровнями власти. Стоит отметить, что этот результат был достигнут существенно быстрее, чем мы ожидали. Отрадно, что правительство РФ откликнулось на нашу инициативу, хотя еще год назад при обсуждении этих поправок в Минрегионразвития высказывались достаточно скептические суждения.
На мой взгляд, произошла революция в организации муниципального устройства в Российской Федерации, по крайней мере в части решения градостроительных вопросов, потому что до сегодняшнего дня работу муниципалитетов и региона трудно было назвать совместной и согласованной. Мы не работали вместе. Они самостоятельно осуществляли свои функции, а мы могли их только контролировать и штрафовать, но не влиять напрямую на принятие решений. Теперь это противоречие будет устранено, что позволит внимательно и ответственно регулировать градостроительную деятельность. Ведь все то, что мы называем «недвижимость», создается на десятки, а может быть сотни лет. Вопросы сноса, особенно в нашей стране, где уровень мобильности населения крайне невысок, решать чрезвычайно трудно. Мы не имеем права на ошибку.
- Какие полномочия останутся у муниципалитетов, какие - нет?
- Мы не предлагаем полностью лишить муниципальные власти всех полномочий, связанных с градостроительством. Законопроектом предполагается объединить и синхронизировать усилия муниципалитетов и региональной власти в части издания актов градостроительного регулирования: разработка местных генеральных планов, правил землепользования и застройки, местных нормативов градостроительного проектирования, проектов планировки и межевания территории и градостроительных планов земельных участков остается на местном уровне. При этом утверждение этих документов будет закреплено за региональными властями — либо за правительством, либо за профильными комитетами – Комитетом по архитектуре и градостроительству и Комитетом государственного строительного надзора и государственной экспертизы. Также выдача разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию станет полномочием региональной власти.
С другой стороны, правительство и органы исполнительной власти области не смогут за муниципальное образование принять генеральный план, проект планировки территории. Полномочий по разработке таких документов у региональной власти просто не будет. Муниципалы будут по-прежнему составлять документы территориального планирования и сами определять, что им нужно строить и в каком объеме. Также исключена вероятность какого-либо самоуправства со стороны региональных властей. Будет разработан порядок утверждения градостроительных документов и исчерпывающий перечень для их не утверждения. И первым в такой перечень войдет – соответствие градостроительной документации законодательству РФ. Нельзя будет утвердить по принципу «мне не нравится». Если муниципалитет будет не согласен с отказом в утверждении какого-либо документа, может обратиться в суд и понудить правительство утвердить этот документ.
- Не приведет ли ваша инициатива к увеличению административных барьеров, с чем так активно борется профессиональное сообщество?
- Градостроительство – тяжелое и очень ответственное дело. Барьеров в строительстве, безусловно, быть не должно. Разрешение на строительство должно выдаваться автоматически, в идеале, конечно. Например, как это происходит в Финляндии. Но все забывают, что перед тем как был налажен это инструмент, была проделанная большая работа по созданию документов территориального планирования. В Финляндии для каждого участка земли расписано что и в каком объеме можно строить, поэтому разрешение на строительство становится простой формальностью.
Мы, конечно, ожидаем определенного сопротивления со стороны муниципальных чиновников. Но, принятие этого закона будет правильным и справедливым. Мы, как жители петербургской агломерации, получили большое преимущество, и, надеюсь, сможем избежать проблем, какие уже существуют, например, в Московской области, где тридцатикилометровая пробка – обычное явление.
В Петербурге учрежден Фонд поддержки муниципальных инициатив. Подробнее о целях и задачах Фонда рассказывает его исполнительный директор, член регионального штаба Общероссийского народного фронта в Петербурге Павел Созинов.
– Павел Борисович, какая идея заложена в основе создания Фонда?
– В работе Фонда мы отталкиваемся от Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года, утвержденной Правительством Санкт-Петербурга в мае этого года. В ее обсуждении участвовали десятки профильных комиссий и сотни тысяч горожан.В итоге в рамках Стратегии сформулировано свыше ста целей социально-экономического развития различных уровней.
У нас с коллегами возникло много предложений по этому вопросу. В частности, как помочь людям на местах в решении их насущных проблем, как способствовать развитию муниципальной жизни в нашем городе. Ведь давайте честно признаемся себе: власть не всегда успевает оперативно реагировать на запросы горожан. Таким образом, возникла идея Фонда, который бы способствовал развитию активности муниципалитетов. Главная задача Фонда – облегчить информационный обмен между различными уровнями государственной власти, органами местного самоуправления и жителями муниципальных районов.
Информация, которая будет аккумулироваться Фондом, поможет отследить реализацию тех вопросов, которые волнуют петербуржцев. В итоге мы надеемся, что органы власти станут внимательнее относиться к заботам горожан, их чаяниям и надеждам на благоустроенную жизнь в своем районе.
Каждый активный житель города сможет донести свою инициативу до широкого круга представителей общественности и власти, способствуя тем самым ее скорейшему продвижению в жизнь. Фонд – это возможность не просто обозначить проблему, а предложить конструктивные пути ее решения.
Мы собираемся привлечь к нашей деятельности широкий круг представителей профессиональной общественности, ученых, деятелей культуры, искусства и науки.
- Как именно вы планируете наладить взаимодействие горожан с муниципалитетами?
Одна из основных форм деятельности Фонда – это создание открытой дискуссионной площадки для обсуждения актуальных тем, проблем и событий, происходящих в социально-культурном пространстве Петербурга, его районов и муниципальных образований. Для этого в рамках Фонда планируется создание и функционирование сайта, на котором любой житель города сможет представить свое видение путей развития своей улицы, своего квартала, своего района. При этом мы хотим сделать не закрытую по сути отправку запросов и пожеланий от горожан, а обеспечить свободный обмен мнениями в рамках форума, создать условия для оживленной дискуссии.
Уверен, что в дальнейшем сайт привлечет внимание государственных чиновников всех уровней и позволит им оперативно реагировать на запросы горожан для решения их забот и проблем.
– Сейчас нет аналогов такой дискуссионной площадки?
Нет единой площадки, которая охватывала бы все муниципальные образования. Есть удачные районные газеты, но у них узкий территориальный охват. Нет единого СМИ, котороеотражало бы не районную, а именно муниципальную жизнь города. Сайты в интернете также обычно замкнуты на один муниципалитет, исключая их взаимодействие. Но необходимо понимать, что у муниципалитетов огромное количество схожих проблем, и обмен опытом и удачными решениями существенно упростил бы их задачи.
Если посмотреть на сайты муниципальных округов, можно увидеть минимальную активность жителей. В формах обратной связи появляются редкие жалобы активистов, запросы обрабатываются очень долго. Диалога и дискуссии нет: на части подобных сайтов вовсе нет форумов, есть только страница для обращений и запросов. В редких случаях, когда форум все же есть, он не пользуется популярностью.
- Как вы собираетесь развивать это направление, привлекать горожан к обсуждению?
– Необходимо проводить широкомасштабную информационную работу по освещению деятельности Фонда с использованием современных технологий, в первую очередь возможностей интернета. Думаю, что это позволит привлечь внимание к проблемам муниципальный жизни и к выдвижению инициатив по их решению значительной части молодежи и людей среднего возраста, которые являются активными пользователями современных средств коммуникации.
В тоже время необходимо проводить эту работу и в печатных СМИ, которые выходят практически во всех муниципальных образованиях и районах нашего города. Ну и, естественно, круглые столы, встречи на местах на муниципальных площадках – будем задействовать весь возможный арсенал, который дает нам современная система коммуникаций.