А.Толкачев: Введение саморегулирования без переходного периода – опасная авантюра
20 марта 2008 г. Государственная Дума России одобрила в первом чтении законопроект, регулирующий вопросы создания и деятельности саморегулируемых организаций (СРО) в области строительства, архитектурно-строительного проектирования и инженерных изысканий. В связи с этим АСН-инфо обратилось к генеральному директору ФГУ «Федеральный лицензионный центр» при Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрое) Александру Толкачеву, с просьбой высказать свое мнение относительно предлагаемого документа.
- Александр Васильевич, вы уже высказывали для АСН-инфо свою позицию по поводу ликвидации лицензирования и перевода контролирующих функций в отрасли в ведение саморегулируемых организаций. Тогда вы отмечали, что закона о саморегулировании в строительной сфере в России не существует. Теперь этот закон появился. Что вы о нем думаете?
- Я говорил прежде, повторю и теперь, что я не являюсь принципиальным противником деятельности саморегулируемых организаций. Но я категорически против принятия скоропалительных, непродуманных решений, в расчете на «авось», «небось» да «как-нибудь». Хватит уже действовать по революционному принципу «до основанья, а затем». Нет, наоборот, нужно сначала сформировать альтернативную схемы работы, проверить ее, испытать на практике, и только после этого вводить в действие на всей территории страны. Строительство – не та отрасль, где можно экспериментировать.
На мой взгляд, Законопроект о саморегулируемых организациях в области строительства, принятый Госдумой в первом чтении, представляет собой недоработанный документ, по которому строители не смогут адекватно работать на рынке недвижимости. Принят слишком недоработанный вариант законопроекта о СРО. Депутаты явно торопятся с утверждением концепции работы саморегулируемых организаций, чтобы успеть до вступления в силу документа об отмене лицензирования с 1 июля 2008 г. И это не может не сказываться на результате законотворческой деятельности. Я убежден, что такое отношение к строительной отрасли неприемлемо, рынок просто не готов к переходу на саморегулирование.
Отмечу, что в Федеральный лицензионный центр поступают тысячи обращений из многих регионов России с просьбой о сохранении лицензирования на несколько ближайших лет, чтобы за это время механизм работы СРО был апробирован и не вызывал сомнений. Добавлю, что наибольшую активность в этом отношении проявляют именно те регионы, строительство развивается наиболее активно. Не случайно в этом смысле и недавнее заявление мэра Москвы Юрия Лужкова о том, что он против скоропалительной отмены лицензирования.
- В чем, на ваш взгляд основные недостатки принятого документа?
- Отсутствие в принятом Федеральном законе «О саморегулируемых организациях», являющимся основой для создания соответствующей законодательной базы в различных отраслях экономики, исчерпывающих норм по вопросам полномочий СРО, включая осуществление контроля за деятельностью их членов, формирования механизма финансовой ответственности, порядка и правовых основ взаимодействия этих организаций и органов государственной власти, требует в первоочередном порядке внести изменения и дополнения по этим вопросам. Кроме того, необходима разработка множества нормативных правовых документов в развитие вступившего в силу Федерального закона в целях обеспечения реализации норм этого закона.
- То есть, получается, что законодатели сами не очень точно представляют себе основополагающие принципы, в соответствие с которыми будут работать саморегулируемые организации?
- Именно. Необходимо четко определить концептуальные основы и привести соответствующие обоснования целесообразности перехода конкретных секторов строительной отрасли на саморегулирование. При чем, в число рассматриваемых секторов должны быть включены ранее подлежавшие лицензированию виды деятельности в строительстве (до принятия Федерального закона от 08.08. 01 №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»), а не исключительно лицензируемые в настоящее время виды деятельности – проектирование, строительство и инженерные изыскания. К видам деятельности, исключенным из сферы государственного лицензирования, относятся разработка градостроительной документации, архитектурная деятельность, производство строительных материалов, эксплуатация инженерной инфраструктуры городов. Безусловно, именно эти виды деятельности, непрофессиональное выполнение которых оказывает отрицательное влияние на обеспечение безопасности среды жизнедеятельности каждого гражданина Российской Федерации, требуют введения механизмов альтернативного регулирования и обеспечения контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в этой сфере.
- И что для этого нужно?
- В целях формирования концепции саморегулирования в отрасли необходимо дать четкое определение СРО, в котором отразить специфические функции данной организации и цели ее создания. Концептуальные основы законодательства по введению саморегулирования в строительной отрасли должны содержать обоснованные и достаточные нормы для осуществления такой деятельности, с учетом специфики отрасли и необходимости соблюдения требований по обеспечению безопасности при осуществлении практически всех видов работ. При отработке механизмов саморегулирования в строительстве необходимо четко обозначить основные функции СРО. Такими функциями могут являться: изучение требований постоянно меняющейся законодательной и нормативной правовой базы; разработка документов в области технического регулирования; совершенствование нормативной базы; внедрение новых прогрессивных технологий в строительстве, проектировании, инженерных изысканиях, производстве строительных материалов и изделий; внедрение систем контроля качества и требований по обеспечению безопасности при строительстве и эксплуатации зданий и сооружений; изучение и внедрение зарубежного опыта; обобщение и распространение опыта наиболее успешных компаний; определение рейтинга проектно-изыскательных и строительных организаций; подготовка предложений к образовательным программам повышения квалификации специалистов по различным направлениям профессиональной деятельности в строительстве; повышение уровня профессиональных знаний специалистов; информационное обеспечение по всем вопросам деятельности саморегулируемой организации и другие.
Целесообразно обоснованно подойти к определению членства в саморегулируемых организациях и количеству членов конкретной СРО с учетом специфики осуществления многообразия работ в составе видов деятельности, включаемых в саморегулирование, с учетом их специализации, профессионального состава специалистов, объемов работ и численности занятых. Необходимо выработать критерии по обеспечению реального равноправия всех членов саморегулируемой организации, созданию эффективной конкурентной среды и защите представителей малого и среднего бизнеса.
- Не ясна на сегодня и технология перехода от одной системы контроля к другой.
- Это тоже очень серьезный вопрос. Думаю, что в разрабатываемых концепциях законопроектов должны содержаться положения о переходном периоде от государственного к негосударственным методам регулирования, в течение которого сохраняются действующие механизмы и обеспечивается тесное взаимодействие государственных и негосударственных форм регулирования. Переход на негосударственное регулирование в строительной отрасли, являющейся одной из базовых отраслей экономики, требует проведения серьезных обоснований и, главное, накопления практического опыта в ходе экспериментальной апробации новых механизмов регулирования.
В период проведения эксперимента необходимо создать всю инфраструктуру, необходимую для функционирования новой модели регулирования и обеспечения ответственности перед потребителем. При чем, объектом проведения эксперимента по внедрению саморегулирования в строительной отрасли на первом этапе его становления, должны быть, прежде всего, виды деятельности по территориальному планированию и застройке территорий, архитектурная деятельность, производство строительных материалов, эксплуатация зданий, сооружений и инженерной инфраструктуры.
При проведении эксперимента значительный сегмент деятельности саморегулируемых организаций должен быть связан, прежде всего, с разработкой технических регламентов, совершенствованием нормативной базы и разработкой стандартов предпринимательской деятельности, в том числе стандартов качества, и главное механизмов имущественной ответственности.
В настоящее время в строительной отрасли отсутствуют технические регламенты, устанавливающие обязательные требования к безопасности строительства и эксплуатации зданий и сооружений, в том числе особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, которые должны являться основой деятельности организаций строительного комплекса, а также разработки национальных стандартов и стандартов предпринимательской деятельности, проведения контроля и надзора. Введение только трех первоочередных регламентов в соответствии с Законом «О техническом регулировании» возможно не ранее 2010 г. Многие из действующих нормативно-технических документов в строительстве устарели, не соответствуют современным требованиям российского законодательства и требуют их актуализации.
При разработке модели саморегулирования в строительной отрасли необходимо определить сферу государственного регулирования в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов с массовым пребыванием людей. Интересы национальной безопасности государства требуют безусловного сохранения и совершенствования системы государственного регулирования (в том числе и лицензирования) проектирования, инженерных изысканий и строительства этих объектов, независимо от внедрения элементов негосударственного регулирования в отдельные сектора инвестиционно-строительного процесса.
- Какой вы видите оптимальную перспективу развития сложившейся ситуации?
- Для меня очевидно, что до введения технических регламентов и адекватной нормативной базы, экспериментальной отработки механизмов негосударственного регулирования в строительной отрасли, переход на саморегулирование будет очередной кампанией, которая дискредитирует способность власти к проведению экономических реформ и саму идею негосударственного регулирования в отрасли, определяющей основу экономики страны.
На протяжении двух последних лет разработано множество концепций и законопроектов по введению саморегулирования в строительстве. По моему мнению, проекты концепций далеки от совершенства, не содержат обоснованных и достаточных норм для осуществления саморегулирования в столь сложной и многоотраслевой структуре, какой является строительство. Проекты законов противоречат по множеству своих положений нормам действующего градостроительного и гражданского законодательств, законодательства о техническом регулировании. Отсутствуют четкие критерии создания СРО, членства в них, механизмы имущественной ответственности, защиты интересов малого и среднего бизнеса, практически проигнорирована роль государства при осуществлении саморегулирования в строительной отрасли, особенно в части единства нормативного подхода при осуществлении видов деятельности в строительной отрасли, ведения государственного реестра организаций, контроля за деятельностью СРО. Все имеющиеся концепции и законопроекты практически воспроизводят в несколько измененном виде существующие процедуры осуществления лицензирования.
В условиях неопределенности законодательной и нормативной базы и отсутствия должных обоснований целесообразности действий по переходу на саморегулирование в строительной отрасли, введенные в нормы по саморегулированию в отрасли, будут нормами отложенного действия, так же как и нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, ориентируемые на соблюдение технических регламентов, разработка которых реально может быть осуществлена не ранее 2010 г.
В последнее время все громче звучат разговоры о скором появлении в России сети платных дорог. Специалисты подчеркивают, что это совершенно необходимая мера для повышения уровня качества наших магистралей и для ускоренного развития их сети в связи с автомобильным бумом. О перспективах строительства платных дорог в России рассказывает заместитель руководителя Федерального дорожного агентства (ФДА) Евгений Дитрих.
- скоростной автомобильной магистрали Москва - Санкт-Петербург (в мае 2006 года будет завершена разработка обоснования инвестиций в ее строительство);
- Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области (в I полугодии 2006 года будет завершена разработка обоснования инвестиций в строительство);
- соединительной автомобильной магистрали от Московской кольцевой автомобильной дороги в районе транспортной развязки с Молодогвардейской улицей до автомобильной магистрали М-1 «Беларусь» Москва - Минск (в 2006 году будет разработан проект строительства);
- Это будут первые платные дороги России?
- Нет. К настоящему времени существует ряд платных дорожных объектов, в частности, два участка на федеральной дороге М-4 «Дон» Москва - Воронеж, мостовой переход в Барнауле, ряд участков местных дорог в Псковской области. Вырученных средств хватает на содержание дороги. В большинстве случаев пользователи довольны услугами платных участков, так как при умеренной плате они получают повышенный комфорт и безопасность, большую скорость.
- Даже если начнут усиленно строиться платные трассы, смогут ли они себя окупить?
- Мы исходим из того, что строительство платных дорог будет осуществляться в тех регионах, которые позволят окупить строительство и содержание дорог и искусственных сооружений. Но называть точный срок окупаемости платных автомагистралей сейчас сложно. Международный опыт показывает, что сроки окупаемости платных дорог варьируются в пределах 10-20 лет.
- Может ли так случиться, что со временем все бесплатные дороги России станут платными?
- Исходя из системы расселения в Российской Федерации, которую характеризует менее плотное размещение населенных пунктов по сравнению со странами Западной Европы, размеры движения даже на основных магистралях, за исключением подходов к крупным городам, таковы, что введение платного проезда на них в настоящее время экономически нецелесообразно. Как правило, строительство платных дорог эффективно, когда интенсивность движения на момент ввода магистрали в эксплуатацию превышает 20 тыс. автомобилей в сутки. С учетом перераспределения транспортных потоков между существующими дорогами и планируемыми новыми автодорожными магистралями, на которых можно ввести платный проезд, протяженность таких участков может составлять до 10 тыс. км. Поэтому даже в отдаленной перспективе их доля будет незначительна среди 600 тыс. км протяженности сети автомобильных дорог общего пользования.
Подготовила Наталья Ковтун
- Получается, что жилье год от года становится все недоступней?
- К сожалению. Это можно проследить на простом примере: взять динамику роста доходов населения и рост стоимости жилья. Так, в 2005 году жилье в среднем подорожало по России на 30 % (в статистике разброс от 20 до 60 % в зависимости от региона и типа застройки). А доходы населения за этот же период выросли якобы на 15 %. При этом следует понимать, что у нас существует огромная дифференциация по доходам. Например, в той же Госдуме зарплата, а не хала-бала, а она влияет на средний показатель по стране. Таких примеров много можно привести. Получается, что с одной стороны есть те, кто получают бешеные зарплаты: разные сырьевые корпорации, финансовые учреждения, а с другой стороны - бюджетники, работники коммунального и сельского хозяйства. Люди там просто копейки считают. Наконец, у нас много просто безработных людей. Реальный уровень безработицы составляет порядка 8 %. Так что в этих условиях темпы роста стоимости жилья идут с опережением по отношению к росту зарплаты. И жилье становится все более и более недоступным. За прошлый год оно стало недоступней где-то на 20 %.
-Что же делать?
- Правила менять надо. Но они меняются очень вяло и неохотно. В декабре 2004 года мне довелось быть на круглом столе Минфина, Минсоцразвития и ведомства Грефа, где обсуждалась программа развития жилищной политики на ближайшие годы. Там было заявлено, что жилье в два раза подорожает к 2010 году. Но мы видим, что это произойдет гораздо раньше - к 2007 и 2008 году.
- А новый Жилищный кодекс? Разве он не улучшает ситуацию?
- Сам Жилищный кодекс, в его современной редакции, только влечет за собой увеличение количества бездомных людей. В нем декларируется сокращение льгот и рост коммунальных платежей, что неизбежно повлечет выселение людей за неуплату. В нем прописан запрет на приватизацию жилья. Это, в частности, сильно ударило по военным городкам. Много и других подобных моментов.
- Ну, хоть какие-нибудь улучшения в этой области будут?
- Я думаю, ситуация будет немного улучшаться. Хотя бы потому, что «Единая Россия» будет стремиться к выборам избавиться от наиболее очевидных своих законодательных глупостей. Другое дело, что сама логика наших законотворцев - с изъяном. Они всю ставку сделали на ипотеку и сказали, что это решение проблемы, мол, все, кто захочет, с ее помощью получат жилье. Не ведь ипотека сегодня доступна для 3 % населения по всей стране. А будет в лучшем случае доступна для 10 %. Но это же не решение для всех! Проблема в том, что те, кто эти законы пишет и принимает, видят не дальше собственной семьи и семьи своих друзей. А это, с точки зрения классового подхода, класс буржуазии, причем очень высокодоходной, не уличные торговцы. И ребята явно не хотят даже размышлять о том, как живут другие люди в стране.
Наталья Ковтун