А.Толкачев: Введение саморегулирования без переходного периода – опасная авантюра
20 марта 2008 г. Государственная Дума России одобрила в первом чтении законопроект, регулирующий вопросы создания и деятельности саморегулируемых организаций (СРО) в области строительства, архитектурно-строительного проектирования и инженерных изысканий. В связи с этим АСН-инфо обратилось к генеральному директору ФГУ «Федеральный лицензионный центр» при Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрое) Александру Толкачеву, с просьбой высказать свое мнение относительно предлагаемого документа.
- Александр Васильевич, вы уже высказывали для АСН-инфо свою позицию по поводу ликвидации лицензирования и перевода контролирующих функций в отрасли в ведение саморегулируемых организаций. Тогда вы отмечали, что закона о саморегулировании в строительной сфере в России не существует. Теперь этот закон появился. Что вы о нем думаете?
- Я говорил прежде, повторю и теперь, что я не являюсь принципиальным противником деятельности саморегулируемых организаций. Но я категорически против принятия скоропалительных, непродуманных решений, в расчете на «авось», «небось» да «как-нибудь». Хватит уже действовать по революционному принципу «до основанья, а затем». Нет, наоборот, нужно сначала сформировать альтернативную схемы работы, проверить ее, испытать на практике, и только после этого вводить в действие на всей территории страны. Строительство – не та отрасль, где можно экспериментировать.
На мой взгляд, Законопроект о саморегулируемых организациях в области строительства, принятый Госдумой в первом чтении, представляет собой недоработанный документ, по которому строители не смогут адекватно работать на рынке недвижимости. Принят слишком недоработанный вариант законопроекта о СРО. Депутаты явно торопятся с утверждением концепции работы саморегулируемых организаций, чтобы успеть до вступления в силу документа об отмене лицензирования с 1 июля 2008 г. И это не может не сказываться на результате законотворческой деятельности. Я убежден, что такое отношение к строительной отрасли неприемлемо, рынок просто не готов к переходу на саморегулирование.
Отмечу, что в Федеральный лицензионный центр поступают тысячи обращений из многих регионов России с просьбой о сохранении лицензирования на несколько ближайших лет, чтобы за это время механизм работы СРО был апробирован и не вызывал сомнений. Добавлю, что наибольшую активность в этом отношении проявляют именно те регионы, строительство развивается наиболее активно. Не случайно в этом смысле и недавнее заявление мэра Москвы Юрия Лужкова о том, что он против скоропалительной отмены лицензирования.
- В чем, на ваш взгляд основные недостатки принятого документа?
- Отсутствие в принятом Федеральном законе «О саморегулируемых организациях», являющимся основой для создания соответствующей законодательной базы в различных отраслях экономики, исчерпывающих норм по вопросам полномочий СРО, включая осуществление контроля за деятельностью их членов, формирования механизма финансовой ответственности, порядка и правовых основ взаимодействия этих организаций и органов государственной власти, требует в первоочередном порядке внести изменения и дополнения по этим вопросам. Кроме того, необходима разработка множества нормативных правовых документов в развитие вступившего в силу Федерального закона в целях обеспечения реализации норм этого закона.
- То есть, получается, что законодатели сами не очень точно представляют себе основополагающие принципы, в соответствие с которыми будут работать саморегулируемые организации?
- Именно. Необходимо четко определить концептуальные основы и привести соответствующие обоснования целесообразности перехода конкретных секторов строительной отрасли на саморегулирование. При чем, в число рассматриваемых секторов должны быть включены ранее подлежавшие лицензированию виды деятельности в строительстве (до принятия Федерального закона от 08.08. 01 №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»), а не исключительно лицензируемые в настоящее время виды деятельности – проектирование, строительство и инженерные изыскания. К видам деятельности, исключенным из сферы государственного лицензирования, относятся разработка градостроительной документации, архитектурная деятельность, производство строительных материалов, эксплуатация инженерной инфраструктуры городов. Безусловно, именно эти виды деятельности, непрофессиональное выполнение которых оказывает отрицательное влияние на обеспечение безопасности среды жизнедеятельности каждого гражданина Российской Федерации, требуют введения механизмов альтернативного регулирования и обеспечения контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в этой сфере.
- И что для этого нужно?
- В целях формирования концепции саморегулирования в отрасли необходимо дать четкое определение СРО, в котором отразить специфические функции данной организации и цели ее создания. Концептуальные основы законодательства по введению саморегулирования в строительной отрасли должны содержать обоснованные и достаточные нормы для осуществления такой деятельности, с учетом специфики отрасли и необходимости соблюдения требований по обеспечению безопасности при осуществлении практически всех видов работ. При отработке механизмов саморегулирования в строительстве необходимо четко обозначить основные функции СРО. Такими функциями могут являться: изучение требований постоянно меняющейся законодательной и нормативной правовой базы; разработка документов в области технического регулирования; совершенствование нормативной базы; внедрение новых прогрессивных технологий в строительстве, проектировании, инженерных изысканиях, производстве строительных материалов и изделий; внедрение систем контроля качества и требований по обеспечению безопасности при строительстве и эксплуатации зданий и сооружений; изучение и внедрение зарубежного опыта; обобщение и распространение опыта наиболее успешных компаний; определение рейтинга проектно-изыскательных и строительных организаций; подготовка предложений к образовательным программам повышения квалификации специалистов по различным направлениям профессиональной деятельности в строительстве; повышение уровня профессиональных знаний специалистов; информационное обеспечение по всем вопросам деятельности саморегулируемой организации и другие.
Целесообразно обоснованно подойти к определению членства в саморегулируемых организациях и количеству членов конкретной СРО с учетом специфики осуществления многообразия работ в составе видов деятельности, включаемых в саморегулирование, с учетом их специализации, профессионального состава специалистов, объемов работ и численности занятых. Необходимо выработать критерии по обеспечению реального равноправия всех членов саморегулируемой организации, созданию эффективной конкурентной среды и защите представителей малого и среднего бизнеса.
- Не ясна на сегодня и технология перехода от одной системы контроля к другой.
- Это тоже очень серьезный вопрос. Думаю, что в разрабатываемых концепциях законопроектов должны содержаться положения о переходном периоде от государственного к негосударственным методам регулирования, в течение которого сохраняются действующие механизмы и обеспечивается тесное взаимодействие государственных и негосударственных форм регулирования. Переход на негосударственное регулирование в строительной отрасли, являющейся одной из базовых отраслей экономики, требует проведения серьезных обоснований и, главное, накопления практического опыта в ходе экспериментальной апробации новых механизмов регулирования.
В период проведения эксперимента необходимо создать всю инфраструктуру, необходимую для функционирования новой модели регулирования и обеспечения ответственности перед потребителем. При чем, объектом проведения эксперимента по внедрению саморегулирования в строительной отрасли на первом этапе его становления, должны быть, прежде всего, виды деятельности по территориальному планированию и застройке территорий, архитектурная деятельность, производство строительных материалов, эксплуатация зданий, сооружений и инженерной инфраструктуры.
При проведении эксперимента значительный сегмент деятельности саморегулируемых организаций должен быть связан, прежде всего, с разработкой технических регламентов, совершенствованием нормативной базы и разработкой стандартов предпринимательской деятельности, в том числе стандартов качества, и главное механизмов имущественной ответственности.
В настоящее время в строительной отрасли отсутствуют технические регламенты, устанавливающие обязательные требования к безопасности строительства и эксплуатации зданий и сооружений, в том числе особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, которые должны являться основой деятельности организаций строительного комплекса, а также разработки национальных стандартов и стандартов предпринимательской деятельности, проведения контроля и надзора. Введение только трех первоочередных регламентов в соответствии с Законом «О техническом регулировании» возможно не ранее 2010 г. Многие из действующих нормативно-технических документов в строительстве устарели, не соответствуют современным требованиям российского законодательства и требуют их актуализации.
При разработке модели саморегулирования в строительной отрасли необходимо определить сферу государственного регулирования в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов с массовым пребыванием людей. Интересы национальной безопасности государства требуют безусловного сохранения и совершенствования системы государственного регулирования (в том числе и лицензирования) проектирования, инженерных изысканий и строительства этих объектов, независимо от внедрения элементов негосударственного регулирования в отдельные сектора инвестиционно-строительного процесса.
- Какой вы видите оптимальную перспективу развития сложившейся ситуации?
- Для меня очевидно, что до введения технических регламентов и адекватной нормативной базы, экспериментальной отработки механизмов негосударственного регулирования в строительной отрасли, переход на саморегулирование будет очередной кампанией, которая дискредитирует способность власти к проведению экономических реформ и саму идею негосударственного регулирования в отрасли, определяющей основу экономики страны.
На протяжении двух последних лет разработано множество концепций и законопроектов по введению саморегулирования в строительстве. По моему мнению, проекты концепций далеки от совершенства, не содержат обоснованных и достаточных норм для осуществления саморегулирования в столь сложной и многоотраслевой структуре, какой является строительство. Проекты законов противоречат по множеству своих положений нормам действующего градостроительного и гражданского законодательств, законодательства о техническом регулировании. Отсутствуют четкие критерии создания СРО, членства в них, механизмы имущественной ответственности, защиты интересов малого и среднего бизнеса, практически проигнорирована роль государства при осуществлении саморегулирования в строительной отрасли, особенно в части единства нормативного подхода при осуществлении видов деятельности в строительной отрасли, ведения государственного реестра организаций, контроля за деятельностью СРО. Все имеющиеся концепции и законопроекты практически воспроизводят в несколько измененном виде существующие процедуры осуществления лицензирования.
В условиях неопределенности законодательной и нормативной базы и отсутствия должных обоснований целесообразности действий по переходу на саморегулирование в строительной отрасли, введенные в нормы по саморегулированию в отрасли, будут нормами отложенного действия, так же как и нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, ориентируемые на соблюдение технических регламентов, разработка которых реально может быть осуществлена не ранее 2010 г.
Подведены итоги реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» за первое полугодие 2007 года. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года зафиксировано 80-процентное увеличение ввода жилья – многоквартирного и ИЖС.По данным Комитета по строительству Ленинградской области, в январе-июне 2007 года 16 из 18 областных муниципальных образований показали более высокие темпы роста жилищного строительства, чем в прошлом году, в некоторых из них уже построено больше половины жилья, намеченного к вводу в эксплуатацию в текущем году. Так, в Волховском районе выполнение годового жилищного плана составило 68,4 процента, в Лужском районе – 57,2 процента, в Гатчинском – 53,7 процентов. Районы, где в 2007 году должны быть введены в строй наибольшие объемы жилья – Всеволожский и Выборгский – пока выполнили годовой план немногим более чем на 25 процентов.
В целом в текущем году в Ленинградской области запланировано ввести 750 тыс. кв. метров жилья. За первое полугодие по всем районам региона ввод объектов жилищного строительства составил 32,3 процента от запланированного (более 258 тыс. кв. метров жилой площади).
Плавно сдать и аккуратно выявить
Определяющим фактором увеличения ввода жилья в первом полугодии текущего года стала постепенная, ежемесячная сдача объектов в эксплуатацию, чего в прошлые годы замечено не было.
«Не просто увеличился объем вводимого жилья, не последнюю роль сыграло и то, что практика приемки жилья в конце года муниципальными образованиями исключается из принципов организации работы с застройщиками как многоквартирных домов, так и ИЖС, – подчеркнул председатель областного Комитета по строительству Сергей Абрамчик. – Вторая причина в том, что на сегодняшний день силами муниципальных образований, комитетов администрации Ленинградской области ведется работа еще и по выявлению ранее построенных, пригодных для проживания, но не поставленных на соответствующий учет, не сданных в эксплуатацию домов. Сегодня ведется выявление тех, кто под любым предлогом не предъявлял свои дома к вводу в эксплуатацию». По мнению Сергея Абрамчика, причина банальна – нежелание платить налоги, которые составляют доходную часть бюджета муниципальных образований. Сумма этих двух факторов послужила причиной существенного роста показателей ввода жилья в первом полугодии 2007 года по сравнению с аналогичным периодом прошлого. Сергей Абрамчик отметил, что «статистика – наука совершенно точная, и мы можем констатировать, что рост объемов введенного жилья составил более 80 процентов».
По словам председателя Комитета по строительству, доля ИЖС в общем объеме введенного жилья за 7 месяцев составила более 80 процентов. Для сравнения: по итогам 2006 года доля индивидуального жилья, введенного в эксплуатацию в Ленинградской области, составила около 60 процентов. В будущем объемы ИЖС предполагается только наращивать – для этих целей определены 96 площадок.
Большие стройки, федеральные деньги
В текущем году в Ленобласти стартовала реализация нескольких крупных инвестиционных проектов в сфере жилищного строительства. Речь идет о проекте строительства нового поселка в районе Усть-Луги – деревни Краколье Кингисеппского района, строительстве «Южного» жилого района во Всеволожске (здесь уже ведется строительство жилья для военнослужащих, а впоследствии предполагается дальнейшее развитие данной территории), а также о появлении нового населенного пункта в районе поселка Кудрово. Вблизи Усть-Луги планируется построить 923 тыс. кв. метров жилья, в том числе 61 тыс. кв. метров социального, в поселке будет проживать примерно 34,5 тыс. человек. Жилой фонд микрорайона «Южный» во Всеволожске составит около 400 тыс. кв. метров, население – 13–15 тыс. человек; в новом городе Кудрово площадь возводимого жилья составит 1,2 млн кв. метров.
Все три областных строительных проекта будут получать субсидии из федерального бюджета. Господдержка заключается в субсидиях на возмещение части затрат на уплату процентов по взятым кредитам на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой, субсидий на обеспечение автодорогами новых кварталов массовой застройки. Общая сумма субсидий, получаемых в текущем году Ленинградской областью из федерального бюджета, составляет более 72 млн рублей. Сейчас соглашение на получение субсидий, подписанное Ленобластью, находится на согласовании в Росстрое. Со стороны субъекта Федерации на реализацию трех крупнейших строительных проектов в этом году предусмотрено выделение еще 72,15 млн рублей.
Биржа для цемента и не только
Губернатор Ленинградской области Валерий Сердюков заявил на заседании областного правительства о необходимости создания в регионе специальной биржи строительных материалов. По его словам, биржа будет создана для борьбы с «монополизмом» на этом рынке, следствием которого становится рост цен на стройматериалы. Отправной точкой для такого решения областного губернатора стало непрекращающееся повышение цен на цемент: с начала года он подорожал примерно на 80 процентов.
По мнению Валерия Сердюкова, биржа станет более эффективным инструментом борьбы с картельными договорами на рынке строительных материалов, нежели контролирующая деятельность Федеральной антимонопольной службы. «Три наших областных завода всегда смогут договориться о цене, и антимонопольные органы ничего не смогут доказать», – заявил глава Ленобласти.
Рост цены на цемент, считает Сергей Абрамчик, безусловно, спровоцирует рост цен на жилье, который последует в ближайшем будущем. «Цемент – очень важный строительный материал, без которого не обходится ни одна стройка. Рост цен на цемент вызывает опасения и вопросы, и мы намерены в ближайшее время получить полную информацию о причинах, которые повлекли за собой повышение цен, – прокомментировал он сложившуюся ситуацию. – Намечен целый комплекс мероприятий с участием самих предприятий – производителей цемента, который будет включать в себя анализ рынка, анализ причин происходящего. Факт подорожания цемента негативным образом отразится как на объемах продаж, если цены на квадратный метр резко увеличатся, так и в целом на строительном комплексе Ленинградской области. Производителям железобетонных изделий потребовалась буквально неделя для того, чтобы принять решение о подорожании их продукции. На цене тех квартир, которые продаются сегодня, это вряд ли коренным образом отразится, потому что реализация инвестиционного проекта занимает минимум полтора года, и себестоимость строительства была несколько иной. Рост стоимости квадратного метра спрогнозировать трудно, пока его преждевременно как-то оценивать. Мы проведем аналитическую работу вместе со специалистами в секторе многоквартирного жилья и индивидуального жилищного строительства».
Относительно поручения губернатора о создании биржи строительных материалов председатель областного Комитета по строительству сообщил, что этому будет предшествовать серьезная работа по анализу данного вопроса, изучению подобного опыта других регионов и прежде всего Санкт-Петербурга.
Вероника Шеменева