Игорь Орлов: "Мы не формируем открытые условия рынка в строительной сфере"
На межрегиональной конференции "Развитие жилищного строительства в СЗФО. Проблемы и пути решения" губернатор Архангельской области Игорь Орлов рассказал корреспонденту "Строительного Еженедельника" Антонине Асановой о том, в каком состоянии находится строительная отрасль региона.
Игорь Анатольевич, на конференции вы говорили о проблеме ветхого и аварийного жилья в Архангельской области как одной из самых острых.
– Расселение ветхого и аварийного жилья – это проблема, которую, безусловно, нужно решать. Но, к сожалению, ситуация сложилась противоречивая. С одной стороны, процесс расселения аварийных домов и капитального ремонта ветхих требует достаточно объемных инвестиций, именно государственных. Мы не можем привлечь частных инвесторов как в остальных сегментах – арендном, коммерческом жилье, потому что по сути дела людям нужно предоставить жилье взамен ветхого и аварийного бесплатно. С другой стороны, мы не можем остановить процесс роста количества аварийных домов. В итоге муниципальные образования вынуждены сдерживать количество исков о признании домов аварийными. Поэтому существует жилье, официально признанное аварийным, а существует не признанное, но являющееся таковым. И эта проблема остается, мы будем продолжать ее решать, но инструменты, которые у нас есть, к сожалению, связаны с объемом государственных инвестиций.
При этом представитель Фонда содействия реформированию ЖКХ заявил на конференции, что в прошлом году Архангельская область не израсходовала 40 млн рублей средств, выделенных ей на расселение аварийных домов.
– Не хочется углубляться в причины этого недорасхода. Тогда он был компромиссным решением. Сейчас мы будем стараться по-другому следить за такими проектами. Сегодня стоит задача прежде всего организовать внутренние процессы в регионе так, чтобы было понятно, какой комплекс работ нужно сделать каждому из нас, от главы поселения до губернатора. С одной стороны, мы должны быть готовыми к освоению этих денег, а с другой стороны – организовывать работу так, чтобы эти деньги были потрачены в правильном направлении.
Какие еще острые проблемы стоят перед строительным комплексом Архангельской области?
– Проблемы классические. Во-первых, это громоздкая и зачастую субъективная разрешительная система. Ее нужно «расшивать» и формировать условия для более быстрого получения доступа к земле, к коммуникациям. Второе – это отрасль строительных материалов, которая находится сегодня в сложном положении: она не имеет современных технологий, не имеет современных организационно-технических решений, которые позволяли бы ей быстро ориентироваться на потребности рынка, строительных предприятий. Третье – это уровень квалификации самих предприятий и как причина этого – система подготовки кадров.
Экс-глава Комитета по строительству Петербурга Вячеслав Семененко не так давно заявил, что бизнес до сих пор работает в реалиях 1990-х годов. В Архангельске такая же проблема?
– Я в значительной степени с ним соглашусь. Дело в том, что мы не даем бизнесу возможности работать по-другому. Мы не формируем открытые условия рынка в строительной сфере. Она все время как будто в тумане. Можно пойти законным путем, но если не получится – всегда существует обходной, не такой чистый. Если бы инвестор четко представлял, что для того чтобы построить дом, необходимо соблюсти определенное число правил, которые безусловны, и тогда он получит все права, не будет никаких ограничений, тогда рынок был бы прозрачным. А когда мы создаем целый набор условий, которые позволяют и чиновникам, и контрольным органам какую-то инвариантность решений, риски бизнеса растут в разы. И мы возвращаемся к 1990-м годам из-за не до конца описанных в законодательстве условий инвестирования.
Как обстоит дело с привлечением инвестиций в область?
– Мы открыты, мы готовы обсуждать любые условия, преференции для привлечения инвестиций. Если вы нам предложите инвестора, он от нас никуда не уйдет. И предложения есть, но реальным договоренностям всегда предшествует интимный переговорный процесс. Нам приходится двигаться в этом направлении аккуратными шагами, с пояснением каких-то не до конца понятных сложностей, нюансов в законодательстве и региональных условиях. Но главное, что мы двигаемся.
.jpg)
В настоящее время в Комитете по градостроительству и архитектуре правительства Петербурга идет работа над законопроектом «О региональных нормативах градостроительного проектирования». Именно на основании РГНП, как говорится в общей части Правил землепользования и застройки, с 1 января - Михаил Любомирович, недавно на депутатских слушаниях Вы подняли вопрос о системном дефекте городского градостроительного законодательства, который касается правового статуса улично-дорожной сети и в целом территорий, на которые не распространяются градостроительные регламенты. На чем базируется Ваш взгляд на эту проблему?
- Я возглавляю в НИПИГраде бюро территориально-информационных систем и градостроительного моделирования. Наш институт традиционно занимается разработкой градостроительной документации для нашего Санкт-Петербурга, а в условиях рыночной экономики – и для других городов. Мы привыкли рассматривать город как единое целое. Наше преимущество в том, что мы изучаем его и вне административных границ. Нас интересует не только сам город, но и агломерация (это понятие известно всем специалистам мира, хотя в нашем законодательстве и отсутствует) с точки зрения ряда факторов, вклюсчая разделения труда, которое в том числе определяет и расчет транспортных потоков, а соответственно, и инфраструктуры. Отсюда наша методическая позиция.
- У нас приняты три закона, которые считают тремя градостроительными китами, - Генплан, ПЗЗ и Закон о границах зон охраны. Казалось бы, все вопросы о том, что и где можно размещать в городском пространстве, расписаны до мельчайших деталей. И все же оказывается, что этого недостаточно?
- Это зависит от того, что в базовых законах прописано, и насколько в них развитие Санкт-Петербурга соотнесено с частными и общественными интересами.
- Почему в городском градостроительном законодательстве возникают проблемы со статусом улично-дорожной сети?
- Это часть более широкой проблемы, касающейся вообще общественных территорий. Жизнь течет волнообразно. В советский период уделялось больше внимания общественным институтам, все ресурсы уходили туда, а жизнь индивида оказалась бедной. Потом наступило другое время: общественные институты обезлюдели в любом смысле слова, и вся инициатива перешла к индивидуальному обустройству человека: какие дома хотите, такие и стройте, вопрос только в вашей платежеспособности. Но потом оказалось, что в большом городе, где такие возможности есть у многих, свобода одного сталкивается со свободой другого. И вот начинают возникать проблемы, связанные с новой застройкой, ростом автомобилизации, появлением промышленных, складских и иных объектов и т.д. Вы жили на тихой улице – и не заметили, как она стала оживленной магистралью.
Органы власти в этот период также действовали исходя из преобладающего запроса. Землеустроители научились отлично межевать отдельные земельные участки, ГБР стало работать как фабрика. Но общественные пространства владельцев квартир и земельных участков интересовали меньше всего. Потребность в них была осознана только тогда, когда их стало остро не хватать. При корректировке Генплана была значительно расширена площадь зоны проектируемых автодорог, но на практике решения проблем с собственниками участков земли теперь представляет большую сложность.
- Как производится зонирование территорий общего пользования в других городах России?
- Совершенно по-разному. Как правило, парки, сады и скверы включаются в рекреационные зоны. А улично-дорожная сеть где-то включена в зоны основной застройки, где-то, как у нас, выделена в отдельную территориальную зону. Эта зона оказалась самой непроработанной, что и как в ней можно размещать, как формировать ее границы – осталось неясным.
- Разве зоны ТУ не отграничены красными линиями?
- Отграничены. Но что такое красная линия? Это понятие стало применяться для регулирования застройки более 200 лет назад, с целью упорядочения пространства. Именно с помощью красных линий Санкт-Петербург стал удивительным «умышленным городом», где размещение жилых домов определялось композицией пространства, а не наоборот.
Почему город, расположенный в извилистой невской дельте, приобрел «строгий, стройный вид»? Потому что вначале перспективная застройка упорядочивалась красными линиями, а затем уже вынуждена была им подчиняться. Санкт-Петербург возводился не из домов, а из улиц. Домовладения были «выстроены» вдоль красных линий. Кроме задачи создания привлекательного внешнего вида решалась и сугубо прагматическая задача сбора налогов, управления недвижимостью. Красные линии улиц и площадей, то есть общественных пространств, формировали тот самый силуэт города, который мы сейчас пытаемся охранять. Но сейчас изначальные принципы построения плана Санкт-Петербурга ушли из реального проектирования. Если вы сегодня скажете, что ось улицы должна быть ориентирована на храм, а ее улицы должна быть прямолинейной, то в лучшем случае над вами снисходительно посмеются.
В Градкодексе красная линия – не более чем граница между частной территорией и территорией общего пользования. Для нашего города мы не уточнили этот термин, хотя это и не возбранялось. Что мы получили? Посмотрите на карты ПЗЗ, где очертания зон ТУ имеют вид щупальцев спрута. Где строгий, стройный вид? На картах закона о границах зон охраны – наоборот, ширина улиц никак не обозначена. А между тем ул. Зодчего Росси тем и знаменита, что ее ширина равна высоте двух окаймляющих зданий и одной десятой длины улицы. Памятник не исчерпывается зонами охраны. Да, в законе есть понятия охраняемых городских пространств и направлений. Только где они на карте?
- У «щупальцев» на картах ПЗЗ иногда бывают такие зазубринки по краям, наподобие чешуи ихтиозавра.
- Это границы участков для индивидуального жилищного строительства, по «задам» которых прокладывается новая дорога. Как интерпретировали понятие красных линий, такая карта и получилась. Зона ТУ – это как бы остаток от того, что поделено. Она ничего не упорядочивает: ее формируют по остаточному принципу. То, что так создается, не может быть красиво.
- КГХ ЗакСа предлагала включить специальную статью о красных линиях в общую часть ПЗЗ. В итоге было решено интегрировать ее в РНГП. Однако их проект до сих пор не подготовлен. В то же время, по словам замглавы управления градостроительных обоснований КГА А.Березкина, готовится специальный закон о составе и содержании проектов планировки территорий, куда, очевидно, и войдут положения о красных линиях...
- Печально, если мы так и будем двигаться от фрагментов к целому. Когда составляется очередной проект планировки на квартал, расположение красных линий в соседнем квартале заказчика и приглашенного им проектировщика не интересует. Считается, что если сложить все разработанные проекты планировки, как мозаику, получится план города. На самом деле получится не город, а совокупность земельных участков. А улицы получатся по остаточному принципу, где-то сузятся, где-то расширятся. Могут и вовсе исчезнуть. Вот недавний выпускник ГАСУ приносил мне план, на котором отсутствует ул. Аккуратова в Коломягах. Ну не захотелось заказчику, чтобы мимо его здания проходила трасса из одного района в другой.
- Но тогда из Приморского района станет еще тяжелее выбраться, чем сейчас. Придется не только расширять путепровод на Поклонногорской, но и сносить часть застройки...
- Очень может быть. Только заказчика это не интересует. Его интересует свой квартал, а соседний безразличен. Когда же создаются проекты развязок, места для размещения их элементов оказывается недостаточно. И когда на разворотах под малым углом происходит одно за другим ДТП, частные интересы сталкивается с вопросами безопасности людей.
- А.Березкин упоминал о том что автомагистрали тоже могут быть частными.
- Да. Конка в России была в концессии, такой же статус предполагался для ЗСД и Надземного экспресса. Но это касается крупных новых проектов транспортной инфраструктуры, а все улицы находятся на городской земле.
С большими магистралями правовые вопросы как раз относительно урегулированы. Действует федеральный закон об автомобильных дорогах, который делит их на категории. Другое дело, что к крупным населенным пунктам и, особенно, к мегаполисам его понятийный аппарат неприменим. В городах живут не «у дороги», а «на улице», а она имеет сложную организацию. В ее состав входит проезжая часть, защитные полосы, «карманы» для подъезда к домам, тротуары. Улица – это сложное техническое устройство, которое имеет также подземное пространство, где коммуникации подконтрольны разным ведомствам. Строго говоря, в понятие «улица» следует включать и фасадную линию зданий.
Вся эта сложность должна быть отражена в федеральном законодательстве. Но, к сожалению, в Градкодексе нет терминов «улица», «улично-дорожная сеть», и вообще понятие территорий общего пользования прописано фрагментарно и расплывчато.
- Градкодекс разрабатывал московский Институт развития города, работающий по заказам серьезных западных фондов. Почему же разработчики не поинтересовались, как общественные пространства функционируют, например, в странах ЕС?
- Разработчики выполняли тот заказ, который был в ту пору востребован. Ведь работа над Градкодексом началась еще в середине 1990-х гг. Конечно, коллеги напоминали авторам о том, что общественная инфраструктура должна быть лучше прописана. Но основные споры вокруг Градкодекса сосредоточились на других предметах, больше связанных с разграничением полномочий, с межрегиональными отношениями, с противоречиями с земельным, лесным законодательством и так далее. А те проблемы, которые касались общественного пространства городов, так и остались на втором или третьем плане.
С частным пространством мы разобрались, а с общественным – нет. И это стало бросаться в глаза. Мы отремонтировали свою квартиру, приглашаем к себе зарубежного гостя. А проезд остался грязным, неубранным, потому что он нам не принадлежит. И это производит странное впечатление. Жилище требует пространства вокруг себя, а пространство не организовано и часто имеет бесхозный вид.
Для мегаполисов необходимо отдельное законодательство в части общественных пространств, но оно не разработано. Поэтому каждый планировщик понимает по-своему, как эти пространства обозначить и как с ними работать. А городские ведомства не всегда могут разобраться, кто за что отвечает в этой области.
- В Санкт-Петербурге на уровне местного законодательства детально отрегулированы зоны охраны памятников, есть специальные законы о зеленых насаждениях. Получается, что только улично-дорожная сеть у нас осталась не разработанной?
- Да, эта тема заброшена. Несмотря на то, что неупорядоченность наших общественных институтов не позволяет городу развиваться.
- Сейчас ставится вопрос о проведении общественных слушаний при реализации дорожных проектов...
- Естественно: они часто затрагивают более широкий круг лиц, чем проектируемые жилые и деловые объекты. Но механизм учета общественных интересов при проектировании улично-дорожной сети не создан. Когда разрабатываются проекты транспортных развязок, о пешеходах вовсе забывают, как и о том, что развязка на пл. Мужества не может строиться так же, как на Кольцевой дороге.
При разработке проектов планировки отдельных кварталов нас интересует максимальное использование земли. Но вот спроектированы четыре квартала, а между ними перекресток. Он нас до сих пор не интересовал. Между тем при разработке планов новых районов на перекрестках раньше было принято формировать так называемые треугольники обзора. Подъезжая к перекрестку, вы должны видеть поперечный поток движения на достаточном расстоянии. Но когда квартал застроен до самого угла, вы ничего не увидите вплоть до поворота. Неудивительно, что представители УГИБДД хотят принимать участие в согласовании проектов планировки.
На картах Генплана улично-дорожная сеть имеет одинаково белый цвет, дороги на ней не дифференцированы, хотя они имеют разный статус. Вот КАД – дорога федерального значения, Невский пр. – городская трасса. Приморское шоссе – магистраль непрерывного движения. А что такое, к примеру, Пулковское шоссе? Это была дорога в царскую резиденцию, она имела соответствующую инфраструктуру, была оборудована заставами. Потом шоссе стало просто въездной магистралью, а по СНИП осталась улицей городского значения. Сегодня мы видим, что на эту улицу пришли развязки с КАД, и она по составу и объему потока стала магистралью непрерывного движения. Но этот статус никак не закреплен.
- Что это означает на практике?
- Это значит, что любой супермаркет имеет право оборудовать въезд на эту магистраль и выезд с нее, и никаких юридических оснований для отказа в этом не существует.
- Когда СНИП для городских улиц обновлялись в последний раз?
- В 1989 г.
- И с 2002 г. они имеют рекомендательный характер?
- ГИБДД руководствуется ими, так как ничего другого просто нет. Хотя за 20 лет город стал совершенно другим, и новые требования должны быть учтены в нормативах.
- С чего бы вы начали доработку городского законодательства в части регулирования транспортной инфраструктуры?
- Я бы начал с инвентаризации улично-дорожной сети. Последний раз ее базисный план был составлен нами в 1991 г. и передан в Земельный комитет. Там его использовали частями по мере надобности. С тех пор возникло много новых проездов, статус которых не уточнен.
Необходимо составить новый план в масштабе 1:2000. Кстати, генеральные планы европейских городов составляются именно в этом масштабе, с нанесением всех кадастровых участков. Вторая задача состоит в детальном дифференцировании улично-дорожной сети, которое должно быть отражено в технических нормативах. То же касается дорожных сооружений, где требуется учитывать и расчет пешеходного потока, и нормативы по шумозащитным устройствам. Наконец, должен быть разработан порядок утверждения дорожных проектов, согласующий приоритеты развития города с частными и общественными интересами. Это сложнее всего, но пока эта проблема не решится, мы не может считать свой город цивилизованным.
Беседовал Константин Черемных