Павел Созинов: долевка должна стать безопасной
Экспертная Комиссия по правовым вопросам Координационного совета по строительству при аппарате полномочного представителя Президента РФ в СЗФО под руководством депутата Государственной Думы РФ Сергея Петрова
- Павел Борисович, какие поправки в 214-ФЗ следует рассмотреть уже сегодня, чтобы хоть как то поправить ситуацию?
- В свете последних заявлений на федеральном и на региональном уровнях по проблемам обманутых дольщиков становится особенно очевидным, что этот вопрос далек от завершения. Стоимость жилой недвижимости сегодня такова, что покупатели стремятся приобретать ее на стадии строительства. Впрочем, эта проблематика не нова, и это не исключительно российский случай. Другое дело, что сегодня нужно искать превентивные механизмы, которые дадут возможность работать «долевке» без сбоев. Основным камнем преткновения 214-ФЗ сегодня называется банкротство компании-застройщика, и принятые в прошлом году поправки в федеральный закон «О банкротстве…» на ситуацию практически никак не повлияли. Давайте порассуждаем о том, какие болевые точки здесь очевидны даже на самый беглый взгляд.
Во-первых, кто является инициатором проекта? По 214-ФЗ – это казалось бы застройщик. Но это далеко не всегда так, компаниями-застройщиками в Петербурге в разные годы были не менее 25% различных институтов и ведомств, выступающих в качестве застройщиков лишь на правах землевладельцев. Их роль в проекте – ничтожна, как и возможная ответственность в кризисной ситуации. Инициаторы строительного проекта в этой ситуации оставались в тени.
С другой стороны привлекающие денежные средства граждан компании, казалось, должны были бы иметь достаточный уставной капитал, который в случае банкротства компании, с учетом оставшегося имущества, должен покрывать требования кредиторов, в том числе дольщиков. Это, безусловно, идеальная ситуация, но на практике объем собственных денежных средств застройщика в проекте составляет 10-15%, при ничтожном уставном капитале. Зачастую строящийся объект рекламируется, как объект холдинговой компании, но на поверку оказывается, что договора заключаются от имени какого-нибудь ООО или ЖСК, отношения между которыми и материнской компанией не прозрачны.
Следующая проблема – привлечение денежных средств инвесторами, которые зачастую и являются основными инициаторами проекта. Законодатель еще в
В настоящее время не менее 25-30% строек ведут ЖСК, в то же время ЖСК – это объединения граждан, зачастую не являющиеся застройщиками, т.е. не имеющих в собственности или на правах аренды земельные участки. Деятельность ЖСК не регулируется 214-ФЗ, а только Жилищным кодексом, причем основным документом, регулирующим деятельность кооператива является устав. Насколько он коррелируется с 214-ФЗ – вопрос открытый.
- Как вы относитесь к последним предложениям некоторых депутатов ГД РФ переложить ответственность за финансовую безопасность строительства на СРО-застройщиков или страховые фонды?
- Сегодня «застройщик» по 214-ФЗ – это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие в собственности или на праве аренды земельный участок и привлекающие денежные средства участников долевого строительства. В то же время по Градостроительному кодексу, застройщик – лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию или капитальный ремонт объектов капитального строительства. По сути, это два взаимоисключающих понятия – по Градостроительному кодексу, застройщик выполняет исключительно техническую функцию. В то время как согласно 214-ФЗ он является субъектом финансовой деятельности. Отсюда и разница в подходах законодателей - с одной стороны, в целях безопасности сделок, предлагается ответственность переложить на СРО, с другой - на страховые фонды. И тот и другой подходы пока хромают.
Если говорить о СРО застройщиков, то в Петербурге около 100-150 застройщиков, это не десятки тысяч подрядчиков. Возникают вопросы, во-первых, какой по объему нужно создать компенсационный фонд СРО и каковы будут отчисления, чтобы гарантии были реальными - это десятки миллионов рублей. Во-вторых, повторюсь, 20-25% застройщиков - это девелоперы или просто владельцы земельных участков, они лишь обладают правами на участок - их доля в проекте ничтожна. Это, например, какие-нибудь институты, ведомственные организации и т.п. Реально проект ведут сторонние инвесторы, их ответственность нигде не учтена.
Что касается страховых фондов, то 10-15% проблемных объектов, а именно столько их сегодня в Петербурге, полностью выберут все средства фонда. Фонд по закону о банкротстве не может претендовать на имущество обанкротившегося застройщика, так что пополнять свои средства в случае выплат будет просто не откуда. Если в
- Но, наверное, за рубежом существуют предложения, как обезопасить механизм долевого строительства?
- Давайте укрупнено рассмотрим механизм, реализуемый, например, в Дубае. На первом этапе девелопер, в нашем случае – застройщик, скорее землевладелец, получает разрешительную документацию, проходит экспертизу проекта, получает необходимые согласования. В отличие от наших реалий, строительные сметы также являются публичными, а себестоимость проекта – оценивается экспертным советом. Для выхода строителей на площадку, необходимо собрать все 100% денежных средств, требуемых для возведения объекта, причем за ограниченный срок, допустим, за полгода. Застройщику, чтобы уложиться в сжатые сроки, необходимо вести первичную продажу с минимальной маржой, надеясь, что остаток непроданных квартир существенно подорожает к моменту окончания строительства. За превышение сроков реализации квартир могут быть наложены взыскания – штрафы и т.п.
Средства покупателей аккумулируются на целевых счетах уполномоченных банков. В случае недостатка финансирования банк возвращает деньги. Оплата строительства ведется поэтапно соответственно ходу строительства, расходование денежных средств ведется под надзором уполномоченного банка. Страховые компании могут застраховать риски существенного удорожания себестоимости строительства, однако, обычно, строительство сопровождается ростом стоимости самого проекта и оставшихся инвестиционных квартир. Часто на первом этапе в строительство вкладываются со спекулятивными целями всевозможные фонды, банки и крупные инвесторы, чтобы выкупить квартиры по минимальной цене. Безусловно, этот механизм носит скорее инвестиционный характер, поэтому в кризис стройки в Дубае также на 40% застыли, однако простые дольщики при этом не пострадали, не окупились вложения у игроков-инвесторов, но это уже совсем другие риски.
Что касается других реализованных механизмов, то наибольший интерес вызывают некоторые региональные подходы, например, в Пермском крае, в Петрозаводске. Суть схемы проста – основным землевладельцем сегодня является государство. Оно же через свои институты выдает субсидии отдельным категориям граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Эти институты, например, региональные операторы АИЖК, могут выступать инициаторами проекта. Параллельно кредитование стройки возможно за счет кредитов банков, привлеченных под гарантии субъекта РФ. Сюда же привлекаются участники системы ипотечного кредитования, которые подпадают под целевые региональные жилищные программы. Стоимость такого строительства, как показывает практика на 20 % ниже аналогичного инвестиционного. Часть построенного жилья может передаваться строителям в зачет и реализовываться по рыночным ценам.
Пожалуй, наиболее эффективный подход – развитие системы коммерческого найма, причем как государственного и муниципального для отдельных категорий граждан, так и в виде частных инициатив и ГЧП. Пока профессиональной общественностью этот вопрос только обсуждается, хотя есть интересные наработки и в Москве, и в Санкт-Петербурге. Например, есть предложения соинвестирования частным инвесторам в проект, который, впоследствии, предполагается реализовывать как апарт-отель. Однако законодательная база в этом вопросе также слаба – есть упоминания о коммерческом найме в Гражданском и Жилищном кодексах, но механизмов реализации пока не предложено. Особенно в части привлечения средств граждан на этапе строительства, пока же девелоперы опираются на нормы 214-ФЗ, что вряд ли приемлемо, так как речь идет не о жилищном строительстве.
- Около 4 тыс. обманутых дольщиков в Петербурге ожидают решения своих проблем. Есть ли наработанный опыт по их решению?
- Во-первых, эта цифра нуждается в уточнении. Терминологически на законодательном уровне понятия «обманутых дольщиков» не существует, поэтому и «оцифровка» проблемы может серьезно колебаться в зависимости от подходов. Если речь идет о мошенничестве, то это вопрос к правоохранительным органам. Если речь идет о срывах сроков строительства, то это, безусловно, нарушение договорных обязательств, но каков тот временной период, когда дольщики вправе считать себя «обманутыми» и оказывать на застройщиков давление посредством, допустим, арбитража? Необходимо законодательное прояснение вопроса.
Комитет по строительству Санкт-Петербурга, исходя из опыта регионов, насчитал не менее 15 мер господдержки юрлиц, завершающих строительство проблемных объектов. Среди них – предоставление бесплатно в собственность земельного участка для строительства многоквартирного дома ЖСК, организованного из числа обманутых дольщиков; предоставление госгарантий субъекта РФ новому застройщику для кредитования завершения строительства проблемного объекта; оказание содействия новому застройщику по строительству объектов транспортной, энергетической и коммунальной инфраструктуры и др.
Что касается мер господдержки пострадавших граждан, то мониторинг опыта субъектов, показал, что их около 10-ти. Среди них, предоставление субсидий пострадавшим гражданам из регионального бюджета; предоставление пострадавшим гражданам бесплатно земельных участков для индивидуального жилищного строительства; предоставление гражданину компенсации части процентной ставки при заключении кредитного договора на получение денежных средств для завершения строительства и др.
Очевидно, что региональный закон Санкт-Петербурга №307-62 «О мерах по защите прав участников долевого строительства…» нуждается в существенных изменениях, тем более, что не менее 30-ти субъектов также приняли соответствующее региональное законодательство.
По материалам Северо-Западной палаты недвижимости
В Петербурге принят закон «О границах зон охраны объектов культурного наследия». По словам председателя КГИОП Веры Дементьевой, он является итогом десятилетий работы специалистов по истории архитектуры. Об этом можно догадаться по той детальности, с которой обозначаются границы охранных зон и введенные для них режимы. Предназначение режимов состоит не только в охране силуэта и панорам города, но в некоторых случаях и для того, чтобы обозначить границы исследований, без которых просто невозможно судить о ценности наследия. При этом как раз в той области исследований, которая касается объектов, недоступных нашему взору, границы зон наименее статичны. И именно в этой области яснее всего отражается динамика сменяющих друг друга исторических и архитектурных эпох. Об этом рассказал заведующий сектором архитектурной археологии Государственного Эрмитажа Олег Иоаннисян.
Реабилитация археологии
- В чем вы видите главное преимущество закона «О границах зон охраны объектов культурного наследия»?
- Я считаю, что одно из главных достижений – это включение в закон специального режима на участки археологического слоя. В последние годы эта категория культурного наследия находилась в самом беззащитном состоянии.
В центральной части Петербурга имеются 2 федеральных археологических объекта: Заячий остров – подчеркиваю, не Петропавловская крепость, а вся земля острова, и Ниеншанц (крепость и часть бывшего города Ниена). Но, кроме того, закон фиксирует зоны археологического слоя.
- Они вводятся впервые?
- Археологическое зонирование в Петербурге было впервые установлено в
- А как это должно было делаться?
- Эти земляные работы планировались заранее. Вполне возможно было за 2 года до них провести полноценные археологические раскопки. Если бы речь шла только о замене коммуникаций по старым трассам, было бы достаточно археологического надзора. Но проект благоустройства охватывал очень большую площадь. При этом коммуникации решили проложить не по трассе уже существующих, а по новым путям.
Но главное, что проектная отметка работ была очень глубокой – 1,5-
Кроме того, проведение столь глубоких земляных работ было нарушением не только нашего закона, но и международных конвенций. Помогло то, что средства на работы выделялись Всемирным банком. Когда вопрос об этом был поставлен на Совете Европы, в банке поняли, что от официального заказчика – ФИСП – были переданы неточные данные о характере работ. Это было еще одним обстоятельством, которое нам помогло.
- Археологические объекты, как и все объекты культурного наследия, делятся на федеральные, региональные и местные?
- Нет. Во-первых, все археологические объекты по закону являются федеральными. Во-вторых, объект культурного наследия – здание, сооружение – включается в реестр спустя год после выявления. Между тем, участок археологического слоя становится объектом уже по заключению предварительной экспертизы. Здесь год не нужен, поскольку его можно оперативно раскопать, и слой как объект исчезнет.
Археологический слой (раньше употреблялся термин «культурный слой») – это необратимый объект, который существует до раскопок. Если при раскопках будут выявлены остатки капитальных сооружений, имеющие историческую ценность, они уже сами будут носить признаки объекта, и вот они уже в течение года могут быть включены в реестр культурного наследия. А та земля, которая их окружает, после раскопок ценности иметь не будет.
- То есть после завершения раскопок на Ниеншанце, размер охраняемого объекта будет ограничен остатками оборонительных сооружений, которые там обнаружены?
- Да, это будет уже не пятно, а объект в более четких границах.
- И в этом случае придется вносить изменения в картографическую часть городского закона об охране?
- Да. Но это не придется делать часто: полное археологическое исследование занимает длительное время.
С принятием нового городского закона, наконец, устранены нестыковки между местным и национальным законодательством. Дело в том, что постановление КГИОП было принято до федерального закона №73. И соответственно, там еще был использован старый термин «культурный слой», а объекты и зоны – то есть территории, где вероятно выявление объекта и потому необходимо установление режимов – не были разграничены.
Границы зон устанавливаются на основании данных разведочных исследований. Они в разные годы проводились неоднократно. Сейчас зоны архитектурного слоя (ЗА) имеет статус подзон охранных зон (ОЗ). Именно ОЗ, а не ЗРЗ. Их границы «перекочевали» из постановления
В подзону ЗА1 входят границы петровского Петербурга. Там, где археологический слой уже заведомо разрушен, допускается режим археологического надзора, но если выясняется, что там есть признаки сохранного слоя, то вид спасательных работ из режима надзора немедленно переходит в режим раскопок. Подзона ЗА-2 охватывает более широкую территорию, до Обводного канала. Ее границы установлены по состоянию на грань XVIII и XIX вв. На ней допускается режим надзора, поскольку здесь мы точно не знаемраспространение археологического слоя.
- По каким признакам можно судить о том, что на такой-то территории могут находиться участки археологического слоя? По возрасту поселения?
- Степень защиты зависит не от древности. Археологическим объектом может оказаться и слой XIX в. Главный критерий – сведения о том, что раньше на этом месте было поселение.
Датировку археологического объекта мы, как правило, до исследования четко установить не можем. Так, в Новгороде признаки объекта XI-XII вв. могли быть уничтожены в XVI-XVII вв. Возраст слоя мы можем точно установить лишь в процессе раскопок.
Ответственность и профессионализм
- Градкодекс отменил обязательную археологическую экспертизу при строительных работах. Насколько это обстоятельство повлияло на археологию как отрасль знания?
- Действительно, раньше археологическая экспертиза должна была предшествовать любым земляным работам. В 1990-х гг. академические институты выживали за счет заказов на такие работы по крупным объектам – например, при прокладке газопроводов. Застройщики жаловались даже на «археологический рэкет». Нельзя не признать, что реализация важных объектов действительно тормозилась. Однако при новом законодательстве возникла другая опасность. Историческая наука может многое потерять – в особенности в сельской местности, где на практике об уничтожении археологического объекта может стать известно лишь случайно.
Историческая топография Петербурга, впрочем, достаточно изучена, чтобы с высокой вероятностью предполагать наличие в том или ином месте археологического слоя. Новый закон закрепляет такую возможность. Хотя в периферийных районах ранее просмотренные находки также могут погибнуть.
- Кто может осуществлять археологическую экспертизу?
- Ранее в законе жестко регламентировалось, что для осуществления археологической деятельности необходима лицензия. Однако новое законодательство отменило обязательность лицензирования. То есть формально этим может заниматься кто угодно. Другое дело, признают ли такое экспертное заключение легитимным органы охраны памятников – в случае с федеральным объектом, это Минкультуры и Росохранкультуры.
На практике в Петербурге в случайные руки археологический объект попасть не может. По государственному заказу экспертизу проводит либо Институт археологии (Москва), либо Петербургский институт истории материальной культуры РАН. Часть заказов на экспертизу попадает в Эрмитаж, в особенности в случае разногласий между другими экспертными учреждениями. Так было, в частности, с домом Ломоносова на Васильевском острове. По этому объекту Институт истории материальной культуры РАН сделал заключение о том, что после раскопок этот участок не обладает признаками объекта культурного наследия. Но мы провели повторную экспертизу и установили, что тем сохранилась нижняя часть дома.
- На основании какой экспертизы установлены границы зон охраны в только что принятым законе – частной или государственной?
- Все зоны охраны, которые сейчас нанесены на карту – это зоны, где предварительная экспертиза уже проведена, причем по государственному заказу. Если выясняется, что заключение эксперта не соответствует действительности, он подлежит уголовной ответственности. Это положение никуда не делось из законодательства. Более того, КГИОП ввел порядок, согласно которому заключения историко-культурной экспертизы сопровождаются росписью экспертов о том, что он осведомлен об уголовной ответственности.
- Можно ли полностью исключить коррупционную опасность при применении закона?
- Когда принимается новый закон, кажется, что в нем учтено все, и теперь можно спокойно по нему жить. На самом деле всех обстоятельств никогда не учесть. К примеру, нельзя исключить такую ситуацию: заключается договор с какой-то организацией на выполнение археологических исследований, и те, кто заключает договор, неофициально намекают: мы вам оплатим половину суммы, а вы здесь больше не появляйтесь. Но дело в том, что даже в этом случае эта организация должна будет составить научный отчет. Кроме того, есть такая важная вещь, как репутация. В археологическом сообществе, где все знают всех, фальсификация легко видна, и сразу будет понятно, кто работает профессионально, а кто нет.
- Каким образом?
- Профессионал никогда не спутает кладку первой половины XVIII в. с кладкой второй половины XIX в.
Незаполненные пробелы
- Охранные зоны и зоны регулирования застройки охватывают треть территории города. Могут ли нас ждать неожиданные открытия?
- Бывает так, что ценные объекты просматриваются. Вот на углу Шпалерной и пр. Чернышевского стоит домик. Он попал в перечень вновь выявленных объектов культурного наследия как казарма конца XVIII – начала XIX в. Оказалось, что внутри – особняк княгини Голицыной петровского времени. А цокольный этаж одного из зданий военно-транспортного университета на ул. Глинки, как выяснилось, полностью представляет собой постройку XVIII в.
У нас ведь почти вся информация о памятниках состоит из данных историко-архивных исследований. Натурных исследований, пока речь не заходит о реконструкции, не проводится. А без этого мы очень многое можем упустить, как уже прозевали дом Чичерина. По идее, необходима такая программа по всему историческому центру, с проведением зондажей. Одновременно можно осуществить и диагностику зданий.
- И тогда снимется волнующий многих вопрос о правомерности признания зданий аварийными?
- Конечно. Другой вопрос, что это требует серьезных бюджетных и кадровых затрат...
- Что еще можно предпринять, чтобы избежать потерь ценных элементов наследия?
- Если говорить о местных законах, вносящих дополнения в закон «О границах зон охраны», то их будет еще много. У нас более 2000 вновь выявленных объектов культурного наследия, по которым предстоит принять решение об их включении в реестр. Но при этом вокруг каждого объекта по федеральному законодательству должна создаваться охранная зона.
- Такой вопрос ставился в связи с Новодевичьим монастырем.
- Да, и в отношении этого монастыря, после проведения соответствующих исследований, могут быть внесены поправки в закон. Не обойдется без нового закона и вопрос о статусе Дворцовой площади, хотя уже сейчас она включена в охранную зону, и следовательно, еще недавних вольностей там позволить уже нельзя.
На самом деле, главная трудность в применении закона – это проблема кадров. Чтобы качественно вести реставрационные и археологические работы, государство должно озаботиться обучением специалистов. Между тем археология даже не включена в перечень профессий.
- Это уже вопрос федерального законодательства?
- Да, но не только. Дело ведь не только в названии, но и в содержании дисциплины. Сегодня кафедра архитектурной реставрации у нас есть только в одном институте. Зато во множестве вузов открыты кафедры музейного дела, которые, казалось бы, также должны обучать истории архитектуры. Но там учат каким-то синтетическим абстракциям, а сами кафедры образуются из бывших преподавателей общественно-политических дисциплин. А нам нужно сегодня думать о том, где уже в ближайшие годы искать квалифицированных экспертов.
Критерий связи времен
- Интересно, как наша эпоха будет оцениваться археологами будущего...
- Это зависит от самого будущего. Мы сейчас тоже разные эпохи оцениваем по-своему. Так в эпоху Возрождения средневековье считалось жутким варварством. Потом пошла противоположная тенденция. Только к концу XX в. наконец пришло осознание того факта, что каждая эпоха ценна по-своему.
Еще недавно реставрация проводилась под какое-то время. Когда в Новгороде проводилась реставрация церкви Параскевы Пятницы (начало XIII в.), в ней убрали все позднейшие наслоения. При реставрации Юрьевского монастыря XII в. убрали все ампирные пристройки. А у Николо-Дворищенского собора они остались, и сейчас их уже никто разбирать не будет: изменилось отношение к провинциальному ампиру.
В Москве сталинская архитектура уничтожила множество ценных старинных построек. Но при этом, как мы только сейчас догадываемся, было создано какое-то новое качество. Сейчас ставится вопрос уже об охране сталинской неоклассики.
- Наверное, потому, что в Москве вообще более вольно обращаются с исторической средой...
- У нас тоже был такой период. В начале XX в. существовал проект пр. Николая II, возникший явно под влиянием американской архитектуры. Речь шла о засыпке Екатерининского, Крюкова, Адмиралтейского каналов. Именно тогда появился и дом компании «Зингер».
Но интересно, что самые радикальные новаторы со временем оценивали свою деятельность по-иному. Фомин, один из участников разработке этого проекта, впоследствии предложил проект Нового Петербурга (правда в неоклассических формах) на незастроенной территории острова Голодай, а старый Петербург должен был быть законсервирован.
- И все же интересно, как через исторические эпохи будет восприниматься нынешняя архитектура…
- О нынешней архитектуре говорить вообще сложно, поскольку этот вид художественного творчества был ликвидирован в конце 1950-х гг. хрущевскими постановлениями. Архитектура была заменена застройкой. Если с чем-то сравнивать, что в XIII-XIV вв. после татаро-монгольского нашествия архитектуры не было полвека – все пришлось начинать сначала. Если 10 лет архитекторов не учат быть архитекторами, школы исчезают.
К тому же сегодня появилось поколение архитекторов, которое умеет рисовать только на компьютере. Причем, увлечение компьютерной графикой, как мне кажется, подводит и именитых архитекторов. К них получается как бы другое пространство.
- Чуждое среде Петербурга?
- Просто нереальное. Вот дом Земцова на Шпалерной. Гигантский масштаб остекления с гигантским масштабом межэтажных перекрытий. Казалось бы, объем не особенно увеличился – но здание вторгается в среду этого места из какого-то другого пространства.
Как ни странно, куб, который стоит за Казанским собором, меня так не раздражает, потому что он не выделяется ничем и потому нейтрален. Там только слишком много стекла.
Дело, впрочем, не в том, много ли стекла, а в том, есть ли архитектура. И вписать – не значит стилизовать. В европейских городах, особенно в Германии, на средневековой улице иногда возникает совершенно новый объект, но вписанный таким образом, что историческая ткань сохраняется полностью.
- То есть сохранить историческую среду – не означает ничего не трогать?
- К примеру, я не согласен с предложением вообще запретить изменение кровель в историческом центре. Хотя бы потому, что многие кровли были изуродованы еще до нас.
Кровля серьезно меняет облик здания. Ну например, казалось бы, что можно сделать с «хрущевками»? А в белорусском Полоцке их раскрасили в разные цвета и надстроили остроконечные крыши – и получился европейский город.
- Сергей Чобан считает, что остекление наиболее уместно на набережных.
- Смотря где.
- Ну, скажем, на Свердловской наб. образуются большие пространства.
- Думаю, что там остекленные фасады уместны. Но в этом районе много памятников индустриальной архитектуры, которые нужно вписать в новую среду.
- Это не так просто.
- Наши предки решали и более сложные задачи. Ну казалось бы, настолько разные стили – барокко и классицизм. Казалось бы, одно отрицает другое. Барокко могло мимикрировать, куда-то вписываться, а классицизм – уже нет. Но Росси не «задвигал» барокко, а наоборот, выявлял и вставлял в рамку. То же касается Кваренги. Ему барокко вообще было чуждо, но проезжая мимо Смольного собора, он снимал шляпу. Даже если бы мы об этом не знали, мы бы догадаться по той корректности, с которой был построен Смольный институт.
Вот когда у нас научатся обращаться с наследием предыдущих эпох так, как Росси обращался с барокко, мы сможем сказать: да, архитектура у нас есть.
Беседовал Константин Черемных