Илья Тычинский: «Новый закон ждем с надеждой»
Система государственного заказа корректируется вместе с переменами в федеральном законодательстве. Оно становится более совершенным и на федеральном, и на областном уровне. Об этом рассказал председатель Комитета государственного заказа Ленинградской области Илья Тычинский.
– В последние годы много говорилось о несовершенстве закона о госзакупках. Вы с этого года перешли на новую систему электронных торгов. Что изменилось на практике? Сказывается ли это на работах в сфере строительства, ремонта, реставрации?
– С точки зрения процедуры проведения торгов – все строительные аукционы стали электронными, так как все строительные работы, весь рынок строительных услуг, как правило, проходил через аукционы. Сказать, что это принципиально изменило ситуацию, нельзя. Аукцион в отношении строительных работ не совсем отражает реалии сегодняшнего дня. По ряду строительных работ торги, на которых фигурирует только один критерий – цена, – не актуальны.
Сейчас вопрос с мертвой точки сдвинулся: есть предложения Минэкономразвития, связанные с разработкой нового закона о федеральной контрактной системе, которой хотят заменить 94-й федеральный закон. Предусматриваются действительно новые способы размещения заказа – двухэтапные торги, торги с предварительной квалификацией, и в том числе это будет относиться к электронному аукциону.
Здесь два мнения: одни считают, что надо вообще вывести строительные работы из аукционного перечня, а другие считают, что это надо оставить в аукционах. По моему мнению, если аукционы станут двухэтапными, причем на первом этапе будут предварительно отбираться организации (исходя из наличия мощностей, опыта, квалификации и т. д.), это вполне допустимо и разумно, в том числе и в электронном виде. Мы уже пришли к тому, что наличие опыта работы в сфере строительства, наличие квалифицированного персонала, материальной базы должны оцениваться дополнительно и иметь определенные преимущества и вес. Конечно, цена должна оставаться одним из основных критериев, но и качественные характеристики, и сроки строительства, и опыт, и квалификация тоже должны оцениваться. Поэтому мы с надеждой ждем принятия этого закона и думаем, что в связи с этим ситуация в строительном секторе изменится.
– Такие предложения ведь неоднократно высказывались и на областном уровне – и от депутатов, и от членов областного правительства. А вы обращались с этим в Москву?
– Мы обращались в Москву через Общероссийский союз профессионалов государственного заказа (они очень серьезно сейчас влияют на разработку федеральной контрактной системы). Мы излагали свою позицию на последнем общероссийском форуме «Госзаказ–2011» в Москве. Мы делали это и через депутатский корпус, и через инициативы, которые направлялись губернатором от субъекта Федерации в Федеральный центр. Мы обсуждали это на уровне полпредства по Северо-Западному федеральному округу. Обсуждали и через саморегулируемые организации строителей и проектировщиков. И все говорили о том, что ситуацию на строительном рынке именно в плане госзаказа, действия 94-го закона надо менять – из-за несовершенства процедуры выбора подрядной организации. Когда во время выбора фигурирует только один вопрос – кто за сколько построит, вопрос о качестве остается в стороне.
Федеральная контрактная система предусматривает ужесточение контроля за исполнением контрактов – и по срокам, и по качеству, – и определенные санкции за недоделки. В случае снижения цены на 20 и более процентов участник обязан представить обоснование данного снижения. И если это ничем не обосновано, а просто фантазии, а еще хуже – непрофессионализм, то уже на начальной стадии понятно, что результат будет плачевным. Эти предложения обсуждались на разных уровнях, и если этот проект будет приниматься, то будет учтен огромный опыт – и положительный, и отрицательный.
– Когда это может произойти?
– По прогнозам – в сентябре-октябре. Принятия этого закона мы вправе ожидать уже в этом году. Единственный вопрос останется со сроками его вступления в силу, но я думаю, что определенные пункты могут и с 1 января 2012 года вступать в силу. Сейчас проект размещен для всеобщего обсуждения на сайте Минэкономразвития.
– А пока вам приходится участвовать, например, в работе комиссии по коррупции.
– В области госзаказа любого направления (и строительная сфера здесь ничем не отличается от других) – мы разделяем три коррупционных составляющих по этапам. Первый – стадия планирования, второй – процедурные вопросы, третий – этап исполнения контракта. Общепризнано, что наименее коррупционным стал второй этап – процедурный, потому что он жестко прописан в 94-м законе, как бы мы его ни критиковали. Анализ наших данных говорит о том, что основной признак коррупционности – число участников. Там, где их мало, понятно, о чем идет речь: либо процедуры «заточены» под конкретных исполнителей, либо документация, условия и сроки таковы, что другие не могут пройти. За 8 месяцев этого года в полтора раза возросло количество участников по всем заказам. Это и общее количество потенциальных участников (оно возросло от 3,5 до 5 тысяч), и количество участников на одну процедуру. Если в 2009 году среднее количество участников на одну процедуру было 1,9, в 2010 году – 2,3, то сейчас уже 2,5. Это серьезный показатель, и мы примерно на 20% превышаем средний показатель по России.
Что касается коррупции на 1-й и 3-й стадиях, то последние поправки в 94-й закон, касающиеся вопросов определения начальной максимальной цены, многие вопросы уже сняли. Появилась обязанность для всех заказчиков составить документацию, (исходя из акта, который определяет порядок и источник формирования цены) и сформировать эту цену, исходя из предусмотренного законом перечня источников. А далее идут моменты, связанные со спецификой размещения заказа именно в Ленобласти: согласно поручениям Губернатора Комитет финансов дополнительно проверяет эту стоимость. И только после этого мы объявляем процедуру, и тогда начальная максимальная цена оказывается обоснованной в соответствии с реалиями сегодняшнего дня и исходя из финансовой ситуации на областном рынке. Таким образом нам удалось снизить коррупциогенную составляющую на 1-й стадии.
Что касается последней стадии, то здесь у Губернатора тоже жесткая позиция. Мы сейчас применяем ряд мер по контролю за исполнением контрактов (как по срокам, так и по качеству). Это связано с обеспечением возможности расторжения контракта, если не будут соблюдены должные сроки и уровень качества. Предусмотрено применение санкций – штрафов, пеней за ненадлежащее исполнение контрактов.
Правоохранительные органы, прокуратура, МВД осуществляют очень действенный и постоянный контроль за госзакупками.
– Года два-три назад много говорилось о срыве строительства ФАПов и о том, чтобы внести подрядчиков в реестр недобросовестных поставщиков. Но пока их в «черных списках» нет.
– Это общероссийский реестр, и его ведет федеральная антимонопольная служба. В соответствии с законом инициативу по включению фирм в этот реестр имеют только заказчики. Ни наш Комитет государственного заказа, ни Комитет финансов, ни другие структуры не могут выступить с этой инициативой.
К сожалению (и Губернатор озабочен этим и недоволен действиями некоторых наших заказчиков), строительство некоторых объектов идет с нарушением графиков, а инициативы со стороны наших заказчиков, застройщиков, Комитета по строительству, Управления по строительству, муниципальных заказчиков почти нет. Я этой сферой занимаюсь в Правительстве уже почти семь лет, но за эти годы были единичные случаи, когда обращались в суд за расторжением контракта и включением фирм в реестр недобросовестных поставщиков. И обращений в ФАС практически тоже нет. А оказать любую помощь в этом, в том числе и в судебных разбирательствах, мы всегда готовы.
Конечно, это работа сложная, и зачастую Комитет по строительству и Управление по строительству идут по иному пути: они пытаются любыми способами заставить подрядчика выполнить свои обязательства, в случае неувязок они предлагают подключить субподрядные организации, но все дело ведут к тому, чтобы контракт был выполнен. Обращение в суд за расторжением контракта – процедура сложная и длительная: надо дождаться решения суда по расторжению контракта, и пока эта процедура идет, нового контракта нет. Надо по новой проводить процедуру, по новой заключать контракт, корректировать прежний проект, вычленять работы, которые выполнены, оплачены, – это довольно длительный и объемный процесс. Поэтому в каждом конкретном случае Комитет по строительству разбирается и принимает наиболее приемлемое для себя решение. Ведь есть и программы региональные и федеральные, и в том числе которые предусматривают сроки финансирования и исполнения.
– Наверное, особенно сложно это при межбюджетных отношениях с муниципальными образованиями. Взять ту запутанную историю со строительством жилого дома в Вознесенье…
– Да, и здесь трудно разобраться, по чьей вине это произошло, так как, с одной стороны, мы все свои условия выполнили, с другой стороны, муниципальному образованию надо было подойти более жестко к условиям контракта, и, наверное, не стоило разрешать этой подрядной организации помимо наших областных денег и задания включать в этот объект собственные интересы. Это понятно: построить трехэтажный с условиями коммерческой продажи ряда квартир интереснее, чем двухэтажный только для исполнительной власти за бюджетные средства – но не нашли покупателей, тех, кто участвовал бы в софинансировании, и в результате мы свои деньги освоили, а дом до конца не достроен. Здесь надо сделать правильные выводы и в будущем более жестко оценивать ситуацию и Комитету по строительству, и муниципальным образованиям.
– Из перемен последнего времени самым ощутимым был, наверное, сдвиг по срокам торгов, в том числе по дорожному строительству, – перенос на более ранние сроки.
– Да. И не только. Из года в год Губернатор Ленинградской области ставил задачу проводить торги, размещать заказы, заключать контракты, не дожидаясь1-го января, а делать это в октябре, ноябре, декабре. Если у исполнителя этих работ появляется определенный зазор по времени в два-три месяца, то он спокойно готовится к выполнению этой работы с точки зрения технических ресурсов: если ему необходима дополнительная техника, он заблаговременно приобретает либо берет технику в аренду, заключает договоры с асфальтобетонными заводами, с щебеночно-песочными карьерами и т. д., комплектует бригады, планирует их использование в течение лета на разных объектах. В предыдущие годы контракты заключались уже в середине года и подрядная организация в авральном режиме комплектовала бригады, находила технику, договаривалась по материалам, – это плохо. В прошлом году у нас была идеальная ситуация: мы многие процедуры объявили (те же дорожно-строительные работы) в ноябре-декабре, а в январе уже получили результат и контракты, а начали работы в апреле-мае, то есть этот запас по срокам был очень хорош. При раннем проведении заказа благодаря экономии есть возможность спланировать, скорректировать программы и повторно провести процедуры на сэкономленные средства. По дорожной отрасли экономия от процедур составила около 200 млн руб. И даже вторую волну процедур мы успеваем провести до мая-июня, то есть до начала основных работ: технику закупить, ремонт провести… Губернатор давно эту задачу ставит, мы давно к этому стремимся, и я надеюсь, что и в этом году мы эту практику продолжим. Думаю, что и по бюджету 2012 года основные торги мы проведем в октябре–декабре, чтобы к Новому году подойти с конкретными контрактами.
Правда, это у нас в основном коснулось объектов дорожной отрасли, а вот в социальной сфере, здравоохранении, соцзащите, образовании ремонтные работы пока не получаются у нас в более ранние сроки. Но мы проводим торги в январе–марте, так как большинство социальных объектов можно ремонтировать в летний период, когда меньше больных в больницах, нет детей в садах, школьников в школах. Стараемся к маю получить контракты.
– И все же: сэкономили – а не было ли это простым демпингом? Работы выполнены?
– В основном. К проблеме демпинга и возможности срыва контрактов мы подходим так: рекомендуем заказчикам все работы, в том числе строительные, разбивать по этапам и предусматривать конкретные результаты на этих этапах, то есть жестко прописывать их по времени. Тогда уже на этих стадиях будет возможность идти по пути расторжения контракта либо применять санкции за его неисполнение, а не дожидаться окончания срока его действия, когда в конце года остается только развести руками. Это позволит не истратить зря деньги, не заплатить их в качестве аванса по работам, которые потом не выполнят (мы сейчас от этого авансирования на 100% ушли). Ведь мы ремонтируем или строим здания по необходимости, и нам в конечном итоге важно, чтобы ремонт прошел, чтобы 1-го сентября дети пошли в отремонтированную школу, а не просто освоить деньги.
– Саморегулирование в строительстве, в смежных отраслях снимает проблему сговоров при торгах – или, наоборот, провоцирует эти сговоры на нынешнем этапе?
– Здесь есть примеры и за, и против. На начальной стадии эта система саморегулирования больше походила на состязания по коммерческим вопросам: кто больше к себе приманит, куда больше вступят и кому больше заплатят взносов. Сегодня ситуация стала меняться: теперь уже в этих организациях стали обращать внимание на то, кто как работает, какую имеет репутацию, потому что эти общественные организации, союзы начинают фигурировать либо в скандалах, либо в положительном опыте. И вопросы саморегулирования, вступления в союзы становятся более актуальными. СРО начинают на себя брать все большую ответственность. Мы, в свою очередь, ставим вопрос о том, чтобы все члены СРО несли друг за друга ответственность. Тогда и заказчикам станет легче работать: если мы сталкиваемся с нерадивой подрядной организацией, субсидиарную или солидарную ответственность за недоделки будет нести СРО, которая выдала ей допуск. И СРО понимает, что не всех надо принимать в свои члены, поскольку есть определенные организации, которые везде срывают контракты. Условия их вступления будут ужесточаться, страховые взносы для них будут иные, и т. д. То есть через опыт это все нормализуется.
Василий Когаловский
Закон-полумера
Проблема энергоемкости отечественной экономики уже давно обсуждается на самом высоком уровне.
«Так расточительно, как мы, не тратит ресурсы никто в мире. Государство должно стимулировать участников экономической деятельности к внедрению более эффективных технологий», – заявил Д.А. Медведев уже на следующий день после вступления в должность президента страны. В ноябре прошлого года вышел закон № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Сейчас идет активная законотворческая деятельность. Я лично в конце августа присутствовал на четвертом заседании рабочей группы Общественного совета Минрегионразвития по вопросам модернизации систем жизнеобеспечения, посвященном актуальным вопросам разработки нормативных правовых актов для реализации данного закона.
Однако, на мой взгляд, даже самое успешное воплощение в жизнь закона № 261-ФЗ – это не более чем полумера в деле снижения энергоемкости нашей экономики. Тем более что для его реализации не была подготовлена почва.
Еще до его принятия, два года назад, председатель Правительства РФ В.В. Путин дал поручение разработать меры по стимулированию энергосбережения и повышению энергоэффективности российской экономики шести ведомствам – Минэнерго, Минэкономразвития, Минрегиону, Минфину, Минпромторгу и ФСТ. Но, как говорится, у семи нянек дитя без глазу. Ни одно из них не взяло на себя ответственность за разработку правил учета электрической и тепловой энергии. Нет федерального органа исполнительной власти, ответственного за утверждение правил, – нет и правил коммерческого учета электрической и тепловой энергии, отвечающих современному состоянию электро- и теплоэнергетики.
Жилищный кодекс РФ предусмотрел две возможности определения размеров платы за коммунальные услуги, в том числе по электро- и теплоснабжению: по показаниям приборов и по нормативам потребления. Существенным недостатком второго подхода стало отсутствие ограничений по нагрузке (мощности) потребителей и длительности применения этого метода.
Таким образом, ни закон № 261-ФЗ, ни нормативные акты, которые предшествовали ему в рамках подготовки концепции по стимулированию сбережения энергетических ресурсов, не меняют принципиального подхода к получению энергии, который можно выразить двумя словами: тратить энергоресурсы. Пусть менее расточительно, более экономно, но тратить!
Активность государства и бизнеса
К счастью, взоры прогрессивно мыслящих россиян, и в первую очередь президента Д.А. Медведева, обращаются к нетрадиционным возобновляемым источникам энергии (НВИЭ) – солнцу, ветру, воде, геотермальным ресурсам, биоресурсам и т. п. Этим источникам уделено внимание и в законе № 261-ФЗ. Дважды они упоминаются в статье 14, где декларируется содержание региональных и муниципальных программ по энергосбережению, и один раз в статье 34, которая предписывает внести изменение в налоговый кодекс. Это изменение должно дать возможность предоставлять инвестиционный налоговый кредит организациям, которые осуществляют инвестиции в создание объектов, относящихся к НВИЭ.
В деле реализации этих перспективных направлений наша страна далеко отстала от Запада. В России около 63% энергии производится за счет ископаемого топлива, 21% – гидроэнергетики, 16% – атомной энергии. Доля НВИЭ составляет менее 1%. В странах Евросоюза и США этот показатель в среднем достиг 7%, и европейцы приняли решение к 2020 году увеличить его до 20%, а американцы замахнулись на 25%. Страны, где вопросы энергоснабжения наиболее актуальны из-за холодного климата, добились еще более впечатляющих успехов. В Дании доля нетрадиционных возобновляемых источников в энергобалансе занимает 25%, в Финляндии – 30%, в Швеции – 46%. В этих странах существенная доля отопления обеспечивается с помощью геотермальных тепловых насосов, использующих тепло Балтийского моря, грунта, воздуха. Это оборудование приобретает все большую популярность в нашей стране, в основном в малоэтажном строительстве. Пока еще небольшой российский рынок тепловых насосов представлен продукцией европейских производителей.
Российское государство периодически вспоминает о необходимости развития возобновляемой энергетики и делает какие-то практические шаги в этом направлении. В середине 2000-х годов было принято решение об организации отечественного производства тепловых насосов. Создали предприятие, назвали его ЗАО «Завод инженерного оборудования», выделили ему площадку в созданной в конце 2005 года свободной экономической зоне «Алабуга», расположенной в Елабужском районе Татарстана. Провели тендер на строительство, объявили о готовности начать работы. Больше об этом проекте ничего не слышно.
В ноябре 2009 года в СМИ прошла информация об организации производства тепловых насосов на базе Читинского машиностроительного завода, однако до конкретных шагов дело не дошло.
В деле энергосбережения и повышения энергоэффективности в России следует отметить активность предпринимателей. В условиях кризиса они умудряются действовать с выгодой для себя и своих заказчиков. В ряде водоканалов Северо-Западного федерального округа, в частности в Ленинградской области, начинается внедрение теплонасосных установок (ТНУ), которые осуществляют отопление помещений очистных сооружений теплом сточных вод. По данным Ассоциации развития возобновляемой энергии, для городских поселений области общая экономия от внедрения ТНУ составит 66 млн рублей в год. При первоначальных вложениях в 113 млн рублей, срок окупаемости таких установок не превысит и двух лет.
В России сейчас предлагается немало научно-технических и технологических разработок в области использования возобновляемых источников энергии. К счастью, наша страна остается богатой инженерными талантами, которые при благоприятных условиях способны решать проблемы снижения энергоемкости отечественной экономики.
Предпосылки и препятствия
Резонно предположить, что для развития возобновляемой энергетики нужно создавать упомянутые благоприятные условия. Главным из них будет организация новой отрасли экономики под названием «Возобновляемая энергетика». Речь не идет о построении «государства в государстве» со своим министерством (ведомством) в центре и его многочисленными управлениями на местах. Отрасль – это не бюрократический аппарат, а совокупность самостоятельных субъектов экономики, которые выпускают конкурирующую продукцию. Это прежде всего цивилизованный рынок с четко выработанными правилами игры, и его участники не только конкурируют между собой, но и объединяются для реализации крупномасштабных проектов, которые не под силу одному предприятию.
На сегодняшний день имеются предпосылки и препятствия для создания такого рынка, точнее, для развития, поскольку в зачаточном состоянии он существует. К предпосылкам можно отнести богатую историю освоения альтернативных источников энергии в нашей стране, отечественные научные и инженерные разработки в этой области, существование компаний, которые могут предложить конкурентоспособную продукцию. Очевидным признаком формирования новой отрасли служит появление организаций, стремящихся объединить участников рынка в профессиональное сообщество, например, таких, как Ассоциация развития возобновляемой энергии.
В числе препятствий для создания новой отрасли я бы выделил два. Первое – это возможное противодействие со стороны поставщиков ископаемых энергоресурсов (нефти, газа, угля), которые представляют собой весьма влиятельную силу. Вторым крупным препятствием служит несовершенство нашей нормативной базы. Сегодня мы не имеем норм на проектирование объектов возобновляемой энергетики и стандартов на изготовление соответствующего оборудования.
Что делать
Хорошую возможность для продвижения разработок в области возобновляемой энергетики могут дать региональные и муниципальные программы по энергосбережению и повышению энергетической эффективности. Кроме того, Министерство регионального развития предложило Положение о демонстрационных зонах. Планируется организация таких экспериментальных площадок в различных субъектах федерации и муниципальных образованиях с целью создания благоприятных условий для получения и демонстрации совокупного эффекта за счет повышения эффективности использования топливно-энергетических ресурсов.
Согласно этому положению, инициаторами по созданию демонстрационной зоны на конкретном объекте могут быть организации, индивидуальные предприниматели. Для этого они могут через соответствующие органы государственного управления, местные исполнительные и распорядительные органы письменно обращаться в Минрегионразвития со своим предложением и его обоснованием.
Что касается нормативной базы для возобновляемой энергетики, то каждая уважающая себя компания наверняка имеет свои стандарты (в советское время они назывались СТП – стандарты предприятия) на изготовляемую продукцию или оказываемые услуги. Их можно трансформировать в отраслевые стандарты в рамках соответствующего профессионального сообщества, если оно имеет статус саморегулируемой организации. Если предприятия возобновляемой энергетики объединятся в СРО по возведению соответствующих объектов, то, согласно пункту 2 статьи 55.5 первой части Градостроительного кодекса, они «вправе разрабатывать и утверждать стандарты саморегулируемых организаций, устанавливающие в соответствии с законодательством РФ правила выполнения работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства». Согласуются с этим и пункты 2 и 3 статьи 4 закона № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях», позволяющие делать утвержденные документы обязательными для всех членов СРО.
Таким образом, для снижения энергоемкости российской экономики необходимо сделать важный шаг – вывести на качественно новый уровень использование возобновляемых источников энергии. И для этого потребуются усилия не столько со стороны государства, которое уже приняло ряд мер в сфере энергосбережения и повышения энергоэффективности, сколько со стороны самих предприятий. Им нужно объединяться в сильные профессиональные сообщества или ассоциации, которые в будущем могут получить статус СРО и тем самым стать базой для создания новой отрасли экономики.