С.Фролов: Реформа технического регулирования требует реформы управления
Реформа техрегулирования, которая на законодательном уровне запущена еще в 2002-2003 гг., тормозится по целому ряду причин. По мнению руководителя Управления саморегулирования ССОО, генерального директора НП «Строители Петербурга» Сергея Фролова, проблема не только в несовершенстве законодательства.
- Вы уже говорили, что также проекты регламентов «О безопасности зданий и сооружений» «О безопасности стройматериалов и изделий» имеются недочеты системного характера. Что вы имели в виду?
- Закон о техническом регламенте должен точно отражать предмет регулирования. В двух проектах технических регламентов в строительной сфере в качестве предмета определен «готовый продукт» отрасли.
- Какое значение это имеет на практике?
- Согласно ст.2 регламента «О безопасности зданий и сооружений», как здание, так и сооружение является результатом строительства. То есть речь идет о завершенном объекте. Если объектом техрегулирования является здание или сооружение, это означает, что регламент распространяется только на период его эксплуатации, но не на период проектирования и строительства.
Между тем, как нам известно по большинству известных несчастных случаев - от аквапарка в Москве до Саяно-Шушенской ГЭС, на судьбе уникальных объектов могут сказаться недочеты в проектной документации. Безопасность будущего сооружения должна подлежать контролю уже на этой стадии.
Таким образом, предметом регулирования должны быть не здания и сооружения, а требования к их безопасности. В соответствии с Градкодексом, требования к безопасности должны соответствовать техническим регламентам. Пока они не утверждены, статьи Градкодекса в части проектирования и строительства практически не работают.
- Техрегламенты, в соответствии с законом №184-ФЗ «О техрегулировании», были призваны заменить существующую нормативную документацию. Но нормативы имеют числовое выражение, а в двух законопроектах нет вообще никаких цифр.
- За эталон технического регламента были приняты европейские директивы. Но в европейском техническом регулировании действует ссылочный механизм: директивы содержат ссылки на исходные нормативы, обеспечивающие безопасность объектов. В них и должны содержаться цифровые показатели.
- Таким образом, к каждому техническому регламенту должен прилагаться перечень документов?
- Да, и регламент не может быть введен в действие без утверждения этого перечня.
- По закону «О техрегулировании», до разработки техрегламентов нормативы, не влияющие на безопасность, стали рекомендательными. Что будет с этими нормативами после утверждениями регламентов?
- Положения, подлежащие добровольному исполнению, в соответствии с законом должны содержаться в национальных стандартах и сводах правил. Перед вступлением в силу закона №184-ФЗ несколько месяцев продолжался спор о том, что считать национальными стандартами. В итоге решили просто переименовать существующие ГОСТ Р и ГОСТ в национальные стандарты. Появилась хоть какая-то ясность. А вот со сводами правил так и осталась путаница.
- По идее, в них должны были войти строительные нормы и правила?
- Какие именно СНиП должны быть включены в своды законов, так и осталось неясным. Это действительно непростая задача – разобраться в том, какие из них имеют прямое и косвенное отношение к безопасности зданий, а какие – нет.
В соответствии с 184-ФЗ, нормативы, не имеющие отношение к безопасности, имеют рекомендательный характер. Они не отменены, но, согласно толкованию Минюста, не влекут правовых последствий, то есть их неисполнение не может быть оспорено судом.
Более того, новейшие СНиП, разработанные в 2003 г. накануне вступления в силу закона №184 и учитывающие лучший современный отечественный и мировой опыт, не были зарегистрированы Минюстом.
Нормативная неопределенность на практике приводит к снижению надежности как в производстве, так и в строительстве. Между тем, органам надзора по существу нечем руководствоваться для подтверждения соответствия используемых норм каким-либо документам.
- В разных регионах нашей страны сильно различаются геологические и климатические условия. Могут ли территориальные строительные нормативы, утвержденные в качестве обязательных, заменить отсутствующие федеральные нормативы?
- В принципе ТСН не должны содержать более строгих ограничений, чем федеральные нормативы. Однако за неимением таковых, по существу «от безысходности», региональные власти актуализируют ТСН, придают им обязательный статус и рекомендуют СРО принять их в качестве стандартов.
- А сами СРО в этом заинтересованы?
- Строительные СРО несут субсидиарную ответственность за работу своих членов. Фактически приблизиться к европейскому уровню строительства мы сможем только тогда, когда бизнес будет сам финансировать разработку нормативов, обеспечивающих качество как стройматериалов, так и зданий и сооружений.
Именно такой порядок сложился в Германии, где институт нормирования (DIN) является частной организацией, работающей по контракту с государством. В Германии бизнес на 98% финансирует разработку строительных нормативов, влияющих на качество. А безопасность берет на себя государство.
- Как нормативы отдельных европейских стран согласуются между собой в рамках ЕС?
- Гармонизация стандартов продукции в европейских странах было многолетним и постепенным процессом, как и сближение законодательства в других сферах. Разработка европейских стандартов и присоединение к ним было организовано таким образом, чтобы максимально учесть пожелания всех заинтересованных сторон, позволяя переходить на новые стандарты без существенных проблем и в течение длительного времени.
Но при этом совершенствование стандартов в Европе происходило непрерывно, а в нашей стране - застыло на 7 лет. Но если наша страна вступит в единое торговое пространство с Европой без собственной нормативно-технической базы, она будет вынуждена подчиняться требованиям чужих документов. Тогда о технологическом лидерстве в каких-либо сферах не придется и мечтать.
- Чем вы объясняете такую задержку с разработкой регламентов по безопасности стройматериалов, зданий и сооружений в нашей стране?
- Не в последнюю очередь сыграло роль «размывание» государственного субъекта. Сейчас разработку нормативов, влияющих на безопасность, курируют несколько министерств, а единого органа после роспуска Росстроя не существует.
Кроме того, административная реформа была произведена таким образом, что Росстандарт, как федеральное агентство, имеет статус ведомства, оказывающего услуги. Между тем ведомство, отвечающее за качество строительства, должно располагать как полномочиями разработки – и соответственно, правом на законодательную инициативу в этой области, и полномочиями контроля.
- Таким образом, проблема состоит не только в нечеткости определений, но и в отсутствии единого государственного субъекта?
- Да. В том числе и в сфере контроля над обеспечением безопасности, поскольку Ростехнадзор и региональные службы строительного надзора и экспертизы не образуют единую иерархию. Действительно, системные проблемы имеются не только в законодательстве, но и в государственном управлении отраслью.
Беседовал Константин Черемных
20 марта 2008 г. Государственная Дума России одобрила в первом чтении законопроект, регулирующий вопросы создания и деятельности саморегулируемых организаций (СРО) в области строительства, архитектурно-строительного проектирования и инженерных изысканий. В связи с этим АСН-инфо обратилось к генеральному директору ФГУ «Федеральный лицензионный центр» при Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрое) Александру Толкачеву, с просьбой высказать свое мнение относительно предлагаемого документа.
- Александр Васильевич, вы уже высказывали для АСН-инфо свою позицию по поводу ликвидации лицензирования и перевода контролирующих функций в отрасли в ведение саморегулируемых организаций. Тогда вы отмечали, что закона о саморегулировании в строительной сфере в России не существует. Теперь этот закон появился. Что вы о нем думаете?
- Я говорил прежде, повторю и теперь, что я не являюсь принципиальным противником деятельности саморегулируемых организаций. Но я категорически против принятия скоропалительных, непродуманных решений, в расчете на «авось», «небось» да «как-нибудь». Хватит уже действовать по революционному принципу «до основанья, а затем». Нет, наоборот, нужно сначала сформировать альтернативную схемы работы, проверить ее, испытать на практике, и только после этого вводить в действие на всей территории страны. Строительство – не та отрасль, где можно экспериментировать.
На мой взгляд, Законопроект о саморегулируемых организациях в области строительства, принятый Госдумой в первом чтении, представляет собой недоработанный документ, по которому строители не смогут адекватно работать на рынке недвижимости. Принят слишком недоработанный вариант законопроекта о СРО. Депутаты явно торопятся с утверждением концепции работы саморегулируемых организаций, чтобы успеть до вступления в силу документа об отмене лицензирования с 1 июля 2008 г. И это не может не сказываться на результате законотворческой деятельности. Я убежден, что такое отношение к строительной отрасли неприемлемо, рынок просто не готов к переходу на саморегулирование.
Отмечу, что в Федеральный лицензионный центр поступают тысячи обращений из многих регионов России с просьбой о сохранении лицензирования на несколько ближайших лет, чтобы за это время механизм работы СРО был апробирован и не вызывал сомнений. Добавлю, что наибольшую активность в этом отношении проявляют именно те регионы, строительство развивается наиболее активно. Не случайно в этом смысле и недавнее заявление мэра Москвы Юрия Лужкова о том, что он против скоропалительной отмены лицензирования.
- В чем, на ваш взгляд основные недостатки принятого документа?
- Отсутствие в принятом Федеральном законе «О саморегулируемых организациях», являющимся основой для создания соответствующей законодательной базы в различных отраслях экономики, исчерпывающих норм по вопросам полномочий СРО, включая осуществление контроля за деятельностью их членов, формирования механизма финансовой ответственности, порядка и правовых основ взаимодействия этих организаций и органов государственной власти, требует в первоочередном порядке внести изменения и дополнения по этим вопросам. Кроме того, необходима разработка множества нормативных правовых документов в развитие вступившего в силу Федерального закона в целях обеспечения реализации норм этого закона.
- То есть, получается, что законодатели сами не очень точно представляют себе основополагающие принципы, в соответствие с которыми будут работать саморегулируемые организации?
- Именно. Необходимо четко определить концептуальные основы и привести соответствующие обоснования целесообразности перехода конкретных секторов строительной отрасли на саморегулирование. При чем, в число рассматриваемых секторов должны быть включены ранее подлежавшие лицензированию виды деятельности в строительстве (до принятия Федерального закона от 08.08. 01 №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»), а не исключительно лицензируемые в настоящее время виды деятельности – проектирование, строительство и инженерные изыскания. К видам деятельности, исключенным из сферы государственного лицензирования, относятся разработка градостроительной документации, архитектурная деятельность, производство строительных материалов, эксплуатация инженерной инфраструктуры городов. Безусловно, именно эти виды деятельности, непрофессиональное выполнение которых оказывает отрицательное влияние на обеспечение безопасности среды жизнедеятельности каждого гражданина Российской Федерации, требуют введения механизмов альтернативного регулирования и обеспечения контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в этой сфере.
- И что для этого нужно?
- В целях формирования концепции саморегулирования в отрасли необходимо дать четкое определение СРО, в котором отразить специфические функции данной организации и цели ее создания. Концептуальные основы законодательства по введению саморегулирования в строительной отрасли должны содержать обоснованные и достаточные нормы для осуществления такой деятельности, с учетом специфики отрасли и необходимости соблюдения требований по обеспечению безопасности при осуществлении практически всех видов работ. При отработке механизмов саморегулирования в строительстве необходимо четко обозначить основные функции СРО. Такими функциями могут являться: изучение требований постоянно меняющейся законодательной и нормативной правовой базы; разработка документов в области технического регулирования; совершенствование нормативной базы; внедрение новых прогрессивных технологий в строительстве, проектировании, инженерных изысканиях, производстве строительных материалов и изделий; внедрение систем контроля качества и требований по обеспечению безопасности при строительстве и эксплуатации зданий и сооружений; изучение и внедрение зарубежного опыта; обобщение и распространение опыта наиболее успешных компаний; определение рейтинга проектно-изыскательных и строительных организаций; подготовка предложений к образовательным программам повышения квалификации специалистов по различным направлениям профессиональной деятельности в строительстве; повышение уровня профессиональных знаний специалистов; информационное обеспечение по всем вопросам деятельности саморегулируемой организации и другие.
Целесообразно обоснованно подойти к определению членства в саморегулируемых организациях и количеству членов конкретной СРО с учетом специфики осуществления многообразия работ в составе видов деятельности, включаемых в саморегулирование, с учетом их специализации, профессионального состава специалистов, объемов работ и численности занятых. Необходимо выработать критерии по обеспечению реального равноправия всех членов саморегулируемой организации, созданию эффективной конкурентной среды и защите представителей малого и среднего бизнеса.
- Не ясна на сегодня и технология перехода от одной системы контроля к другой.
- Это тоже очень серьезный вопрос. Думаю, что в разрабатываемых концепциях законопроектов должны содержаться положения о переходном периоде от государственного к негосударственным методам регулирования, в течение которого сохраняются действующие механизмы и обеспечивается тесное взаимодействие государственных и негосударственных форм регулирования. Переход на негосударственное регулирование в строительной отрасли, являющейся одной из базовых отраслей экономики, требует проведения серьезных обоснований и, главное, накопления практического опыта в ходе экспериментальной апробации новых механизмов регулирования.
В период проведения эксперимента необходимо создать всю инфраструктуру, необходимую для функционирования новой модели регулирования и обеспечения ответственности перед потребителем. При чем, объектом проведения эксперимента по внедрению саморегулирования в строительной отрасли на первом этапе его становления, должны быть, прежде всего, виды деятельности по территориальному планированию и застройке территорий, архитектурная деятельность, производство строительных материалов, эксплуатация зданий, сооружений и инженерной инфраструктуры.
При проведении эксперимента значительный сегмент деятельности саморегулируемых организаций должен быть связан, прежде всего, с разработкой технических регламентов, совершенствованием нормативной базы и разработкой стандартов предпринимательской деятельности, в том числе стандартов качества, и главное механизмов имущественной ответственности.
В настоящее время в строительной отрасли отсутствуют технические регламенты, устанавливающие обязательные требования к безопасности строительства и эксплуатации зданий и сооружений, в том числе особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, которые должны являться основой деятельности организаций строительного комплекса, а также разработки национальных стандартов и стандартов предпринимательской деятельности, проведения контроля и надзора. Введение только трех первоочередных регламентов в соответствии с Законом «О техническом регулировании» возможно не ранее 2010 г. Многие из действующих нормативно-технических документов в строительстве устарели, не соответствуют современным требованиям российского законодательства и требуют их актуализации.
При разработке модели саморегулирования в строительной отрасли необходимо определить сферу государственного регулирования в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов с массовым пребыванием людей. Интересы национальной безопасности государства требуют безусловного сохранения и совершенствования системы государственного регулирования (в том числе и лицензирования) проектирования, инженерных изысканий и строительства этих объектов, независимо от внедрения элементов негосударственного регулирования в отдельные сектора инвестиционно-строительного процесса.
- Какой вы видите оптимальную перспективу развития сложившейся ситуации?
- Для меня очевидно, что до введения технических регламентов и адекватной нормативной базы, экспериментальной отработки механизмов негосударственного регулирования в строительной отрасли, переход на саморегулирование будет очередной кампанией, которая дискредитирует способность власти к проведению экономических реформ и саму идею негосударственного регулирования в отрасли, определяющей основу экономики страны.
На протяжении двух последних лет разработано множество концепций и законопроектов по введению саморегулирования в строительстве. По моему мнению, проекты концепций далеки от совершенства, не содержат обоснованных и достаточных норм для осуществления саморегулирования в столь сложной и многоотраслевой структуре, какой является строительство. Проекты законов противоречат по множеству своих положений нормам действующего градостроительного и гражданского законодательств, законодательства о техническом регулировании. Отсутствуют четкие критерии создания СРО, членства в них, механизмы имущественной ответственности, защиты интересов малого и среднего бизнеса, практически проигнорирована роль государства при осуществлении саморегулирования в строительной отрасли, особенно в части единства нормативного подхода при осуществлении видов деятельности в строительной отрасли, ведения государственного реестра организаций, контроля за деятельностью СРО. Все имеющиеся концепции и законопроекты практически воспроизводят в несколько измененном виде существующие процедуры осуществления лицензирования.
В условиях неопределенности законодательной и нормативной базы и отсутствия должных обоснований целесообразности действий по переходу на саморегулирование в строительной отрасли, введенные в нормы по саморегулированию в отрасли, будут нормами отложенного действия, так же как и нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, ориентируемые на соблюдение технических регламентов, разработка которых реально может быть осуществлена не ранее 2010 г.