Госзаказ: трудности перевода
Почти 70% жалоб, поступающих в управление федеральной антимонопольной службы по Петербургу, касаются государственного заказа в сфере строительства. Между тем институт госзаказа, существующий уже два десятка лет - одна из основных составляющих экономики города.
Ежедневно в петербургское УФАС приходит порядка 20-30 жалоб на размещенные госзаказы, свидетельствуют в службе. И большая часть из них – споры, инициированные несовершенством закупочной документации. Речь, прежде всего, о той части пакета документов, подготовка которой входит в обязанности заказчика. На совести потенциального подрядчика лежит лишь ответственность за правильное составление заявки в соответствии с требованиями заказчика.
Вот тут и начинаются первые подводные камни. Унифицированных требований к формату закупочной документации не существует: заказчик волен интерпретировать свои требования сообразно собственным представлениям о предмете и целях закупки. Разумеется, в рамках существующих ГОСТов. Подобная ситуация порождает взаимонепонимание между участниками закупки, тормозит процесс и нередко является причиной отмены торгов.
«Необходимо унифицировать документацию для государственных корпораций и организаций, установить единую форму. Нередко встречаются случаи, когда в пределах одного предприятия разные закупочные подразделения публикуют отличные друг от друга документации с разными требованиями к составу заявки и ее форме.
Таким образом, создаются дополнительные трудности для поставщиков, принимающих участие в закупках разных организаций, что ведет к снижению количества потенциальных участников закупок», — заявлял в мае 2015 года эксперт проекта «За честные закупки» и заместитель генерального директора электронной торговой площадки «Газпромбанка» Ибрагим Паскачев.
Несовершенство системы развязывает руки недобросовестным участникам рынка. Заказчики, желающие допустить на закупку только своих поставщиков, могут устанавливать чрезмерные требования к техническим характеристикам товара. Иногда такие условия не умещаются на 100 и даже 300 страницах.
Наибольшую популярность подобные уловки получили в сфере строительства, медицины и информационных технологий, считают в ФАС. Схема несложная: заказчик устанавливает перечень товаров, требуемых к поставке или использованию, указывая конкретные характеристики к каждому товару в отдельности. И порой такой подход рождает прямо-таки анекдотические ситуации.
Мелисса или жимолость
Свежий пример. В июне 2015 года был отменен аукцион на ремонт помещений одной из школ Невского района Петербурга. Цена вопроса – копеечная для строительного комплекса пятимиллионного города – 10,3 млн рублей. Однако по этой закупке поступило сразу четыре жалобы, причем две из которых поступили от одной компании. Причина, по мнению авторов жалоб одна – «необъективное описание объекта закупки».
Детальное знакомство с такой закупочной документацией вызывает недоумение. Вот цитата из жалобы. «Антисептик, согласно требованиям заказчика, «должен представлять собой жидкость зеленого цвета с запахом мелиссы. Заявитель утверждает, что имеет возможность поставки товара, соответствующего по всем техническим показателям, запрашиваемым заказчиком, но с запахом жимолости.
Запах, по мнению заявителя, не может являться техническим критерием оценки товара «антисептик», так как основное его назначение – опять же по требованиям заказчика - «удалять грибки и плесень, мох и лишайник, защищать от зелени и пятен черноты». Такое требование считается неправомерным и не являющимся критерием оценки средства для обработки от плесени».
Зачастую вместо упоминания ГОСТа его переписывают в текст техзадания целиком. При этом номер самого стандарта указывается не всегда. Вот еще пункт из требований того же заказчика. "Сидения для унитазов. Указано, что «показатель текучести расплава должен быть более 2,1 г за 10 мин. Предел текучести при растяжении должен быть менее 30 МПа. Относительное удлинение при разрыве должно быть менее 220%. Ударная вязкость по Шарпи без надреза должна быть менее 42 кДж/м2».
Ситуацию комментирует руководитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Вадим Владимиров. «Указание в техническом задании всех характеристик из определённого ГОСТа в общем случае не противоречит Закону о контрактной системе, но при этом устоит учесть, что все показатели и значения этих показателей должны соответствовать государственному стандарту и не выходить за его рамки. В противном случае заказчику следует установить в документации обоснование применение показателей, не соответствующих государственному стандарту.
Абсолютно иная ситуация если заказчик при описании товара, например унитаза, разбил данный товар на отдельные составные элементы, такие как фарфор, пластмасса, сталь и описал их используя соответствующие ГОСТы. Таким образом, требования установлены не к товару, а к его элементам, что, по мнению УФАС, противоречит правилу объективного описания объекта закупки и ограничивает количество участников закупки», - говорит Вадим Владимиров.
А вот мнение генерального директора ООО «Центр тендерной документации» Ильи Елкина. «Здесь необходимо оценивать, насколько оправдано использование данной терминологии для конкретной закупки. Полное техническое описание предмета будет способствовать тому, что заказчик получит именно тот товар, который ему необходим, а не что-то очень похожее, но абсолютно бесполезное.
Понято, что при закупке канцелярии подробно расписывать свойства чернил в вакууме или древесину, из которой сделана бумага, нет необходимости, но например, при закупке медицинского оборудования или точных приборов, подробное описание играет очень важную роль, поскольку от качества оборудования может зависеть, в том числе, и жизнь человека.
Кроме того, использование специализированной терминологии (в тех ситуациях, когда это оправдано) позволяет частично защитить заказчика от некомпетентных участников или участников целью которых не является выполнение контракта, но его перепродажа или получение денег от других участников за неучастие в торгах. В подобных случаях для специалиста в соответствующей области не составит труда работа со специализированной терминологией, а для неспециалистов такая терминология ничего не скажет, что позволит обеспечить участие в торгах именно профессионалов.
Основываясь на опыте работы с ФАС и государственным заказчиками, я сформулировал для себя одно правило работы с ГОСТами – если есть ГОСТ – указывай только сам ГОСТ, - продолжает Илья Елкин. - Хочешь указать критерии из ГОСТа - будь готов обосновать, почему этот критерий важен для заказчика, и как заказчик собирается проверять товар на соответствие данному стандарту. Приведенные примеры свидетельствует о так называемой «избыточной детализации». В этом отношении ФАС в последнее время занимает жесткую позицию – что указываться должны только те параметры, которые имеют значение для заказчика, а не все подряд».
Более-менее
Также в числе проблем трудностей перевода закупочной документации на понятный язык – противоречия и субъективное описание объекта закупки. Из той же жалобы: «Длина кафельной плитки должна быть более 390 мм и менее 600 мм. Ширина не должна быть более 415 мм. Плитки должны быть квадратные (?)». «Складной рычаг должен быть большим. Длина рычага должна быть менее 303 мм». По чьему мнению рычаг «большой или маленький»? - интересуется заявитель.
Подобными противоречиями пестрит закупочная документация. На сайте петербургского УФАС в мае 2014 года опубликованы итоги рассмотрения жалобы на действия ГУ МВД РФ по Петербургу и Ленобласти при проведении аукциона на реконструкцию зонального центра кинологической службы с ценой 274 млн руб. Здесь также присутствуют математически некорректные требования. Например, диаметр кабеля «менее 1,8 и более 8,3 мм». Однако значений, которые одновременно менее 1,8 мм и более 8,3 мм, не существует.
«Участник закупки должен указать конкретное (единственное) значение показателя. При этом крайние границы могут быть указаны включительно – в случае если установлены только минимальное или максимальное значение. То есть, следует указывать единственное значение, а не диапазонное», - говорит Вадим Владимиров.
Хотят запутать?
Отдельная тема – собственно формат документов. Техзадания часто размещаются в формате PDF, TIF, PNG, JPG вместо текстовых файлов. На содержание это не влияет, а вот ряд функций – копирование, поиск по документу и прочие становятся недоступны. Между тем ФАС России не раз официально разъясняла: информация в виде текста размещается на официальном сайте в «гипертекстовом формате», обеспечивающем возможность поиска и копирования произвольного фрагмента текста средствами web-браузера.
«Если документация размещена в формате, специфика которого не позволяет осуществлять поиск и копирование отдельных фрагментов, это является нарушением законодательства о контрактной системе. Такой позиции придерживается ФАС России», - еще раз поясняет Вадим Владимиров.
В среде потенциальных подрядчиков существует мнение, что таким образом хитроумные заказчики хотят запутать претендентов в целях размещения закупки у «карманных» компаний. Профессионалы рынка тендерной документации это утверждение не разделяют. «Зачастую излишняя детализация или использование специальной терминологии обусловлено не какими-то корыстными интересами, но стремлением защититься от недобросовестных участников. Если ответственность заказчика подробно прописана в законе, то институт ответственности недобросовестных участников только начинает развиваться. И главным шагом на этом пути должно стать введение обязанности уплаты участником пошлины в случае признания его жалобы необоснованной», - считает Илья Елкин.
Очевидно, что сегодня антимонопольная служба остается единственным барьером на пути вольных или невольных парадоксов в документации. При этом предложения по подготовке тендерных пакетов встречаются на каждом шагу: специализированные компании предлагают полное сопровождение закупки от создания комплекта документации до участия в торгах. В ФАС скептически оценивают эти услуги.
«На рынке подготовки закупочной документации присутствуют три-четыре основных игрока с некоторыми функциями специализированной организации, которые занимают основной сектор данного рынка, - говорит Вадим Владимиров. - По качеству и профессионализму выделять кого-либо из них не стоит, поскольку в «продукции» всех указанных игроков мы находили, и будем находить нарушения Закона о контрактной системе. Основная цель таких компаний - это ограничение конкуренции и обеспечение заказчику победы «нужного» подрядчика, что не соответствует целям закона и сводит всю систему государственного заказа на нет. Доля закупок для городских нужд в структуре расходов городского бюджета постоянно растет, и наша задача - сделать удобным взаимодействие государственных заказчиков и поставщиков в сфере строительства, минимизировав затраченное игроками рынка время», - считает руководитель петербургского УФАС.
Коммерческие помещения, выходящие на оживленные магистрали в центре города, давно поделены между собственниками и арендаторами. Сегодня операторы коммерческой недвижимости присматриваются к освоению внутриквартальных пространств и дворовых территорий.
За роскошными фасадами домов исторического центра редко бывает видна очень важная часть города – дворы-колодцы. Зародились они при Екатерине Великой, которая требовала от застройщиков соблюдать единую линию улиц, чтобы город приобрел строгость стиля, прямые улицы и плотность застройки. Стремясь извлечь большую выгоду, домовладельцы застраивали свои участки по максимуму.
Дома извивались самыми причудливыми формами, соединяясь друг с другом и образуя дворы-колодцы. И как это часто бывает в городах, нелепая ошибка или просто стечение обстоятельств создают их неповторимый облик. Подобное произошло и в Санкт-Петербурге. Простой недостаток свободной земли привел к появлению знаменитых питерских дворов-колодцев.
Дома продолжали плотно простираться внутрь квартала. Хаотичную уплотнительную застройку руководство города уже в те времена всеми силами старалось как-то урегулировать. Были изданы правила, регламентирующие минимальную площадь дворов, и требования по сообщению двора с улицей или другими дворами. Создаваемые для этого арки и проезды стали сквозными, проходными. «Их самобытность накладывает особый отпечаток на облик нашего города и впечатляет приезжих», – рассуждает Светлана Ким, директор по развитию ГК «AAG».
Место для малого
Европейские города на этой самобытности давно научились зарабатывать. В проходных дворах открываются не магазины международных операторов, а сувенирные лавки, картинные галереи, заведения общепита с национальной кухней. Именно аутентичностью и пытаются заманивать визитеров в такие пространства. Попытки пойти по следам исторических городов Европы некоторое время предпринимались и петербургскими властями. Например, в конце 1990-х годов были реконструированы дворы капеллы. Но популярными они не стали, пешеходный поток там мал, заведений в том виде, в каком они задумывались, не появилось.
Заместитель директора АН «Бекар» Леонид Сандалов считает, что определяющим условием для преобразования проходных дворов в пешеходные зоны является наличие в непосредственной близости интенсивных пешеходных потоков, в противном случае любая торговая точка разорится в кратчайшие сроки. «Попытка создания пешеходной зоны во дворах капеллы была неплохой, однако, несмотря на отличные видовые характеристики и приличные пешеходные потоки, открытие торговых точек в данной локации было экономически невыгодно», – считает он.
Елена Валуева, директор по маркетингу компании Mirland Development, тоже пытается объяснить провал проекта с дворами капеллы и непопулярность проходных дворов: «У нас в принципе открытые кафе появились не так давно, в отличие от европейских городов, где эта традиция насчитывает десятки, а то и сотни лет. Если же говорить о коммерческих помещениях во дворах, то спрос на них снижен у торговых точек из-за низкого потока людей, такие помещения более востребованы под офисы и турагентства. А спрос на кафе в основном сформирован сетевыми компаниями, для них интересны улицы с большой проходимостью и визуальная доступность. Кафе во дворе могло бы быть интересно малому семейному бизнесу, а этот сегмент в нашей стране плохо развит».
Нужен стимул
Елизавета Конвей, директор департамента жилой недвижимости Colliers International Санкт-Петербург, согласна с коллегами: «Для создания пешеходных зон внутри дворов нужен некий стимул, нужна потребность. Наиболее мощной движущей силой, способствующей реализации таких проектов, как правило, является бизнес. Однако на сегодняшний день в городе достаточно помещений, выходящих витринами на улицу, чтобы удовлетворить потребности арендаторов в сегменте стрит-ретейла. Более того, размещение на первых линиях торговых коридоров и витринные окна – одни из самых значимых требований таких арендаторов.
Внутриквартальные помещения больше подходят под размещение офисов, салонов красоты, турагентств, образовательных и медицинских учреждений. Во дворах могут размещаться магазины, торгующие уникальными товарами, за которыми потребители едут целенаправленно (примером может служить антикварная лавка во дворе дома № 4 по ул. Рубинштейна). В этом, как правило, заинтересованы представители малого и среднего бизнеса, но у них нет возможности инвестировать в реконструкцию дворовых территорий».
Впрочем, для малого бизнеса внутридворовые помещения привлекательны тем, что аренда там в разы меньше, чем в помещениях, расположенных в фасадной части зданий. Анна Лапченко, руководитель направления стрит-ретейла Jones Lang LaSalle в Санкт-Петербурге, подтверждает: «Ставка аренды помещений, выходящих на оживленную улицу в центральной части города, может быть в 3-5 раз выше стоимости аренды аналогичных объектов, расположенных в этой же локации, но во дворе».
Закрыться от всех
Еще одной причиной, тормозящей развитие пешеходных зон во дворах, является нежелание жителей расположенных в них домов допускать посторонних людей на свою территорию. Поток пешеходов неоднороден по своей социальной структуре и культуре поведения. Поэтому практически все проходные дворы в центре города закрыты для общественного доступа.
«Вспомним ситуации, когда во дворах размещались объекты культурно-массового притяжения. Например, собака Гаврюша была изгнана из двора на Малой Конюшенной по просьбе жителей. В печальном состоянии малые архитектурные объекты во дворах на ул. Правды», – сетует госпожа Конвей.
С ней согласна и госпожа Валуева: «Жители хотят оградить придомовую территорию от праздно шатающейся публики, и их желание можно понять. Есть и техническая составляющая невозможности воплотить эту идею в жизнь: проходные дворы расположены, как правило, в историческом центре города, с жилым массивом старого фонда, где первые этажи не приспособлены для коммерческого использования. Ну и про климат можно вспомнить – большую часть года он не располагает к прогулкам, да и поток туристов сезонный».
Как резерв помещений для открытия заведений во дворах могут служить подвалы. Если по фасадной части зданий они, как правило, приспособлены под магазины, то во дворах подвалы нередко бывают заброшенными.
Лилия Павлова, руководитель отдела по работе с клиентами Astera в альянсе с BNP Paribas Real Estate, подсчитала, что доля заброшенных подвалов составляет примерно 10%. «Подвальные помещения востребованы в первую очередь среди пабов, кафе, небольших камерных ночных клубов, продуктовых магазинов, спа-салонов», – отмечает она.
На этой неделе в Петербурге пройдет саммит G20. Как рассчитывают чиновники Смольного, это мероприятие сможет увеличить поток иностранных туристов в Петербург в следующем году на 10%. При этом развитие инфраструктуры гостеприимства в городе идет не столь быстрыми темпами.
По мнению главы городского Комитета по развитию туризма Александра Шапкина, мероприятия подобного масштаба оказывают положительное влияние на имиджевую составляющую города и вызывают у иностранных туристов интерес к городу, в котором саммит проходит. По данным господина Шапкина, после празднования 300-летия Петербурга поток туристов вырос на 13,7%, после проведения саммита G8 – на 6-7%. В следующем году ожидается увеличение потока на 300 тыс. человек.
Однако, как говорят аналитики, просто привлечь туристов мало. Необходимо создать условия, при которых они захотят вернуться сюда и будут советовать посетить город друзьям и близким.
На сегодняшний день Санкт-Петербург остается одним из самых главных туристических центров России, который ежегодно посещают примерно 3 млн человек. Основную долю туристического потока составляют туристы из Китая, Индии, Израиля, а также стран Восточной Европы, также отмечается рост интереса к Санкт-Петербургу со стороны российских туристов.
«Туристы из Западной Европы очень интересуются и Россией, и Петербургом в частности, но, побывав здесь, не стремятся приехать к нам снова. В отличие от городов с развитой гостиничной и прочей инфраструктурой, Петербург пока не может предложить гостям из Европы сервис за адекватные деньги», – сетует Вячеслав Ефремов, заместитель генерального директора компании «НДВ СПб».
Пока индустрия гостеприимства в Северной столице развита неравномерно. Так, о ресторанной сети можно говорить с удовлетворением – в городе достаточно много точек общепита на разный вкус и кошелек с вполне комфортным уровнем обслуживания. Этого не скажешь о гостиничной индустрии: в Петербурге катастрофически не хватает гостиниц эконом-класса с хорошим уровнем сервиса.
Вячеслав Ефремов говорит: «Значительная часть туристов выбирает не проживание в гостиницах, а дешевые хостелы и сдающиеся посуточно квартиры. При этом наблюдается дефицит качественных трех- и четырехзвездочных гостиниц по доступным ценам».
«При огромном выборе музеев и театров, где можно получить информацию и впечатления, в Петербурге очень мало мест, где ею можно поделиться, обменяться эмоциями и впечатлениями. Не хватает специально обустроенных общественных пространств, где людям могло бы быть удобно общаться, проводить время по интересам. И к сожалению, Петербург пока неудобен для посещения туристов с детьми. Мало детских клубов, интерактивных пространств, не во всех отелях и ресторанах предусмотрены детские комнаты», – рассуждает Андрей Иванов, генеральный директор Megapolis Property Management.
«В Санкт-Петербурге не хватает информационных бюро для туристов, в которых они могут получить необходимую информацию. Иностранцам довольно трудно ориентироваться в городе и особенно в пригородах без сопровождения, так как недостаточно продуманы навигационные таблички и маршруты», – согласен с коллегой господин Ефремов.
«На наш взгляд, очевидно, что городскому правительству стоит активнее подключиться к организации туризма, а не только частным фирмам, тогда бы больше средств от этой отрасли поступало в казну. Скажем, в Москве при участии властей разработаны пешеходные маршруты по центру с реорганизацией движения транспорта – для безопасности проходов. Сейчас запретили парковку внутри Бульварного кольца – машин стало меньше. Почему бы и Петербургу не воспользоваться подобным опытом? То есть как-то урегулировать нагрузку на дорожную сеть», – добавляет господин Иванов.
Вместе с индустрией гостеприимства неравномерно развивается и рынок отелей. Директор департамента маркетинга и консалтинга NAI Becar в Санкт-Петербурге Ольга Шарыгина говорит: «В настоящий момент российский гостиничный рынок развивается неравномерно, но в то же время можно отметить и положительные перспективы. В первом полугодии 2013 года номерной фонд качественных гостиниц (категории 3, 4 и 5 звезд свыше 50 номеров) не изменился и составил 17 409 номеров в 82 гостиницах Санкт-Петербурга. Во втором полугодии ожидается выход на рынок нескольких международных операторов, появление которых будет способствовать развитию гостиничного бизнеса. Нестабильное положение на рынке трех-, четырех- и пятизвездочных гостиниц связано с развитием рынка недорогого жилья. Бюджетное проживание в двух-, трехзвездочных гостиницах и хостелах перетягивает на себя значительную часть спроса».