Госзаказ: трудности перевода
Почти 70% жалоб, поступающих в управление федеральной антимонопольной службы по Петербургу, касаются государственного заказа в сфере строительства. Между тем институт госзаказа, существующий уже два десятка лет - одна из основных составляющих экономики города.
Ежедневно в петербургское УФАС приходит порядка 20-30 жалоб на размещенные госзаказы, свидетельствуют в службе. И большая часть из них – споры, инициированные несовершенством закупочной документации. Речь, прежде всего, о той части пакета документов, подготовка которой входит в обязанности заказчика. На совести потенциального подрядчика лежит лишь ответственность за правильное составление заявки в соответствии с требованиями заказчика.
Вот тут и начинаются первые подводные камни. Унифицированных требований к формату закупочной документации не существует: заказчик волен интерпретировать свои требования сообразно собственным представлениям о предмете и целях закупки. Разумеется, в рамках существующих ГОСТов. Подобная ситуация порождает взаимонепонимание между участниками закупки, тормозит процесс и нередко является причиной отмены торгов.
«Необходимо унифицировать документацию для государственных корпораций и организаций, установить единую форму. Нередко встречаются случаи, когда в пределах одного предприятия разные закупочные подразделения публикуют отличные друг от друга документации с разными требованиями к составу заявки и ее форме.
Таким образом, создаются дополнительные трудности для поставщиков, принимающих участие в закупках разных организаций, что ведет к снижению количества потенциальных участников закупок», — заявлял в мае 2015 года эксперт проекта «За честные закупки» и заместитель генерального директора электронной торговой площадки «Газпромбанка» Ибрагим Паскачев.
Несовершенство системы развязывает руки недобросовестным участникам рынка. Заказчики, желающие допустить на закупку только своих поставщиков, могут устанавливать чрезмерные требования к техническим характеристикам товара. Иногда такие условия не умещаются на 100 и даже 300 страницах.
Наибольшую популярность подобные уловки получили в сфере строительства, медицины и информационных технологий, считают в ФАС. Схема несложная: заказчик устанавливает перечень товаров, требуемых к поставке или использованию, указывая конкретные характеристики к каждому товару в отдельности. И порой такой подход рождает прямо-таки анекдотические ситуации.
Мелисса или жимолость
Свежий пример. В июне 2015 года был отменен аукцион на ремонт помещений одной из школ Невского района Петербурга. Цена вопроса – копеечная для строительного комплекса пятимиллионного города – 10,3 млн рублей. Однако по этой закупке поступило сразу четыре жалобы, причем две из которых поступили от одной компании. Причина, по мнению авторов жалоб одна – «необъективное описание объекта закупки».
Детальное знакомство с такой закупочной документацией вызывает недоумение. Вот цитата из жалобы. «Антисептик, согласно требованиям заказчика, «должен представлять собой жидкость зеленого цвета с запахом мелиссы. Заявитель утверждает, что имеет возможность поставки товара, соответствующего по всем техническим показателям, запрашиваемым заказчиком, но с запахом жимолости.
Запах, по мнению заявителя, не может являться техническим критерием оценки товара «антисептик», так как основное его назначение – опять же по требованиям заказчика - «удалять грибки и плесень, мох и лишайник, защищать от зелени и пятен черноты». Такое требование считается неправомерным и не являющимся критерием оценки средства для обработки от плесени».
Зачастую вместо упоминания ГОСТа его переписывают в текст техзадания целиком. При этом номер самого стандарта указывается не всегда. Вот еще пункт из требований того же заказчика. "Сидения для унитазов. Указано, что «показатель текучести расплава должен быть более 2,1 г за 10 мин. Предел текучести при растяжении должен быть менее 30 МПа. Относительное удлинение при разрыве должно быть менее 220%. Ударная вязкость по Шарпи без надреза должна быть менее 42 кДж/м2».
Ситуацию комментирует руководитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Вадим Владимиров. «Указание в техническом задании всех характеристик из определённого ГОСТа в общем случае не противоречит Закону о контрактной системе, но при этом устоит учесть, что все показатели и значения этих показателей должны соответствовать государственному стандарту и не выходить за его рамки. В противном случае заказчику следует установить в документации обоснование применение показателей, не соответствующих государственному стандарту.
Абсолютно иная ситуация если заказчик при описании товара, например унитаза, разбил данный товар на отдельные составные элементы, такие как фарфор, пластмасса, сталь и описал их используя соответствующие ГОСТы. Таким образом, требования установлены не к товару, а к его элементам, что, по мнению УФАС, противоречит правилу объективного описания объекта закупки и ограничивает количество участников закупки», - говорит Вадим Владимиров.
А вот мнение генерального директора ООО «Центр тендерной документации» Ильи Елкина. «Здесь необходимо оценивать, насколько оправдано использование данной терминологии для конкретной закупки. Полное техническое описание предмета будет способствовать тому, что заказчик получит именно тот товар, который ему необходим, а не что-то очень похожее, но абсолютно бесполезное.
Понято, что при закупке канцелярии подробно расписывать свойства чернил в вакууме или древесину, из которой сделана бумага, нет необходимости, но например, при закупке медицинского оборудования или точных приборов, подробное описание играет очень важную роль, поскольку от качества оборудования может зависеть, в том числе, и жизнь человека.
Кроме того, использование специализированной терминологии (в тех ситуациях, когда это оправдано) позволяет частично защитить заказчика от некомпетентных участников или участников целью которых не является выполнение контракта, но его перепродажа или получение денег от других участников за неучастие в торгах. В подобных случаях для специалиста в соответствующей области не составит труда работа со специализированной терминологией, а для неспециалистов такая терминология ничего не скажет, что позволит обеспечить участие в торгах именно профессионалов.
Основываясь на опыте работы с ФАС и государственным заказчиками, я сформулировал для себя одно правило работы с ГОСТами – если есть ГОСТ – указывай только сам ГОСТ, - продолжает Илья Елкин. - Хочешь указать критерии из ГОСТа - будь готов обосновать, почему этот критерий важен для заказчика, и как заказчик собирается проверять товар на соответствие данному стандарту. Приведенные примеры свидетельствует о так называемой «избыточной детализации». В этом отношении ФАС в последнее время занимает жесткую позицию – что указываться должны только те параметры, которые имеют значение для заказчика, а не все подряд».
Более-менее
Также в числе проблем трудностей перевода закупочной документации на понятный язык – противоречия и субъективное описание объекта закупки. Из той же жалобы: «Длина кафельной плитки должна быть более 390 мм и менее 600 мм. Ширина не должна быть более 415 мм. Плитки должны быть квадратные (?)». «Складной рычаг должен быть большим. Длина рычага должна быть менее 303 мм». По чьему мнению рычаг «большой или маленький»? - интересуется заявитель.
Подобными противоречиями пестрит закупочная документация. На сайте петербургского УФАС в мае 2014 года опубликованы итоги рассмотрения жалобы на действия ГУ МВД РФ по Петербургу и Ленобласти при проведении аукциона на реконструкцию зонального центра кинологической службы с ценой 274 млн руб. Здесь также присутствуют математически некорректные требования. Например, диаметр кабеля «менее 1,8 и более 8,3 мм». Однако значений, которые одновременно менее 1,8 мм и более 8,3 мм, не существует.
«Участник закупки должен указать конкретное (единственное) значение показателя. При этом крайние границы могут быть указаны включительно – в случае если установлены только минимальное или максимальное значение. То есть, следует указывать единственное значение, а не диапазонное», - говорит Вадим Владимиров.
Хотят запутать?
Отдельная тема – собственно формат документов. Техзадания часто размещаются в формате PDF, TIF, PNG, JPG вместо текстовых файлов. На содержание это не влияет, а вот ряд функций – копирование, поиск по документу и прочие становятся недоступны. Между тем ФАС России не раз официально разъясняла: информация в виде текста размещается на официальном сайте в «гипертекстовом формате», обеспечивающем возможность поиска и копирования произвольного фрагмента текста средствами web-браузера.
«Если документация размещена в формате, специфика которого не позволяет осуществлять поиск и копирование отдельных фрагментов, это является нарушением законодательства о контрактной системе. Такой позиции придерживается ФАС России», - еще раз поясняет Вадим Владимиров.
В среде потенциальных подрядчиков существует мнение, что таким образом хитроумные заказчики хотят запутать претендентов в целях размещения закупки у «карманных» компаний. Профессионалы рынка тендерной документации это утверждение не разделяют. «Зачастую излишняя детализация или использование специальной терминологии обусловлено не какими-то корыстными интересами, но стремлением защититься от недобросовестных участников. Если ответственность заказчика подробно прописана в законе, то институт ответственности недобросовестных участников только начинает развиваться. И главным шагом на этом пути должно стать введение обязанности уплаты участником пошлины в случае признания его жалобы необоснованной», - считает Илья Елкин.
Очевидно, что сегодня антимонопольная служба остается единственным барьером на пути вольных или невольных парадоксов в документации. При этом предложения по подготовке тендерных пакетов встречаются на каждом шагу: специализированные компании предлагают полное сопровождение закупки от создания комплекта документации до участия в торгах. В ФАС скептически оценивают эти услуги.
«На рынке подготовки закупочной документации присутствуют три-четыре основных игрока с некоторыми функциями специализированной организации, которые занимают основной сектор данного рынка, - говорит Вадим Владимиров. - По качеству и профессионализму выделять кого-либо из них не стоит, поскольку в «продукции» всех указанных игроков мы находили, и будем находить нарушения Закона о контрактной системе. Основная цель таких компаний - это ограничение конкуренции и обеспечение заказчику победы «нужного» подрядчика, что не соответствует целям закона и сводит всю систему государственного заказа на нет. Доля закупок для городских нужд в структуре расходов городского бюджета постоянно растет, и наша задача - сделать удобным взаимодействие государственных заказчиков и поставщиков в сфере строительства, минимизировав затраченное игроками рынка время», - считает руководитель петербургского УФАС.
Для внедрения энергоэффективных технологий необходимо законодательное регулирование этого процесса. Кардинально ситуация может измениться в перспективе 10-20 лет, считают эксперты.
Определяющую роль в этом вопросе должно играть государство. «В Финляндии действует не только жесткое законодательство, заставляющее строителей переходить к энергоэффективным решениям, но и финансовые стимулы со стороны государства. У нас государство проводит политику постепенного повышения тарифов, плавно ужесточает законодательство по вопросам энергоэффективности, однако это не сопровождается каким-либо субсидированием со стороны государства, – говорит Екатерина Гуртовая, директор по маркетингу «ЮИТ Санкт-Петербург». – Важнейшей проблемой является то, что в России все энергоэффективные решения законодательно не урегулированы и не нормированы. Допустим, если мы захотим разместить на объекте солнечные батареи, то все равно будем вынуждены делать это дополнительно к тому, что и так всегда обязаны делать. Мы не сможем просто заменить существующее решение на какое-то иное, более энергоэффективное. Например, фактически запрещена в жилых объектах приточно-вытяжная вентиляция с рекуперацией. Сегодня приходится, по сути, заниматься поиском нюансов в законодательстве, чтобы создавать продукт качественный и современный».
Ольга Пономарева, вице-президент ГК Leorsa, отмечает, что в последние несколько лет ведется работа по популяризации энергоэффективных технологий со стороны государства. «В 2009 году был принят Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности», а в прошлом году были разработаны национальные экологические стандарты», – рассказывает госпожа Пономарева.
По словам Евгения Богданова, генерального директора финского проектного бюро Rumpu, на сегодняшний день для застройщиков существует стимул применять энергоэффективные технологии – для них будут снижены траты на подключение к коммуникациям. В перспективе же сами жильцы смогут экономить на отоплении, а это, надо отметить, самая дорогостоящая услуга ЖКХ», – поясняет эксперт.
В настоящее время в мире наиболее распространены две системы экологической сертификации – LEED и BREЕAM.
«На сегодняшний день в России в процессе сертификации по этим стандартам находится около 60 объектов, что является очень небольшим показателем в сравнении с мировой практикой, – отмечает Майя Петрова, партнер юридической фирмы «Борениус». – К примеру, в Европе количество «зеленых» объектов превысило 1 тыс., а в США – 2,5 тыс.».
По ее словам, сейчас у нас существует добровольная экологическая сертификация по системе «Зеленый стандарт», но пока по ней добровольно решил сертифицироваться лишь один объект.
Между тем эксперты считают, что сертификация проектов важна, так как она является подтверждением высокого качества строительства и применяемых технологий.
«Сертифицированных или готовящихся к сертификации объектов в сегменте коммерческой недвижимости немного. Из значимых событий последнего времени – получение БЦ Renaissance Pravda в Петербурге сертификата LEED Gold. Это единственный объект нового строительства в сегменте офисных зданий, отмеченный сертификатом такого уровня», – уточняет Елена Валуева, директор по маркетингу компании Mirland Development Corporation. Она также добавляет, что ЖК «Триумф Парк» стал первым в России жилым комплексом, прошедшим сертификацию BREAAM.
Эксперты рынка сходятся во мнении, что в России перспективы внедрения энергоэффективных технологий в строительстве хорошие. Госпожа Валуева считает, что в условиях роста цен на энергоносители в России энергоэффективность объекта недвижимости будет приобретать все большее значение для пользователей. Кардинально ситуация может измениться в перспективе 10-20 лет.
Кстати:
Правительство утвердило разработанные Минрегионом России изменения в правила определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов.
Постановлением Правительства РФ от 9 декабря 2013 года № 1129 внесены изменения в требования к правилам определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов. Документ разработан Министерством регионального развития РФ в соответствии с планом мероприятий по совершенствованию государственного регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в России.
Постановление направлено на совершенствование системы классификации энергетической эффективности многоквартирных домов с учетом подходов, принятых в европейских странах.
В частности, устанавливается учет расхода электрической энергии, потребленной на общедомовые нужды, при определении класса энергетической эффективности многоквартирного дома, а также вводятся базовые значения показателя, отражающего удельное потребление энергетических ресурсов в многоквартирных домах, относительно которого определяется класс энергетической эффективности многоквартирного дома.
Кроме того, постановлением устанавливается, что определение класса энергетической эффективности для многоквартирных домов и иных зданий, строений и сооружений в процессе эксплуатации может производиться по решению собственников по результатам энергетического обследования.
Отрасль рециклинга строительных отходов в Петербурге, по мнению экспертов, только зарождается. Среди основных причин, мешающих становлению этого рынка, – отсутствие нормативной базы, регулирующей эту сферу, а также нежелание строителей заниматься рециклингом.
Татьяна Скочихина, ведущий инженер-эколог отдела экологического проектирования ООО «Институт прикладной экологии и гигиены», рассказала, что, согласно официальным данным, в Петербурге в год образуется около 5 млн куб. м строительных отходов, однако по оценкам экспертов строительного рынка, эта цифра больше в два раза. При этом рециклингу подлежат отходы, которые составляют не более 10% от общего объема образования строительного мусора.
В то же время, по данным участников демонтажного рынка, из мусора, образующегося при сносе здания, к переработке пригодны порядка 60-70%. За рубежом этот показатель может доходить до 85-90% в основном за счет использования современной специализированной техники.
Законодательный минус
Тем не менее российские строительные компании не стремятся решать проблему стремительно образующихся строительных отходов. По словам Татьяны Скочихиной, у многих строительных компаний сопроводительная документация природоохранного характера оформляется несвоевременно, зачастую информация в этой документации не соответствует фактическому состоянию обращения с отходами на строительном объекте.
«Однако нельзя обвинять только природопользователей. К деятельности надзорных органов по согласованию вышеупомянутых документов не меньше вопросов. Например, не выдерживаются сроки согласования, проекты отклоняются по «надуманным» основаниям. В итоге вместо 30 дней проект может согласовываться и шесть месяцев», – прокомментировала она.
Специалисты отмечают, что одной из причин непопулярности утилизации и переработки строительных отходов в России в целом и в Петербурге в частности является отсутствие нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок обращения с отходами, которые бы в большей мере сочетались с нуждами современного города.
«Демонтажные компании сами решают проблему образования отходов. Но законодательство сегодня сильно отстает и требует модернизации. Этим вопросом профессионально никто не занимается», – считает Александр Васильев, руководитель петербургского филиала ГСК «Реформа». Он отметил, что на Западе строительные отходы проходят более качественную сортировку, а спектр их переработки шире – помимо железобетона и кирпича в ход идут в том числе дерево, стекло, рубероид.
Сергей Ефремов, коммерческий директор ГК «Размах», также говорит, что сегодня отсутствуют нормативы, по которым определяется процент строительного мусора для рециклинга. «ГК «Размах» обычно отправляет в переработку 80-90% отходов. Примерно такой же процент мусора перерабатывают во всех развитых странах. У нас битый кирпич и бой бетона идет на подсыпку дорог. Это почти варварство, ведь есть возможность следовать пути европейских стран, которые делают из отходов очень полезные вещи. Главное – убедить людей в том, что строительные отходы – не мусор, а ценный материал для дальнейшего производства», – добавил Сергей Ефремов.
Представители профессионального сообщества Петербурга сошлись во мнении, что первоочередной задачей при развитии рециклинга строительных отходов является законодательная инициатива, которая способствовала бы преодолению озвученных проблем. С этой целью в НП «Объединение строителей СПб» была создана рабочая группа по вопросам управления строительными отходами, деятельность которой направлена в первую очередь на совершенствование законодательной базы в области обращения с отходами.
Пробудить экономический интерес
По мнению Станислава Свечина, генерального директора ООО «Бюро экологического проектирования», помимо законодательных причин неразвитости рециклинга строительных материалов существует проблема неосведомленности участников рынка (от эколога до генерального директора) о возможных выгодах рециклинга. «Люди еще не осознают, что мусор может быть строительным материалом. На данный момент идет работа над изменением законодательства в части обращения с отходами. Нужно сделать упор на распространение информации о выгоде и экологичности рециклинга среди участников строительного рынка, например больше проводить открытых семинаров на эту тему, собраний и т. д», – отметил эксперт.
По мнению Александра Васильева, помимо материальной выгоды (сегодня в среднем вторичный щебень и бой кирпича продаются за 250-300 рублей за кубометр, а стоимость натурального щебня доходит до 900 рублей) рециклинг позволяет решать проблемы, связанные с дополнительным размещением отходов.
Мнение:
Станислав Свечин, генеральный директор ООО «Бюро экологического проектирования»:
– Наиболее освоенными и популярными вторичными стройматериалами являются бой железобетона, бой кирпича, бой асфальта, асфальтовая крошка. Старый асфальт, в принципе, может использоваться при изготовлении нового асфальтного покрытия, можно даже сказать, что дорожники – пионеры рециклинга. Наши строители в основном используют его для отсыпки площадок, временных дорог, засыпки котлованов при подготовке территории под строительство. Но как показывает мировая практика, они также могут применяться при изготовлении тротуарной плитки, стеновых материалов, как составляющие для сухих смесей и т. д. Также в процессе рециклинга железобетона образуется металлолом, который аналогично можно использовать повторно после переработки.
Александр Васильев, руководитель петербургского филиала ГСК «Реформа»:
– Политика властей Петербурга по вопросу рециклинга строительных отходов также не до конца проработана. Нет преференций по субсидированию кредита на покупку дробильной машины, хотя небольшие компании, занятые в сфере демонтажа, на собственные средства вряд ли могут себе это позволить. Можно было бы использовать столичный опыт, где активно поддерживают начинания по рециклингу. За переработчиками закрепляются конкретные участки, утверждаются лимиты на размещение, и все образованные отходы с ближайших строительных площадок перенаправляются только к ним. В Москве также более четко высчитывают количество образующихся отходов, в отличие от Петербурга, где меньше контролируются и объемы образовавшихся отходов, и процесс их дальнейшей утилизации.