Госзаказ: трудности перевода
Почти 70% жалоб, поступающих в управление федеральной антимонопольной службы по Петербургу, касаются государственного заказа в сфере строительства. Между тем институт госзаказа, существующий уже два десятка лет - одна из основных составляющих экономики города.
Ежедневно в петербургское УФАС приходит порядка 20-30 жалоб на размещенные госзаказы, свидетельствуют в службе. И большая часть из них – споры, инициированные несовершенством закупочной документации. Речь, прежде всего, о той части пакета документов, подготовка которой входит в обязанности заказчика. На совести потенциального подрядчика лежит лишь ответственность за правильное составление заявки в соответствии с требованиями заказчика.
Вот тут и начинаются первые подводные камни. Унифицированных требований к формату закупочной документации не существует: заказчик волен интерпретировать свои требования сообразно собственным представлениям о предмете и целях закупки. Разумеется, в рамках существующих ГОСТов. Подобная ситуация порождает взаимонепонимание между участниками закупки, тормозит процесс и нередко является причиной отмены торгов.
«Необходимо унифицировать документацию для государственных корпораций и организаций, установить единую форму. Нередко встречаются случаи, когда в пределах одного предприятия разные закупочные подразделения публикуют отличные друг от друга документации с разными требованиями к составу заявки и ее форме.
Таким образом, создаются дополнительные трудности для поставщиков, принимающих участие в закупках разных организаций, что ведет к снижению количества потенциальных участников закупок», — заявлял в мае 2015 года эксперт проекта «За честные закупки» и заместитель генерального директора электронной торговой площадки «Газпромбанка» Ибрагим Паскачев.
Несовершенство системы развязывает руки недобросовестным участникам рынка. Заказчики, желающие допустить на закупку только своих поставщиков, могут устанавливать чрезмерные требования к техническим характеристикам товара. Иногда такие условия не умещаются на 100 и даже 300 страницах.
Наибольшую популярность подобные уловки получили в сфере строительства, медицины и информационных технологий, считают в ФАС. Схема несложная: заказчик устанавливает перечень товаров, требуемых к поставке или использованию, указывая конкретные характеристики к каждому товару в отдельности. И порой такой подход рождает прямо-таки анекдотические ситуации.
Мелисса или жимолость
Свежий пример. В июне 2015 года был отменен аукцион на ремонт помещений одной из школ Невского района Петербурга. Цена вопроса – копеечная для строительного комплекса пятимиллионного города – 10,3 млн рублей. Однако по этой закупке поступило сразу четыре жалобы, причем две из которых поступили от одной компании. Причина, по мнению авторов жалоб одна – «необъективное описание объекта закупки».
Детальное знакомство с такой закупочной документацией вызывает недоумение. Вот цитата из жалобы. «Антисептик, согласно требованиям заказчика, «должен представлять собой жидкость зеленого цвета с запахом мелиссы. Заявитель утверждает, что имеет возможность поставки товара, соответствующего по всем техническим показателям, запрашиваемым заказчиком, но с запахом жимолости.
Запах, по мнению заявителя, не может являться техническим критерием оценки товара «антисептик», так как основное его назначение – опять же по требованиям заказчика - «удалять грибки и плесень, мох и лишайник, защищать от зелени и пятен черноты». Такое требование считается неправомерным и не являющимся критерием оценки средства для обработки от плесени».
Зачастую вместо упоминания ГОСТа его переписывают в текст техзадания целиком. При этом номер самого стандарта указывается не всегда. Вот еще пункт из требований того же заказчика. "Сидения для унитазов. Указано, что «показатель текучести расплава должен быть более 2,1 г за 10 мин. Предел текучести при растяжении должен быть менее 30 МПа. Относительное удлинение при разрыве должно быть менее 220%. Ударная вязкость по Шарпи без надреза должна быть менее 42 кДж/м2».
Ситуацию комментирует руководитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Вадим Владимиров. «Указание в техническом задании всех характеристик из определённого ГОСТа в общем случае не противоречит Закону о контрактной системе, но при этом устоит учесть, что все показатели и значения этих показателей должны соответствовать государственному стандарту и не выходить за его рамки. В противном случае заказчику следует установить в документации обоснование применение показателей, не соответствующих государственному стандарту.
Абсолютно иная ситуация если заказчик при описании товара, например унитаза, разбил данный товар на отдельные составные элементы, такие как фарфор, пластмасса, сталь и описал их используя соответствующие ГОСТы. Таким образом, требования установлены не к товару, а к его элементам, что, по мнению УФАС, противоречит правилу объективного описания объекта закупки и ограничивает количество участников закупки», - говорит Вадим Владимиров.
А вот мнение генерального директора ООО «Центр тендерной документации» Ильи Елкина. «Здесь необходимо оценивать, насколько оправдано использование данной терминологии для конкретной закупки. Полное техническое описание предмета будет способствовать тому, что заказчик получит именно тот товар, который ему необходим, а не что-то очень похожее, но абсолютно бесполезное.
Понято, что при закупке канцелярии подробно расписывать свойства чернил в вакууме или древесину, из которой сделана бумага, нет необходимости, но например, при закупке медицинского оборудования или точных приборов, подробное описание играет очень важную роль, поскольку от качества оборудования может зависеть, в том числе, и жизнь человека.
Кроме того, использование специализированной терминологии (в тех ситуациях, когда это оправдано) позволяет частично защитить заказчика от некомпетентных участников или участников целью которых не является выполнение контракта, но его перепродажа или получение денег от других участников за неучастие в торгах. В подобных случаях для специалиста в соответствующей области не составит труда работа со специализированной терминологией, а для неспециалистов такая терминология ничего не скажет, что позволит обеспечить участие в торгах именно профессионалов.
Основываясь на опыте работы с ФАС и государственным заказчиками, я сформулировал для себя одно правило работы с ГОСТами – если есть ГОСТ – указывай только сам ГОСТ, - продолжает Илья Елкин. - Хочешь указать критерии из ГОСТа - будь готов обосновать, почему этот критерий важен для заказчика, и как заказчик собирается проверять товар на соответствие данному стандарту. Приведенные примеры свидетельствует о так называемой «избыточной детализации». В этом отношении ФАС в последнее время занимает жесткую позицию – что указываться должны только те параметры, которые имеют значение для заказчика, а не все подряд».
Более-менее
Также в числе проблем трудностей перевода закупочной документации на понятный язык – противоречия и субъективное описание объекта закупки. Из той же жалобы: «Длина кафельной плитки должна быть более 390 мм и менее 600 мм. Ширина не должна быть более 415 мм. Плитки должны быть квадратные (?)». «Складной рычаг должен быть большим. Длина рычага должна быть менее 303 мм». По чьему мнению рычаг «большой или маленький»? - интересуется заявитель.
Подобными противоречиями пестрит закупочная документация. На сайте петербургского УФАС в мае 2014 года опубликованы итоги рассмотрения жалобы на действия ГУ МВД РФ по Петербургу и Ленобласти при проведении аукциона на реконструкцию зонального центра кинологической службы с ценой 274 млн руб. Здесь также присутствуют математически некорректные требования. Например, диаметр кабеля «менее 1,8 и более 8,3 мм». Однако значений, которые одновременно менее 1,8 мм и более 8,3 мм, не существует.
«Участник закупки должен указать конкретное (единственное) значение показателя. При этом крайние границы могут быть указаны включительно – в случае если установлены только минимальное или максимальное значение. То есть, следует указывать единственное значение, а не диапазонное», - говорит Вадим Владимиров.
Хотят запутать?
Отдельная тема – собственно формат документов. Техзадания часто размещаются в формате PDF, TIF, PNG, JPG вместо текстовых файлов. На содержание это не влияет, а вот ряд функций – копирование, поиск по документу и прочие становятся недоступны. Между тем ФАС России не раз официально разъясняла: информация в виде текста размещается на официальном сайте в «гипертекстовом формате», обеспечивающем возможность поиска и копирования произвольного фрагмента текста средствами web-браузера.
«Если документация размещена в формате, специфика которого не позволяет осуществлять поиск и копирование отдельных фрагментов, это является нарушением законодательства о контрактной системе. Такой позиции придерживается ФАС России», - еще раз поясняет Вадим Владимиров.
В среде потенциальных подрядчиков существует мнение, что таким образом хитроумные заказчики хотят запутать претендентов в целях размещения закупки у «карманных» компаний. Профессионалы рынка тендерной документации это утверждение не разделяют. «Зачастую излишняя детализация или использование специальной терминологии обусловлено не какими-то корыстными интересами, но стремлением защититься от недобросовестных участников. Если ответственность заказчика подробно прописана в законе, то институт ответственности недобросовестных участников только начинает развиваться. И главным шагом на этом пути должно стать введение обязанности уплаты участником пошлины в случае признания его жалобы необоснованной», - считает Илья Елкин.
Очевидно, что сегодня антимонопольная служба остается единственным барьером на пути вольных или невольных парадоксов в документации. При этом предложения по подготовке тендерных пакетов встречаются на каждом шагу: специализированные компании предлагают полное сопровождение закупки от создания комплекта документации до участия в торгах. В ФАС скептически оценивают эти услуги.
«На рынке подготовки закупочной документации присутствуют три-четыре основных игрока с некоторыми функциями специализированной организации, которые занимают основной сектор данного рынка, - говорит Вадим Владимиров. - По качеству и профессионализму выделять кого-либо из них не стоит, поскольку в «продукции» всех указанных игроков мы находили, и будем находить нарушения Закона о контрактной системе. Основная цель таких компаний - это ограничение конкуренции и обеспечение заказчику победы «нужного» подрядчика, что не соответствует целям закона и сводит всю систему государственного заказа на нет. Доля закупок для городских нужд в структуре расходов городского бюджета постоянно растет, и наша задача - сделать удобным взаимодействие государственных заказчиков и поставщиков в сфере строительства, минимизировав затраченное игроками рынка время», - считает руководитель петербургского УФАС.
Оптово-розничная торговля сельскохозяйственными продуктами на специализированных рынках остается одной из самых непрозрачных сфер экономики. Однако в последние годы появляются проекты, призванные сделать этот сегмент более близким к европейскому формату торговли.
По данным Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга, в городе действуют 18 розничных сельскохозяйственных рынков. Помимо этого есть несколько крупных оптовых баз, которые и определяют «правила игры» на рынке сельхозпродукции в Петербурге. Крупнейшей такой точкой является в настоящий момент овощебаза на Софийской ул. «Структура собственности в России редко бывает абсолютно прозрачной, и данный сегмент не является исключением», – говорит Владислав Фадеев, руководитель отдела исследований компании JLL в Санкт-Петербурге.
Перспективы развития этого сегмента рынка связаны с инициативой городских властей. Комитетом по развитию предпринимательства и потребительского рынка подготовлено около 12 участков для официального размещения рынков. Однако даже на тех участках, где инвестор уже определен, развитие происходит медленно. Очевидно, что пока еще структура географии размещения розничных рынков в Петербурге определяется наследием советского периода. В давно сложившихся районах такие рынки присутствуют, хотя и имела место волна их преобразования как под сетевую торговлю, так и под неторговые функции.
Самый известный из анонсированных в городе проектов – строительство оптового продуктового рынка по образцу парижского рынка Rungis. Проект реализуется по инициативе компании «С-Фрут Альянс» под управлением компании «Сателлит Девелопмент» на участке площадью 96,4 га между КАД и аэропортом Пулково (в промзоне «Предпортовая-3») – там будет реализован проект логистического центра сельскохозяйственной продукции «Агрополис». Он будет ориентирован в первую очередь на оптовых покупателей: ретейлеров, рестораторов, а также на крупные и средние гипермаркеты. В «Агрополисе» будет представлена как отечественная, так и импортная продукция. Помимо складских и торговых помещений в рамках проекта планируется создать выставочный центр. Первая очередь комплекса будет включать в себя несколько корпусов общей площадью примерно 50 тыс. кв. м. Для каждой группы товаров – овощи/фрукты, мясо, рыба, цветы – будет свой собственный корпус. Покупатели смогут увидеть товары в специальном выставочном центре. Как заявляют в «Сателлит Девелопмент», «реализация проекта начнется в ближайшее время», хотя первоначально планировалось ввести комплекс уже в конце этого года.
«Идея проекта достаточно любопытна и перспективна. Хотя остаются вопросы о том, хватит ли мощностей областных предприятий для загрузки столь крупного проекта, какова будет доля импорта на этом рынке и как будут взаимодействовать новые проекты с уже существующей, сложившейся структурой рынка оптовой торговли. Поэтому о сроках окупаемости проекта говорить пока сложно», – рассуждает господин Фадеев.
Еще один из проектов, которые сегодня близки к завершению, реализуется на территории Петербурга – это строительство сельскохозяйственного рынка премиум-класса в Приморском районе, рядом с жилым комплексом «Юбилейный квартал» – объект расположен северо-восточнее дома № 43 по Комендантскому пр.
Как рассказал Евгений Гришечкин, генеральный директор ООО «Комендантский», которое реализует проект, площадь комплекса составит 1,5 тыс. кв. м, инвестиции в проект он оценил в 120 млн рублей. По его словам, сейчас комплекс готов на 70%, и ввести в строй проект планируется к октябрю 2014 года. «Мы планируем сдавать площади комплекса в аренду, – пояснил господин Гришечкин. – Сегодня уже есть 18 арендаторов будущего комплекса».
«В Приморском районе рынков мало, именно там расположены многие из подготовленных комитетом участков под перспективное развитие», – отмечает господин Фадеев.
Мнение:
Николай Вечер, вице-президент GVA Sawyer:
– Думаю, что в том или ином виде рынки будут всегда, поскольку в крупных торговых сетях овощи-фрукты продаются в несколько недозрелом виде для большей их сохранности, а рынки удовлетворяют потребность в качественном и штучном товаре. Частично эта потребность удовлетворяется специализированными продовольственными сетями типа «Глобус гурмэ», но цены там не для всех приемлемы. Рынки же занимают промежуточную нишу качественного и не очень дорогого товара или не очень качественного и очень дешевого товара.
О2 Development запускает собственное производство железобетонных изделий в Ленинградской области стоимостью 200 млн рублей. Весь объем продукции завода пойдет на строительство двух жилых комплексов застройщика.
Участок в Кировске под новое производство компания О2 Development в апреле взяла в долгосрочную аренду с правом выкупа у ОАО «Трест «Севэнергострой». На участке площадью 33,8 тыс. кв. метров к тому моменту уже находилось промышленное здание, которое было переоборудовано под линию по производству ЖБИ. Как рассказали в компании, в настоящий момент проводится закупка оборудования; проводятся работы по модернизации производственных площадей и реконструкции административного здания. Инвестиции в запуск производственной площадки составили 200 млн рублей. Первую продукцию девелопер обещает выпустить в III квартале 2014 года. Плановая мощность завода составляет 36 тыс. куб. метров в год.
В компании добавили, что единственным потребителем как минимум на 2-3 года станет сам девелопер, в частности проекты ЖК «Силы природы» на 350 тыс. кв. метров и ЖК «Моя стихия» площадью 63 тыс. кв. метров. Дело в том, что основная номенклатура продукции, которая будет выпускаться предприятием ― это плиты перекрытия и колонны, которые будут применяться в рамках запатентованной технологии строительства, основными конструктивными элементами которой являются именно эти железобетонные изделия. Речь идет о технологии монтажа плит перекрытия сборного безригельного каркаса КУБ-3V. Соглашение об исключительном праве использования этой перспективной технологии О2 Development в 2012 году заключила с разработчиком и патентообладателем российской компанией «Система-Строй». А значит использовать эту продукцию на рынке другие игроки не вправе. В компании добавили, что в дальнейшем экономия от использования собственной продукции составит 15-20% по сравнению с рыночной стоимостью.
По мнению экспертов, совмещать девелопмент и производство – это тупиковый путь развития бизнеса.
«Что касается внутреннего потребления, то опасность для компании заключается в том, что девелопмент и производство – это разные бизнесы со своими собственными темпами и загрузкой. Строителям нужно, чтобы материал был на площадке, а производству надо ритмично работать, чтобы быть постоянно загруженным. Только тогда у него будет нормальная рентабельность и экономические показатели. И в случае с не самой крупной компанией O2 Development эти темпы вполне могут разойтись – без достаточного строительного объема, без новых проектов, производство станет убыточным. В целом собственное производство - не самый правильный путь для застройщика», - уверен руководитель направления исследований промышленных рынков компании «Решение» Виталий Калашник.
С ним согласен заместитель генерального директора ЗАО «Проммонолит» Михаил Бизяев: «Вряд ли в нынешних условиях выгодно создавать свои собственные производства. Когда строитель под реализацию какого-то проекта закладывает инвестиции в отдельное производство, это скажется на стоимости проекта». Кроме того, по мнению эксперта, развитие собственных линий сегодня излишне – рынок ЖБИ в городе и области находится на подъеме и этой продукции сегодня в избытке. «Собственное производство не гарантирует цену ниже рыночной», - заявил Михаил Бизяев.