Госзаказ: трудности перевода
Почти 70% жалоб, поступающих в управление федеральной антимонопольной службы по Петербургу, касаются государственного заказа в сфере строительства. Между тем институт госзаказа, существующий уже два десятка лет - одна из основных составляющих экономики города.
Ежедневно в петербургское УФАС приходит порядка 20-30 жалоб на размещенные госзаказы, свидетельствуют в службе. И большая часть из них – споры, инициированные несовершенством закупочной документации. Речь, прежде всего, о той части пакета документов, подготовка которой входит в обязанности заказчика. На совести потенциального подрядчика лежит лишь ответственность за правильное составление заявки в соответствии с требованиями заказчика.
Вот тут и начинаются первые подводные камни. Унифицированных требований к формату закупочной документации не существует: заказчик волен интерпретировать свои требования сообразно собственным представлениям о предмете и целях закупки. Разумеется, в рамках существующих ГОСТов. Подобная ситуация порождает взаимонепонимание между участниками закупки, тормозит процесс и нередко является причиной отмены торгов.
«Необходимо унифицировать документацию для государственных корпораций и организаций, установить единую форму. Нередко встречаются случаи, когда в пределах одного предприятия разные закупочные подразделения публикуют отличные друг от друга документации с разными требованиями к составу заявки и ее форме.
Таким образом, создаются дополнительные трудности для поставщиков, принимающих участие в закупках разных организаций, что ведет к снижению количества потенциальных участников закупок», — заявлял в мае 2015 года эксперт проекта «За честные закупки» и заместитель генерального директора электронной торговой площадки «Газпромбанка» Ибрагим Паскачев.
Несовершенство системы развязывает руки недобросовестным участникам рынка. Заказчики, желающие допустить на закупку только своих поставщиков, могут устанавливать чрезмерные требования к техническим характеристикам товара. Иногда такие условия не умещаются на 100 и даже 300 страницах.
Наибольшую популярность подобные уловки получили в сфере строительства, медицины и информационных технологий, считают в ФАС. Схема несложная: заказчик устанавливает перечень товаров, требуемых к поставке или использованию, указывая конкретные характеристики к каждому товару в отдельности. И порой такой подход рождает прямо-таки анекдотические ситуации.
Мелисса или жимолость
Свежий пример. В июне 2015 года был отменен аукцион на ремонт помещений одной из школ Невского района Петербурга. Цена вопроса – копеечная для строительного комплекса пятимиллионного города – 10,3 млн рублей. Однако по этой закупке поступило сразу четыре жалобы, причем две из которых поступили от одной компании. Причина, по мнению авторов жалоб одна – «необъективное описание объекта закупки».
Детальное знакомство с такой закупочной документацией вызывает недоумение. Вот цитата из жалобы. «Антисептик, согласно требованиям заказчика, «должен представлять собой жидкость зеленого цвета с запахом мелиссы. Заявитель утверждает, что имеет возможность поставки товара, соответствующего по всем техническим показателям, запрашиваемым заказчиком, но с запахом жимолости.
Запах, по мнению заявителя, не может являться техническим критерием оценки товара «антисептик», так как основное его назначение – опять же по требованиям заказчика - «удалять грибки и плесень, мох и лишайник, защищать от зелени и пятен черноты». Такое требование считается неправомерным и не являющимся критерием оценки средства для обработки от плесени».
Зачастую вместо упоминания ГОСТа его переписывают в текст техзадания целиком. При этом номер самого стандарта указывается не всегда. Вот еще пункт из требований того же заказчика. "Сидения для унитазов. Указано, что «показатель текучести расплава должен быть более 2,1 г за 10 мин. Предел текучести при растяжении должен быть менее 30 МПа. Относительное удлинение при разрыве должно быть менее 220%. Ударная вязкость по Шарпи без надреза должна быть менее 42 кДж/м2».
Ситуацию комментирует руководитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Вадим Владимиров. «Указание в техническом задании всех характеристик из определённого ГОСТа в общем случае не противоречит Закону о контрактной системе, но при этом устоит учесть, что все показатели и значения этих показателей должны соответствовать государственному стандарту и не выходить за его рамки. В противном случае заказчику следует установить в документации обоснование применение показателей, не соответствующих государственному стандарту.
Абсолютно иная ситуация если заказчик при описании товара, например унитаза, разбил данный товар на отдельные составные элементы, такие как фарфор, пластмасса, сталь и описал их используя соответствующие ГОСТы. Таким образом, требования установлены не к товару, а к его элементам, что, по мнению УФАС, противоречит правилу объективного описания объекта закупки и ограничивает количество участников закупки», - говорит Вадим Владимиров.
А вот мнение генерального директора ООО «Центр тендерной документации» Ильи Елкина. «Здесь необходимо оценивать, насколько оправдано использование данной терминологии для конкретной закупки. Полное техническое описание предмета будет способствовать тому, что заказчик получит именно тот товар, который ему необходим, а не что-то очень похожее, но абсолютно бесполезное.
Понято, что при закупке канцелярии подробно расписывать свойства чернил в вакууме или древесину, из которой сделана бумага, нет необходимости, но например, при закупке медицинского оборудования или точных приборов, подробное описание играет очень важную роль, поскольку от качества оборудования может зависеть, в том числе, и жизнь человека.
Кроме того, использование специализированной терминологии (в тех ситуациях, когда это оправдано) позволяет частично защитить заказчика от некомпетентных участников или участников целью которых не является выполнение контракта, но его перепродажа или получение денег от других участников за неучастие в торгах. В подобных случаях для специалиста в соответствующей области не составит труда работа со специализированной терминологией, а для неспециалистов такая терминология ничего не скажет, что позволит обеспечить участие в торгах именно профессионалов.
Основываясь на опыте работы с ФАС и государственным заказчиками, я сформулировал для себя одно правило работы с ГОСТами – если есть ГОСТ – указывай только сам ГОСТ, - продолжает Илья Елкин. - Хочешь указать критерии из ГОСТа - будь готов обосновать, почему этот критерий важен для заказчика, и как заказчик собирается проверять товар на соответствие данному стандарту. Приведенные примеры свидетельствует о так называемой «избыточной детализации». В этом отношении ФАС в последнее время занимает жесткую позицию – что указываться должны только те параметры, которые имеют значение для заказчика, а не все подряд».
Более-менее
Также в числе проблем трудностей перевода закупочной документации на понятный язык – противоречия и субъективное описание объекта закупки. Из той же жалобы: «Длина кафельной плитки должна быть более 390 мм и менее 600 мм. Ширина не должна быть более 415 мм. Плитки должны быть квадратные (?)». «Складной рычаг должен быть большим. Длина рычага должна быть менее 303 мм». По чьему мнению рычаг «большой или маленький»? - интересуется заявитель.
Подобными противоречиями пестрит закупочная документация. На сайте петербургского УФАС в мае 2014 года опубликованы итоги рассмотрения жалобы на действия ГУ МВД РФ по Петербургу и Ленобласти при проведении аукциона на реконструкцию зонального центра кинологической службы с ценой 274 млн руб. Здесь также присутствуют математически некорректные требования. Например, диаметр кабеля «менее 1,8 и более 8,3 мм». Однако значений, которые одновременно менее 1,8 мм и более 8,3 мм, не существует.
«Участник закупки должен указать конкретное (единственное) значение показателя. При этом крайние границы могут быть указаны включительно – в случае если установлены только минимальное или максимальное значение. То есть, следует указывать единственное значение, а не диапазонное», - говорит Вадим Владимиров.
Хотят запутать?
Отдельная тема – собственно формат документов. Техзадания часто размещаются в формате PDF, TIF, PNG, JPG вместо текстовых файлов. На содержание это не влияет, а вот ряд функций – копирование, поиск по документу и прочие становятся недоступны. Между тем ФАС России не раз официально разъясняла: информация в виде текста размещается на официальном сайте в «гипертекстовом формате», обеспечивающем возможность поиска и копирования произвольного фрагмента текста средствами web-браузера.
«Если документация размещена в формате, специфика которого не позволяет осуществлять поиск и копирование отдельных фрагментов, это является нарушением законодательства о контрактной системе. Такой позиции придерживается ФАС России», - еще раз поясняет Вадим Владимиров.
В среде потенциальных подрядчиков существует мнение, что таким образом хитроумные заказчики хотят запутать претендентов в целях размещения закупки у «карманных» компаний. Профессионалы рынка тендерной документации это утверждение не разделяют. «Зачастую излишняя детализация или использование специальной терминологии обусловлено не какими-то корыстными интересами, но стремлением защититься от недобросовестных участников. Если ответственность заказчика подробно прописана в законе, то институт ответственности недобросовестных участников только начинает развиваться. И главным шагом на этом пути должно стать введение обязанности уплаты участником пошлины в случае признания его жалобы необоснованной», - считает Илья Елкин.
Очевидно, что сегодня антимонопольная служба остается единственным барьером на пути вольных или невольных парадоксов в документации. При этом предложения по подготовке тендерных пакетов встречаются на каждом шагу: специализированные компании предлагают полное сопровождение закупки от создания комплекта документации до участия в торгах. В ФАС скептически оценивают эти услуги.
«На рынке подготовки закупочной документации присутствуют три-четыре основных игрока с некоторыми функциями специализированной организации, которые занимают основной сектор данного рынка, - говорит Вадим Владимиров. - По качеству и профессионализму выделять кого-либо из них не стоит, поскольку в «продукции» всех указанных игроков мы находили, и будем находить нарушения Закона о контрактной системе. Основная цель таких компаний - это ограничение конкуренции и обеспечение заказчику победы «нужного» подрядчика, что не соответствует целям закона и сводит всю систему государственного заказа на нет. Доля закупок для городских нужд в структуре расходов городского бюджета постоянно растет, и наша задача - сделать удобным взаимодействие государственных заказчиков и поставщиков в сфере строительства, минимизировав затраченное игроками рынка время», - считает руководитель петербургского УФАС.
Итальянская компания WWTS отказалась покупать у строительной компании «С. Э. Р.» офисное помещение в бизнес–центре «Традиция» по политическим причинам. Это первый подобный случай в Петербурге, говорят эксперты.
Все дело в политике
Как рассказал гендиректор «С. Э. Р.» Павел Белоусов, c WWTS была достигнута договоренность о покупке 150 м2 в новом здании бизнес-центра «Традиция на углу Малого пр. и 17–й линии Васильевского острова. По оценке экспертов, стоимость помещения могла превысить 16 млн рублей. «Мы уже согласовали детали сделки, но подписать договор не успели», — сообщил Белоусов. В официальном отказе от сделки говорится, что решение WWTS связано «с нестабильной экономико–политической ситуацией в стране, и прежде всего с введением санкций против России со стороны Европы». «Так как мы являемся итальянской компанией и сфера нашей деятельности связанна с импортом-экспортом товаров (WWTS представляет интересы мебельных фабрик и дизайнеров Италии), данные санкции не дают нам возможность осуществить эту сделку», - говорится в отказе. Представитель компании Максим Топчи подтвердил, что WWTS отказалась от сделки с «С. Э. Р.» из–за политики.
В практике компании «С. Э. Р.», по словам Павла Белоусова, это уже второй «политический» отказ от бизнеса за последний месяц. В начале июля «С. Э. Р.» объявил тендер на выбор генподрядчика для строительства небоскреба «Ингрия–Тауэр» на Поклонной горе. Приглашения на конкурс были отправлены международным компаниям Arabtec, Renaissance Construction, Ant Yapi и Samsung. Представители Samsung участвовать в тендере отказались.
Официальных объяснений от корейцев в «С. Э. Р.» до сих пор не получили. «Но в частной беседе нам дали понять, что всему виной политика. Причем политика России вообще, а не наша частная позиция по Крыму», — говорит Павел Белоусов.
Первый отказ
Участники рынка отмечают случай с WWTS – первый политический отказ от сделки в Петербурге по политическим мотивам. Хотя спад активности иностранных компаний в России на форе украинских событий уже очевиден. По данным Colliers International, иностранные инвестиции в недвижимость за I полугодие 2014 года сократились в 3 раза — до $ 1,2 млрд. Андрей Косарев, генеральный директор Colliers International в Петербурге сообщил, что, начиная с марта этого года, в бизнесе его компании были примеры несостоявшихся сделок. «Однако ни один из иностранных клиентов напрямую не ссылался на политическую мотивировку своих решений. Скорее, обеспокоенность вызывали макроэномические перспективы России в целом и Петербурга, в частности. Именно экономические причины привели к тому, что сделки были отложены на неопределенное время, однако не отменены совсем», - говорит он. «У нас пока не было отказов от сделок в офисном секторе. Но число запросов на поиск помещений от международных компаний сократилось на 15–20 %, в том числе из–за политики», — говорят в NAI Becar.
Бывший совладелец ГК «КрашМаш» Александр Васильев, который последний год руководил петербургским филиалом уральского холдинга «Реформа», создал демонтажную компанию «Решение». Уже в ближайший год она рассчитывает занять до 15% регионального рынка демонтажа.
Екатеринбургская демонтажная компания «Реформа» закрыла филиал в Петербурге. Гендиректор «Реформы» Григорий Фрич объяснил это решение тем, что его не устроили финансовые итоги работы подразделения.
«Но с рынка Петербурга мы не уходим. Будем участвовать в новых тендерах наравне с местными игроками», — сообщил он. Бывший глава филиала «Реформы» Александр Васильев с партнерами создал фирму «Решение», где продолжит работу команда ликвидированного филиала.
Доля Александра Васильева в «Решении» составит 48% (пока он среди учредителей не числится, поскольку сотрудничество с «Реформой» закончил неделю назад), еще 32% получит «Северпромснаб» — собственник автопарка (у «Решения» 20 единиц техники), остальное — у двух топ-менеджеров филиала. По словам Александра Васильева, «Решение» сосредоточится на работе в Петербурге, Ленобласти и европейской части России. На данный момент у компании в работе 10 контрактов на демонтаж. «Их исполнение позволит нам занять до 15% рынка региона уже в первый год работы», — считает Александр Васильев. В будущем компания планирует добавить к демонтажу работы нулевого цикла и общестроительные работы. Александр Васильев сообщил, что обсуждает создание совместного предприятия с НСК «Механизация» - крупным подрядчиком общестроительных работ. В НСК эту информацию подтвердил.
Сносом зданий в Петербурге занимается десяток компаний, среди которых ГК «Размах», ГК «КрашМаш», ГК Springald, СК «Ирон», «Терминатор» и другие. Оборот демонтажного рынка Петербурга и Ленобласти, по оценкам его участников, за последний год сократился на 20–25% и сейчас составляет 750-800 млн рублей. Хотя еще 3 года назад этот рынок оценивался в 1,5 млрд рублей. Число контрактов на демонтаж снизилось, в первую очередь, из-за политики властей в отношении развития исторического центра (снос старых зданий практически сошел на нет).
«Сейчас трудное время для демонтажников. Город рушится на глазах, а власти заигрывают с градозащитниками», — говорит гендиректор компании «Ирон» Вячеслав Рот.
Еще одна причина сужения демонтажного рынка - свертывание программы редевелопмента промышленных территорий. Чиновники заявили, что предприятия должны оставаться на своих местах ради сохранения промышленного потенциала города и практически перестали переводить заводские участки под жилье, что отбило у девелоперов интерес к этим территориям.
«Петербургские демонтажники активно пошли в российские регионы и даже в Москву», - констатирует президент ГК «Размах» Игорь Тупальский.