Саморегулирование с обратной связью
В какой мере государство должно регулировать строительную отрасль, как предупредить дискредитацию института саморегулирования и ввести в процесс конечного потребителя – эти и другие вопросы обсудили участники IV Всероссийской научно-практической конференции «Саморегулирование в строительном комплексе: повседневная практика и законодательство».
Тезис о том, что саморегулирование в строительстве доказало свою самостоятельность, стал отправной точкой для обсуждения на конференции. Однако, подчеркнул председатель Комитета по строительству Санкт-Петербурга Михаил Демиденко, саморегулирование порождает полемику в силу того, что является элементом системы идеального государства. «Главное, чтобы повседневная практика была соединена с законодательством союзом «и», а не «или», – заявил Михаил Демиденко.
Заново поднять
По мнению ряда участников конференции, для предупреждения дискредитации института саморегулирования необходимо активное участие его представителей в нормотворческой деятельности, начиная с пересмотра 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» и Градостроительного кодекса. «Мы все время принимаем отдельные законы-поправки. Но уже все поняли, что Градостроительный кодекс никуда не годится, что он требует пересмотра. Может быть, нужно заново поднять и тему закона о саморегулировании?» – задался вопросом Михаил Посохин, президент Национального объединения проектировщиков (НОП). К слову, многочисленные недостатки Градкодекса признают и сами законотворцы. «Единственный положительный момент кодекса – разделение на блоки», – заявила Светлана Бачурина, ответственный секретарь Экспертного совета по градостроительной деятельности при Комитете Госдумы по земельным отношениям и строительству. Однако она отметила также, что гораздо больше претензий, чем Градкодекс, вызывает факт разрыва единой строительной отрасли на три независимых национальных объединения: строителей, проектировщиков и инженерных изысканий. Со своей стороны, Михаил Демиденко признался, что хотел бы видеть предметом обсуждения профессионального сообщества возможности возврата проектной отрасли под государственную опеку.
На конференции неоднократно затрагивалась тема придания саморегулированию более весомого статуса при взаимодействии с органами власти. Михаил Посохин подчеркнул, что, несмотря на провозглашенное следование демократическим принципам, руководство саморегулированием фактически осуществляют министерства: без их одобрения ни одна поправка в законы, выдвигаемая саморегулируемыми организациями, не имеет шанса получить законную силу. По его мнению, причина многих сложностей российского строительного комплекса в том, что из нормотворческой деятельности исключены профессионалы. Так, попытки проектировщиков обосновать недопустимость ценовой конкуренции в конкурсах на право осуществления проектной деятельности вызывают возражения со стороны ФАС, которая усматривает в этом противодействие свободной конкуренции. «Поддержка инициатив профессионалов со стороны министерств и ведомств – фикция», – поддержал коллегу Антон Мороз, руководитель аппарата НОП. Он привел в качестве примера развитие событий вокруг инициативы НОП по изменению состава разделов проектной документации и требований к их содержанию, прописанных в Постановлении Правительства № 87. «Мы получили поддержку разве что не премьер-министра. Поддержали Минрегион, Госстрой, Минтранс. Но в проекте постановления, разработанном Минрегионом, наши идеи получили абсолютно иную трактовку», – заявил Антон Мороз.
Включить потребителя
По мнению Михаила Воловика, президента Ассоциации СРО «Единство», усилению позиций саморегулирования будет способствовать включение в процесс конечного потребителя. «Наряду с законодательными изменениями необходимо продумать, как сделать потребителя нашим союзником. Надо увязать власть, бизнес и общество», – заявил он.
Принципиально иное понимание смысла института саморегулирования обозначил Илья Пономарев, руководитель аппарата НОСТРОЙ. Он убежден в том, что дальнейшее развитие саморегулирования лежит не в плоскости регулирования государством, во-первых, а во-вторых, социальная ответственность строительного бизнеса распространяется только на сферу наказуемого. «Защита публичного права продекларирована в Градкодексе, но не подкреплена ответственностью за его нарушение. Законы сегодня пишутся с позиции бизнеса», – отметил Илья Пономарев. Именно поэтому, по его словам, не стоит ожидать добровольного профессионализма в градостроительном проектировании как избыточной ответственности для бизнеса. Однако Илья Пономарев поддержал идею о вовлечении потребителя в контексте саморегулирования как системы управления рисками, которые может взять на себя страховая компания или банк. «Если строительный проект финансируется на этих принципах, тогда автоматически будет обеспечена качественная продукция и учтены интересы конечного потребителя», – сказал Илья Пономарев.
Со своей стороны, Михаил Воловик убежден в возможности совершенствования строительного комплекса в результате развития института саморегулирования. «Концентрируясь на карательных мерах, мы ничего не добьемся», – подчеркнул спикер. Он также выразил уверенность в том, что строительная отрасль все равно придет к идее рейтингов. С ним согласен Эдуард Дадов, исполнительный директор Российского союза строителей, который напомнил, что Россия в нынешнем правовом статусе существует всего два десятка лет. «Раньше было не только другое государство, но и другая ментальность. Государство думало за нас. Сегодня сложно разработать механизмы борьбы с «коммерческими» СРО, к примеру. Но рынок все равно выдавит недобросовестных», – сказал Эдуард Дадов.
Организаторы научно-практической конференции «Саморегулирование в строительном комплексе: повседневная практика и законодательство» впервые предложили вместо пленарного заседания организовать двустороннее общение между президиумом и остальными участниками. По словам Антона Мороза, это усложнило подготовку конференции, поскольку далеко не каждый высокопоставленный чиновник готов к ответу на острые вопросы. Тем не менее задуманный разговор получился действительно откровенным.
Участников помимо уже обозначенных тем волновало состояние образования в строительстве. Как напомнила Мария Кононова, профессор Инженерно-строительного института Политехнического университета, в нынешнем году российские вузы выпустили последних инженеров-строителей по ранее действовавшим государственным образовательным стандартам. «Никакой бизнес не справится с нарушениями, некачественными проектами, отсутствием самостоятельного проектирования у завтрашних выпускников. Они не знают, что такое строительная механика, не понимают даже разницы между сопроматом, теормехом и строймехом», – заявила Мария Кононова.
Прозвучали также вопросы о возможности улучшения качества строительства благодаря привлечению независимого технического надзора в лице международных специализированных корпораций, исключении из закона о саморегулируемых организациях положения об одновременном членстве в нескольких СРО с получением нескольких допусков на один вид деятельности, перспективах реализации «дорожной карты» по улучшению предпринимательского климата в сфере строительства и многие другие вопросы.
Мероприятие в рамках деловой программы Международной выставки BalticBuild собрало представителей профессионального сообщества более чем из 40 субъектов РФ. Конференция была организована СРО НП «Балтийский строительный комплекс» во взаимодействии с Ассоциацией СРО «Единство», НП «СРО «Альянс строителей», НКСП «Региональное объединение», НП «АВОК Северо-Запад» и ОАО «РУГК». Конференцию поддержали национальные объединения СРО в области строительства, проектирования, энергетического обследования, а также инженерных изысканий. Кроме того, поддержку мероприятию оказали Госдума РФ, Министерство регионального развития РФ, Госстрой, аппарат полномочного представителя Президента РФ в СЗФО, правительство Санкт-Петербурга, Российский союз строителей, Санкт-Петербургский торгово-промышленная палата, Национальное агентство малоэтажного и коттеджного строительства и Общественный совет по вопросам координации деятельности СРО в Санкт-Петербурге в сфере строительства при правительстве города.
ООО «Воздушные ворота Северной столицы» в августе планирует получить разрешение на строительство в аэропорту «Пулково 1» нового терминала стоимостью более 600 млн евро. Пока же оператор аэропорта поменял схему передвижения пассажиров и транспорта.
Как рассказал сегодня журналистам Игорь Збараг, заместитель директора по строительству ООО «Воздушные ворота Северной столицы» (ВВСС), пока на площадке, где будет терминал, идут подготовительные работы, ордер на которые ВВСС получило ранее.
Пакет проектной документации по строительству терминала передан в Росэкспертизу 16мая, на его рассмотрение по существующим нормативам отводится три месяца. Окончание строительства терминала намечено на конец 2013 года.
Игорь Збараг напомнил, что инвестиции в первый этап реконструкции аэропорта «Пулково-1» составят 1,2 млрд евро. Из этой суммы более половины будет потрачено на строительство нового терминала. Кроме этого, в перечень работ в рамках первого этапа входят строительство собственного энергоцентра и очистных сооружений для производственных стоков; расширение вдвое площади перронов для стоянки самолетов и создание там спецзоны для антиоблединительной обработки самолетов в зимнее время; снос здания авиакомпании «Россия» и строительство на его месте северной галереи для посадки и высадки пассажиров; строительство железнодорожного терминала для поездов наземного экспресса и легкорельсового трамвая и т.д.
После окончания строительства нового терминала старый будет приспособлен под зону ожидания пассажиров и встречающих, а также для размещения там офисов различных служб аэропорта.
Минус пандус, плюс переходы
Чтобы построить новый терминал, оператору аэропорта придется снести пандус, по которому заезжали автобусы, увозящие из аэропорта прилетевших пассажиров. Заодно в ВВСС решили изменить всю схему прибытия и отъезда пассажиров из действующего терминала. Теперь автобусы, прибывающие из города, будут привозить пассажиров не прямо к зданию терминала, а на вторую линию. После выхода из автобусов пассажиры по двум пешеходным переходам смогут подняться ко второму ярусу терминала, где будут открыты четыре пункта досмотра, в дополнение к двум, действующим сейчас на первом ярусе.
Строительство пешеходных переходов обошлось ВВСС в 25 млн рублей, рассказал Игорь Збараг. Они уже функционируют. Кроме лестниц, в переходах предусмотрены широкие пандусы для подъема инвалидов и пассажиров с тяжелым багажом. Если багаж не снабжен колесиками, его можно будет поднять наверх на тележках. Стоянка для тележек расположена под переходом.
Трехлинейная схема
Через две недели будет закончено строительство проездов для автобусов со второй линии на первую, где они будут забирать пассажиров. Там же, на первой линии, будут осуществлять посадку пассажиров такси. Такси будут прибывать со стоянки по вызову оператора, который работает внутри аэропорта. Высадка прибывших пассажиров из частного автотранспорта будет организована на третьей линии от здания аэропорта.
Для удобства пассажиров, прибывающих в аэропорт на частных автомобилях, в аэропорту были расширены платная и бесплатная парковки. В частности, бесплатная парковка расширена со 100 до 250 машиномест. Но она теперь находится в
Александр Пирожков
За последние несколько лет на саморегулирование перешли арбитражные управляющие, аудиторы, оценщики, созданы СРО в области энергетических обследований, изысканий, проектирования и строительства. Определенные шаги в том же направлении предпринимаются в сфере страхования, медицинской деятельности, рекламы, транспортных перевозок и многих других. При этом потенциал развития саморегулирования в России еще очень и очень велик, поскольку опыт европейских стран показывает, что саморегулирование может быть распространено практически на все области бизнеса. О состоянии саморегулирования в строительной отрасли мы беседуем с генеральным директором СРО НП «Э.С.П.» и СРО НП «ЭнергоСтройАльянс» Дмитрием Мурзинцевым.
- Дмитрий Леонидович, на каком этапе сейчас находится строительная отрасль?
С одной стороны, этап становления саморегулирования в строительстве, казалось бы, завершился: сегодня в саморегулируемых организациях состоят практически все строительные организации, которые должны в них состоять; юридически формирующие саморегулирование законодательные и нормативные акты приняты; созданы и работают национальные объединения. С другой стороны, само законодательство часто меняется, действующие и вновь принимаемые нормативные акты, как правило, изобилуют противоречивыми или расплывчатыми определениями, некоторые важные моменты не регулируются надлежащим образом. Например, по компенсационным фондам, которые являются концептуальной составляющей саморегулирования, остается еще очень много вопросов.
Если говорить о частых изменениях, то не за горами очередные поправки в Градостроительный кодекс и в закон «О саморегулировании». Как оценить, на каком этапе сейчас саморегулирование в строительстве? Я бы сказал, что саморегулирование все еще находится в процессе становления.
- Дмитрий Леонидович, насколько серьезные изменения планируется внести в Градостроительный кодекс?
Они будут значимыми. В первую очередь это будут поправки, регулирующие эксплуатацию зданий и устанавливающие имущественную ответственность собственников за причинение вреда. Такое нововведение закономерно: согласно статистике, большая часть аварий происходит на стадии эксплуатации зданий.
Кроме того, в Градостроительном кодексе планируется закрепить понятие «негосударственной экспертизы» и сформулировать требования к лицам, осуществляющим данный вид деятельности. Это долгожданный шаг, который позволит сократить сроки согласования проектной документации и при этом будет способствовать повышению качества проектирования, а значит, и росту безопасности строительства.
Также ожидается, что в законопроекте будут уточнены критерии отнесения объектов к категории особо опасных, технически сложных и уникальных. Это делается в целях сокращения перечня таких объектов. Вот здесь я бы призвал законодателей обдуманно подойти к вопросу. Ставя своей целью сокращение перечня, не стоит забывать о безопасности строительства. Критерии необходимо сформулировать так, чтобы, с одной стороны, не происходило ненужной бюрократизации, с другой – не оставались за рамками и не исключались из перечня объекты, для работы на которых действительно нужен определенный уровень квалификации. Как руководитель СРО энергетиков, я говорю, прежде всего, об энергетическом строительстве. Не во всех случаях риски, связанные со строительством и эксплуатацией объектов электросетевого хозяйства, адекватно отражены в действующем законодательстве.
Еще хотелось бы увидеть в законопроекте поправки, касающиеся управления саморегулируемой организацией. Наше предложение: ввести в Градостроительный кодекс понятие заочного голосования и снять имеющиеся на этот счет разногласия. Это станет своего рода «легализацией» заочных голосований. Данный вопрос необходимо решать пакетно, вместе с вопросом о положении аффилированных компаний, поскольку он тоже затрагивает голосования. Я считаю, что аффилированные компании должны учитываться как самостоятельные организации, со всеми вытекающими отсюда правами члена СРО. Единственное исключение: на общих собраниях голоса представителей аффилированных организаций следует учитывать как один голос. С урегулированием данных норм упростятся процедуры управления СРО, что пойдет на пользу и саморегулируемым организациям и их членам.
Как я уже говорил, не решены вопросы, связанные с компенсационными фондами: законодательно не установлены минимальные требования к банкам, в которых размещаются фонды; управление фондами не передано в ведение коллегиальных органов СРО. Это создает избыточные риски, которые можно и нужно устранить. Дифференциация взносов в компенсационный фонд как таковая отсутствует, есть только повышенные взносы «за статус» генподрядчика и генпроектировщика. Более правильно, если вообще применять такой механизм, было бы установить связь между величиной взноса и количеством видов и объемом работ. Хотя мы выступаем за установление единого размера взноса, поскольку так принцип субсидиарной ответственности, который является основой концепции компенсационных фондов, будет реализован наилучшим образом.
Стоит подумать и о внесении прямого запрета на предъявление регрессных требований к членам СРО, по вине которых производятся выплаты из компенсационного фонда. Предложения о предоставлении возможности регрессных требований периодически высказываются различными представителями строительного профессионального сообщества. Тем временем, появление такой нормы стало бы ошибкой, поскольку это нарушает принцип субсидиарной ответственности. Для защиты компенсационного фонда есть более верные и эффективные средства, такие как коллективное страхование ответственности.
Наконец, необходимо обеспечить унификацию типовых нормативных актов СРО. Такие типовые нормативные акты могут и должны разрабатываться на базе национальных объединений.
- А что вы думаете по поводу поправок в закон «О саморегулировании»?
Поправки в ФЗ-315 «О саморегулируемых организациях» на данный момент по большей части касаются государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций. Аналогичная статья уже содержится в Градостроительном кодексе РФ. Остается надеяться, что в конечном итоге в этих документах не будет противоречий и разночтений. Поправки о государственном контроле должны способствовать повышению эффективности борьбы с недобросовестными СРО, а не становиться дополнительным источником проблем для отрасли.
- Если мы говорим о становлении института саморегулирования в строительстве, то закономерно спросить, какую помощь оказывает государство? Достаточна ли она, на ваш взгляд?
Основная помощь идет, что называется, по линии министерств. По наиболее важным вопросам арбитром выступает заместитель председателя Правительства Дмитрий Николаевич Козак. В рабочем порядке больше всего строительное саморегулируемое сообщество взаимодействует с Министерством регионального развития РФ. Те же поправки в законопроекты, постановления Правительства, исходящие от саморегулируемых организаций, проходят через Минрегион. Собственно, доработки поправок в Градостроительный кодекс будут координироваться в основном Минрегионом.
Поскольку смысл саморегулирования – в самоуправлении отрасли, я считаю, что участие министерств находится на достаточном уровне. Диалог с государством идет и это главное. Недостатки, конечно, есть, но они будут устраняться в процессе дальнейшей работы.
- Дмитрий Леонидович, как вы считаете, какие перспективы у саморегулирования? Будут ли другие отрасли на него переходить?
Сейчас саморегулирование – это своеобразный тренд. Добровольные СРО создаются в самых различных сегментах экономики: от медицины до транспортных перевозок. Государство и бизнес рассматривают саморегулирование как основу для модернизации российской экономики. Действительно, эффективность самоуправления может быть в разы выше управления, осуществляемого государством. Полагаю, что в ближайшие годы многие отрасли полностью перейдут на саморегулирование. Для того чтобы уменьшить трудности, связанные с внедрением новых моделей, необходимо правильно использовать уже имеющийся опыт. Строительная отрасль, как локомотив реформы саморегулирования, способна стать примером, на основе которого можно, с одной стороны, избежать повторения характерных ошибок, с другой – добиться большей отдачи от позитивных наработок.