Методики применения ЕвроСНиПов вызвали жаркие споры
Внедрение в России европейских стандартов строительства сегодня вызывает жаркие споры у участников. Камнем преткновения являются методики разработки технических норм и их применения в российских реалиях.
25 марта 2011 года в рамках Международного конгресса «Открытая Россия: партнерство для модернизации» состоялось заседание инвестиционно-строительного клуба «ЕвроСНиП или Eurocode». Организаторами мероприятия выступили Торгово-промышленная палата Российской Федерации и компания «АЭРгрупп». Темой дискуссии стало предстоящее внедрение в России европейских стандартов строительства. В ходе ожесточенного спора между противниками и сторонниками этого решения выяснилось, что принципиальные расхождения сторон касаются, в первую очередь, не конкретных технических норм, а методики их разработки и применения.
Кому должна принадлежать решающая роль при определении отраслевой политики – государству, национальным строительным объединениям или профессионалам-практикам? Может ли бизнес самостоятельно отвечать за безопасность своих строительных проектов? Именно эти вопросы стали ключевыми при обсуждении внедрения в России европейских стандартов в области строительства и актуализации ныне действующих в России Строительных норм и Правил (СНиПов).
История противостояния: кто за и против еврокодов?
На сегодняшний день российская строительная отрасль регулируется комплексом Строительных нормы и правил (СНиПов), которые были разработаны еще в Советском Союзе и доказали свою надежность и эффективность, в том числе в сложных климатических условиях крайнего севера. Однако средний возраст СНиПов составляет 20-25 лет. В них не учитываются многие современные материалы и инновации в проектировании. Соответственно, как считают многие эксперты, сегодня обязательное применение не актуализированных СНиПов катастрофически тормозит развитие российского строительного бизнеса.
Модернизировать строительную отрасль поможет переход на еврокоды – комплекс стандартов, разработанных европейской организацией по стандартизации. Такого мнения, в частности, придерживается Ассоциация Строителей России (АСР). Ее представители уверены, что европейские стандарты не требуют дополнительной адаптации под российские реалии. Их можно внедрить уже сегодня и использовать, как минимум, наравне со СНиПами для совместной реализации проектов с иностранными подрядчиками и инвесторами.
Главным оппонентом этой позиции выступает Национальное объединение строителей (НОСТРОЙ), которое настаивает на комплексном программном подходе к адаптации европейских норм и параллельной актуализации СНиПов. В результате, российская строительная отрасль должна получить своеобразный модернизированный ЕвроСНиП. Но сами разработчики признают: на актуализацию уйдут годы и потребуются масштабные финансовые затраты. По мнению АСР, эти бюрократические процедуры приведут к бессмысленной потере времени и усугубят отставание российской строительной отрасли от мирового уровня развития. Тем не менее, в 2010 году Министерство регионального развития одобрило рассчитанную на несколько лет «Программу гармонизации российской и европейской систем нормативных документов в строительстве», таким образом, поддержав позицию Национального объединения. И сегодня НОСТРОЙ принимает в реализации этой программы самое активное участие.
Строительная отрасль в тупике?
Возможность высказать свою позицию и привести аргументы в ее защиту обе стороны получили в ходе жесткой и откровенной дискуссии в Международного конгресса «Открытая Россия: партнерство для модернизации». В качестве модератора инвестиционно-строительного клуба «ЕвроСНиП или Eurocode» выступил вице-президент АСР и ССЖД Михаил Кайков. Он первым взял слово и напомнил собравшимся, что строительство является локомотивом российской экономики и включает более 50 различных отраслей. В 2002 году было принято решение о проведении в строительной сфере административной реформы, направленной на развитие саморегулирования и внедрение добровольного использования международных стандартов. Предполагалось, что эти меры помогут устранить экономические барьеры и сблизить строительные рынки Европы и России, предоставить европейским и российским компаниям новые возможности для развития, а также решить вопрос о единых стандартах в рамках Таможенного союза и ЕврАзЭС.
По мнению Михаила Кайкова, эти цели так и остались не реализованными, так как после принятия противоречащих первоначальным задачам законодательных актов была извращена сама суть реформы. Несмотря на то, что в 2010 году было разрешено добровольное применение в России международных стандартов, сегодня строительная отрасль не может реализовать эту возможность. Так как в том же 2010 году был принят «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».
«Этот документ установил перечень национальных стандартов и сводов правил, которые должны применяться на обязательной основе, - подчеркнул г-н Кайков. – Это противоречит Новому модульному подходу в строительстве ЕС (Директива 89/106/ЕС) и решениям Комиссии при Президенте РФ от 20 января
Бизнес или государство – кто должен решать?
Сегодня в строительной отрасли сложилась ситуация, когда с одной стороны на самом высоком уровне провозглашается необходимость внедрения международных стандартов и гармонизация норм со странами ЕС, Таможенным союзом и ЕврАзЭС. А с другой стороны, многочисленные противоречия в российской нормативной базе не позволяют оперативно реализовать эти решения.
Старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Анастасия Калмыкова согласилась с тем, что до сих пор направление реформы строительного регулирование не определено. «Что касается содержательного наполнения стандартов, то мы как юристы, не можем однозначно оценить, что лучше для строительной отрасли по содержанию – продолжать развивать требования безопасности, закрепленные в СНиПах, или воспринять ту систему установления требований безопасности, которая принята в Европе? С содержательной точки зрения бизнес-сообщество должно однозначно и четко определиться, по какому пути оно хочет развиваться. И уже от этого должны выстраиваться наши законодательные инициативы», - высказала позицию своего ведомства г-жа Калмыкова.
Председатель Комитета по международным отношениям Национального Объединения Строителей (НОСТРОЙ), профессор кафедры технического регулирования МГСУ Азарий Лапидус категорически отверг тезис о том, что бизнес-сообщество само должно решить, по каким стандартам ему удобнее работать. «Именно у государства должна быть ведущая роль в этом вопросе, - подчеркнул профессор. – Возвращение обязательного применения СНиПов – это единственно правильное на данном этапе решение, которое даст сообществу нормально работать. Иначе окажется под угрозой безопасность строительства».
Проблема в национальных особенностях?
Заместитель Руководителя Аппарата Национального объединения СРО в строительстве (НОСТРОЙ), Первый Заместитель Председателя Комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере строительства Лариса Баринова заявила, что Михаил Кайков представляет позицию только одного профессионального объединения, которая вступает в противоречие с интересами других участников отрасли. По ее словам, НОСТРОЙ ведет параллельную работу по актуализации СНиПов и переводу еврокодов. «Еврокоды – это очень небольшая часть нормативных документов, которые фактически регулируют только механическую прочность. Все, что касается энергоэффективности, безопасности, климата, защиты от шума, экологии – это все не входит в еврокоды и должно регулироваться национальными приложениями. Как мы можем завтра перейти на еврокоды, если у нас еще не готовы национальные приложения?» - сформулировала свой взгляд на проблему г-жа Баринова.
Представитель Инициативного фонда «ЗЕБРА» Евгений Малинин в своем выступлении, напротив, настаивал на том, что именно потому, что еврокоды напрямую не связаны с национальными параметрами и климатическими особенностями, никаких препятствий для их внедрения не существует. Единственным назначением еврокодов является расширение рынка услуг проектирования, поэтому они могут применяться параллельно с действующими СНиПами. И главная проблема заключается в том, что у гос.экспертизы нет механизма для оценки проектов, сделанных по еврокодам. Именно это решение необходимо сегодня бизнесу.
«Ситуация со стандартами – это один из примеров неправильного функционирования всей отрасли, - поднял глобальную проблему Президент Координационного совета Ассоциации инженерных изысканий в строительстве Михаил Богданов. – Чиновники и национальные объединения не учитывают интересы практиков и мнения независимых экспертов. Все вопросы должны решаться с участием профессионалов. Пока мы этого не поймем, мы будем оставаться в состоянии тупика». В ответ на это заявление профессор кафедры технического регулирования МГСУ Азарий Лапидус уточнил, что профессионалы должны высказывать свое мнение на начальном этапе, а принятие конкретных решений – это задача государственных ведомств.
Как разрешить системные противоречия?
«В Европе стандарты разрабатывают те, кому эти стандарты нужны. Заинтересованная сторона – это тот, кто получает материальную выгоду от стандарта. Исследовательские институты не могут являться заинтересованными сторонами, поэтому за рубежом они не входят в технические комиссии, занимающиеся разработкой стандартов. Туда ходит бизнес, который с помощью стандартизирования создает для себя дополнительную ценность и выгоду», - заявил г-н Малинин. «Вы абсолютно неправильно трактуете суть обязательных стандартов. В них в первую очередь заинтересовано государство, потому что оно отвечает за жизнь своих граждан», - жестко возразил ему г-н Лапидус.
Одна из проблем гармонизации российских СНиПов и еврокодов связана именно с тем, что в их основе лежат принципиально отличающиеся механизмы управления экономикой. Михаил Кайков напомнил участникам дискуссии, что ГОСТы, которые являются базой современных СНиПов, создавались, когда единственным игроком на рынке строительства было государство, именно поэтому они по своей сути всегда были обязательны к исполнению. «Еврокоды – это рыночные документы, - подчеркнул эксперт. – Их добровольное применение в Европе обусловлено тем, что всю ответственность за риски при строительстве несут разработчики и исполнители. Они страхуют все риски и именно поэтому допускаются на рынок».
В России эта система на сегодняшний день не работает. И большая часть усилий государства направлена не на то, чтобы создать эффективную базу для повышения ответственности бизнеса, а на внедрение максимального количества обязательных для исполнения требований. С одной стороны, при низком доверии общества к представителям бизнеса максимальная регламентация строительства многим кажется единственным способом защитить конечного потребителя от появления многочисленных некачественных и опасных для жизни строительных объектов. С другой стороны, чем больше обязательных норма прописано в законодательстве, тем сложнее будет проходить процесс интеграции России в европейское пространство, а также в ВТО, где главной регулирующей силой является рынок. Поэтому профессиональному сообществу при участии всех заинтересованных стороны еще только предстоит найти ответ на вопрос, как согласовать национальные интересы и потребности строительной отрасли.
На прошлой неделе на самом высоком уровне было заявлено, что сроки реализации национального проекта «Доступное жилье» срываются не только по вине чиновников, но и по вине строительных компаний.
С больной головы - на здоровую
Эту мысль высказал первый вице-премьер Дмитрий Медведев во время выступления на заседании президиума совета по реализации приоритетных национальных проектов. В частности, он заявил, что при реализации проектов «проявились известные родимые пятна бюрократии - слабая административная дисциплина, формальное выполнение поручений, срыв всех сроков по данным поручениям». «Даже самые очевидные вопросы сегодня тонут в длительных процедурах согласований», - посетовал Дмитрий Медведев. Причем, самая тяжелая ситуация, по мнению вице-премьера, сложилась с реализацией национального проекта «Доступное жилье».
«К срыву всех сроков в этом случае приводят не только бюрократические барьеры, но и действия частных компаний, которые монополизировали строительный рынок», - констатировал Дмитрий Медведев. Разобраться в ситуации, по мнению первого вице-премьера, должна Федеральная антимонопольная служба. А в некоторых случаях - Генпрокуратура.
Возникает естественный вопрос - что же заставляет чиновников искать в этом вопросе крайних? Эксперты строительного рынка предполагают, что, возможно, это опасения провалить нацпроекты накануне президентских выборов в 2008 году. И раньше аналитики часто отмечали, что планы властей увеличить к 2010 году объем вводимых в эксплуатацию жилых помещений в России с 40 до 80 млн кв. метров в год выглядят нереально. Практика показывает, что эта скептическая оценка была не лишена здравого смысла.
А судьи кто?
«Если говорить о проблеме монополии на строительном рынке, то надо отметить, что сама власть здесь действует противоречиво, - говорит генеральный директор Ассоциации «Строительно-промышленный комплекс Северо-Запада» Михаил Викторов. - С одной стороны - все направлено на то, чтобы на рынке были финансово устойчивые и надежные компании. Доступ к земельному реестру и возможности строить для маленьких фирм, у которых недостаточно собственного капитала и нет гарантий финансовых структур, закрыт. Поэтому на рынке остаются только крупные компании, которые этим условиям соответствуют. Получается, что усилиями самой власти конкуренция в сфере строительства падает. А если говорить о реальных причинах срыва сроков реализации проекта строительства доступного жилья, то их, по моему мнению, несколько.
Во-первых, у нас слабая законодательная база, срываются сроки принятия всех подзаконных актов, во-вторых - царит развал в строительной индустрии (производство кирпича, цемента, металлоконструкций сильно отстает), в-третьих - огромные проблемы с инфраструктурой, поскольку все наследие СССР уже практически вычерпано, и, наконец, не решен вопрос стимуляции спроса - непосредственно ипотечным кредитованием (оно идет не теми темпами, которые были бы в интересах граждан).
«Так что, речь о явных монополиях может возникать лишь в отдельных регионах, где есть, например, один кирпичный завод, - заявил эксперт. - Можно было бы построить там второй завод. Но на это есть административные и прочие барьеры. Мне, например, знаком случай, когда в одном из таких регионов нашелся инвестор для строительства цементного завода. Сырье для производства цемента - отвалы ТЭЦ. Как только появился заинтересованный бизнесмен, цена на это бросовое сырье тут же начала расти. Кроме того, объявился хозяин земельного участка, где планировалось строительство, и возникла масса других осложнений. Так что, винить во всем строительные кампании я бы не стал», - заключил эксперт.
В ожидании чуда
Однако, не все эксперты единодушны. Так, ведущий эксперт Института экономики города Дмитрий Гордеев, согласен с Дмитрием Медведевым.
«Претензии обоснованы, - говорит специалист. - Сегодня, действительно, весь строительный рынок поделен. Только крупные строительные фирмы, и те, кто имеет выходы на местные администрации, могут на нем работать. Благая идея о том, что земля будет предоставляться под строительство тем, кто предложит лучшие условия, на самом деле не реализуется. ФАС начинает разбираться с этой темой. И я это начинание поддерживаю.
«Нет контроля за строительством. Поэтому местные элиты вкупе с застройщиками (такая жесткая спайка с отработанной системой откатов) сегодня правят бал. Их все устраивает. Новых игроков на рынок не пускают. Образуется монополия», - пояснил эксперт.
Что можно здесь изменить? По мнению Дмитрия Гордеева, нужно, во-первых, реализовывать существующие методы контроля. И во-вторых, подключать к решению проблемы местные корпоративные сообщества. «Сегодня, к моему сожалению, они занимаются только лоббированием. Пытаются прикрывать нелегитимные действия своих застройщиков. Если бы ассоциации начали своими силами бороться с компаниями-нарушителями законов, это помогло бы решить проблему монополизма и ускорило реализацию проекта «Доступное жилье», - заключил эксперт.
Это мнение разделяет и депутат Госдумы РФ Николай Курьянович. По его словам, рынок жилья в стране монополизирован и коррумпирован. И это касается не только столиц, но и далеких регионов. «Везде это так, за редким исключением. Причина тому - саботаж нечистоплотных чиновников и их подручных строителей», - говорит эксперт.
«В результате повсеместно стройки ведут таджики и турки. Возводят скорый, но некачественный ширпотреб. От этого страдает рынок. Страдают конкретные люди, - говорит Николай Курьянович. - Надо реанимировать нашу строительную отрасль, привлекать к работе своих специалистов. А чтобы не разворовывались деньги, выделяемые на национальный проект, схему их передвижения надо сделать более прозрачной. Подключать для этого и ФАС и даже ФСБ. И за всякое нецелевое использование казенного рубля привлекать виновных к самой серьезной ответственности. Беспощадно. Тогда и сроки срываться не будут.
«Уверен, что у нас есть все, чтобы вести широкомасштабное строительство по всей стране, чтобы экономическое чудо - программа «Доступное жилье» - свершилось», - заключил эксперт.
Подготовила Наталья Ковтун
В июле прошлого года был принят федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров и оказании услуг для государственных и муниципальных нужд». Затем 207 законом от 31.12.2005 в него были внесены изменения. Документ определил, что под обязательные процедуры попадают все закупки на сумму свыше 60 тыс. рублей. Причем закупки на сумму от 60 до 250 тыс. рублей должны проходить котировочные процедуры, свыше 250 тысяч - исключительно через конкурсы, аукционы и биржевые торги.
Закон вступил в действие с 1 января, но пока перечень закупок, которые в обязательном порядке проводятся только на аукционах, не утвержден. Ведутся разговоры о включении в него строительных работ, однако это решение еще не принято. «Мы выступаем против этого, - говорит заместитель председателя Комитета по строительству Александр Глебов. - Но если правительство РФ примет такое решение, значит, будем проводить аукционы».
Квалификационные требования ограничены
Еще одно нововведение - сильно ограничены квалификационные требования к участникам конкурсных процедур. Раньше такого не было, и заказчик мог вводить широкий спектр квалификационных требований. Теперь, хотя доступ к участию в конкурсах облегчен, введены нормы, которые защищают заказчика от недобросовестного поставщика.
Одна из них - финансовое обеспечение исполнения государственного контракта. «Раньше такой нормы не было, - отмечает Александр Глебов. - Теперь она вводится и должна защищать заказчика от возможных неприятностей по неисполнению контракта. Для контрактов, стоимостью до 15 млн рублей это требование необязательное - на усмотрение заказчика, свыше 15 миллионов - поставщик обязан обеспечить финансовые гарантии исполнения заказа. Размер финобеспечения устанавливается в конкурсной документации, но не может превышать 30 процентов начальной цены контракта, отмеченной в извещении о конкурсе. Заказчик устанавливает этот процент самостоятельно, указывая его в конкурсной документации. Выбор формы обеспечения остается за претендентом. Это может быть залог денежных средств, банковское поручительство или страхование контракта».
Законом также предусмотрено введение Реестра недобросовестных поставщиков, попав в который, организация резко ограничивает свои возможности по дальнейшему участию в конкурсных процедурах. Однако порядок внесения в этот реестр и порядок его ведения также должны утверждаться правительством РФ, что еще не сделано.
Александр Борисович отмечает такой положительный момент нового закона, как снижение сроков продолжительности процедуры. Если раньше фигурировали 45 дней, то сейчас четко указано, что со дня публикации объявления о конкурсе до вскрытия конвертов - 30 календарных дней. Кстати, конкурсную документацию теперь можно представлять непосредственно до момента вскрытия конвертов, а не за несколько дней, как раньше.
Петербургские особенности
Во исполнение федерального закона правительство Санкт-Петербурга приняло два постановления №1829 от 30.11.2005 «О мерах по совершенствованию госзаказа Санкт-Петербурга» и №1830 от того же числа «О формировании госкомиссий уполномоченного органа по размещению горзаказа». Этими документами уполномоченным органом (УО) по размещению городского заказа назначен Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли. Через него пойдут все контракты стоимостью свыше 15 млн рублей. УО по осуществлению контроля в сфере размещения городского заказа выступит Комитет финансового контроля.
Для строительной отрасли это означает, что практически все контракты будут размещаться через УО. «Все объекты на строительно-монтажные работы, все, что будет строиться, - жилые дома, школы, детские сады, поликлиники - все это, конечно, заказы, стоимость которых превышает 15 млн рублей, - говорит Александр Глебов. - Как заказчик, Комитет по строительству будет готовить конкурсную документацию, техническое задание, то есть необходимый минимум требований по проведению конкурса. Далее КЭРППиТ, как уполномоченный орган, рассматривает и утверждает эту документацию, передает ее претендентам на комиссии УО, вскрывает конверты, привлекает госзаказчика к оценке предложений, выбирает поставщика-претендента и обязывает заказчика заключить с ним контракт. Роль заказчика в крупных закупках законом весьма ограничена. Могу только сказать, что это нам создает определенные трудности, пока мы с этими трудностями сталкиваемся на начальном этапе, поскольку ни один конкурс по новому законодательству еще не проходил, ни одна процедура не завершена. Что будет дальше - поживем-увидим».
По мнению Александра Глебова, в этом году не удастся почувствовать действие нового закона в полной мере, так как большинство заказов уже размещено. Из 8 млрд 294 млн 431 тыс. рублей, отпущенных КС на горзаказ, на 6 млрд 764 млн рублей процедуры либо уже проведены, либо находятся в стадии завершения. Остались в основном проектные дела небольшой стоимости, конкурсы по которым проведет непосредственно Комитет по строительству.
У общественности есть вопросы
Предвидя множество вопросов со стороны застройщиков, сотрудники КС проводят встречи со строительной общественностью, на которых разъясняют особенности нового закона. «Общественность реагирует по-разному, - говорит Александр Глебов, - и негативно тоже. Вот, к примеру, проектировщики не понимают, как можно проводить конкурсные процедуры на ведение авторского надзора. Авторский надзор за строительством всегда ведет организация, которая выполнила проект. Потому он и называется «авторский». Теперь необходимо проводить конкурс. Получается, что вместе с авторами проекта за надзор будут конкурировать совершенно сторонние организации? Мы нашли такой выход: будем проводить конкурс сразу на проведение проектных работ и ведение авторского надзора. Выбираем поставщика и даем ему задание на проектирование и дальнейшее ведение надзора за строительством. Это наши действия по притирке реалий жизни и нормативных документов. Таких вопросов много, которые не описать в законодательстве, будем решать их на практике».
Много вопросов к новой системе городского заказа и у Веры Дементьевой, руководителя КГИОП. «С нынешнего года конкурс фактически зависит от цены, точнее, от сильного понижения цены, - отмечает она. - И я не очень хорошо понимаю, за счет чего. Ведь снижение цены - это либо исполнитель демпингует, либо у нас ставки высоки. Только два варианта. Поэтому нас не очень волнует введение понятия финансового обеспечения.
Нам нет дела до оплаты рисков, нам нужен отреставрированный объект, а не деньги за причиненный ущерб. Ведь никаких денег не хватит, чтобы ликвидировать последствия безграмотной реставрации. Кто-то построил дом некачественно, банк возместил затраты и все в порядке, а что у нас? Если применялись не те технологии, не те материалы, то можно просто потерять здание».
Проблемы у специалистов разные, но суть одна: новые законы разрабатываются без учета мнения профессионалов, вынужденных потом по этим законам жить. Умные головы решили, что так будет хорошо. А уж как там дела будут обстоять с исполнением на местах, никого не волнует. Закон ведь как дышло: куда повернешь - туда и вышло. Народная мудрость, она и есть самая правильная.
Лилиана Глазова