Спор дорожников с бухгалтерами
Последние годы на государственном уровне много говорилось о необходимости развития транспортной инфраструктуры. В мае 2010 г. в Правительстве РФ было принято решение о создании специального Дорожного фонда. Между тем, как рассказал на III конференции «Освоение инновационных технологий и материалов в дорожной отрасли» зампред Комитета Госдумы по строительству и земельным отношениям Юрий Свердлов, механизм господдержки дорожной отрасли до сих пор не согласован ни в одном из ключевых правовых и организационных аспектов.
Чужая депрессия нам не указ
По обеспеченности дорожной сетью на единицу площади наша страна занимает одно из последних мест в мире, а протяженность дорог с твердым покрытием в 6,5 раз ниже, чем в США. При этом из 1 млн. км «капитальных» дорог только 550 тысяч км относится к автодорогам. Из них, по данным главы Федерального дорожного агентства Анатолия Чабунина, нормативному состоянию соответствует менее 40%.
Всем известно, что строительство и реконструкция дорог требует серьезных финансовых затрат. Опыт других государств, в том числе США, свидетельствует о том, что ускоренное развитие дорожной отрасли предпринималось именно в периоды кризиса, когда и нагрузка на дороги, и стоимость материалов была меньше – а ускорение в этой отрасли с лихвой оправдывало себя в освоении месторождений, строительстве новых производств и жилых территорий.
В России на опыт Великой депрессии многократно ссылались, но в практике имела место прямая противоположность: в 2009-2010 гг. объем работ, произведенных в дорожной отрасли, сократился в 2 раза. При этом 37% финансирования федеральных автотрасс уходит на объекты в Сочи и Владивостоке, а остальные регионы финансируется по остаточному принципу.
На слушаниях в Госдуме председатель Комитета Госдумы по строительству и земельным отношениям Мартин Шаккум напомнил, что в 1990-е гг., когда федеральный бюджет зиял дырами, в стране ежегодно вводилось в строй примерно 1000 км федеральных трасс и около 6000 км региональных, а в настоящее время – в 2,5-3 раза меньше. Гендиректор НП «Союздорстрой» Леонид Хвоинский привел статистику ввода новых дорог по Кемеровской области: в 2000 г. – 923 км, в 2003 г. – 124, в 2010 г. – 65 км.
Недавно руководство Дорожного комитета Ленобласти признало, что на 2011 г. из регионального бюджета не выделяется средств на новое дорожное строительство. В 1990-х годах, как вспоминает гендиректор ЗАО «Стройпроект» Алексей Журбин, в Ленобласти строилось немало дорог.
В Минтрансе России этот провал однозначно связывают с ликвидацией как федерального, так и региональных внебюджетных дорожных фондов. С этим мнением согласны члены профильных комиссий Совета Федерации и Госдумы – депутаты, как правило, с профессиональным строительным бэкграундом. По оценке М.Шаккума, эффективность работы внебюджетных фондов обеспечивалось, с одной стороны, закрепленными источниками финансирования, с другой – определенной самостоятельностью их администраций, работавшей на результат.
Простота хуже воровства?
Ликвидация внебюджетных дорожных фондов совпала по времени с административной реформой, которая в целом ряде аспектов базировалась на императиве преодоления коррупции, якобы непосредственно произрастающей из управленческой и финансовой самостоятельности регионов. Сегодня многие нововведения начала 2000-х подвергаются критике.
Однако федеральные ведомства своеобразно реагируют на новые веяния. Минфин РФ согласился с идеей воссоздания дорожных фондов, утвердил 9 источников налоговых поступлений – транспортный налог, акцизы на нефтепродукты и 8% налога на прибыль, а также сборы за использование имущества автомобильных дорог, за присоединение объектов дорожного сервиса к автодорогам и пр. Однако ведомство против воссоздания внебюджетных фондов: считается, что они будут менее эффективно контролироваться.
Между тем, на конференции «Освоение инновационных технологий и материалов в дорожной отрасли» свое мнение высказали профессионалы – представители СРО в дорожном строительстве и специалисты кредитных структур. Гендиректор НП «АСДОР» Юрий Агафонов считает, что предлагаемые Минфином «минимальные гарантии» финансирования автодорог, предоставляемые от случая к случаю, являются «полумерой». Вариант проекта закона о дорожных фондах, предлагаемый Минфином, допускает расходование средств региональных фондов «на иные цели», что фактически создает возможность размывания средств, считает он.
Ю.Агафонов также высказывает сомнение в эффективности предложенных Минфином фискальных методов. Он напоминает, что увеличение налога на прибыль организаций существенно сокращает поступления в региональные бюджеты – так, только Санкт-Петербург недополучит в 2011 г. от 8 до 10 млрд. рублей. Что касается транспортного налога, то он и так поступает в консолидированные бюджеты регионов, но только расходуется ими на иные цели. По данным А.Чабунина, в региональные бюджеты в 2010 г. будет собрано свыше 200 млрд. рублей транспортного налога и топливных акцизов, а на дорожное хозяйство субъектами РФ выделено всего 113 млрд. Региональные власти предпочитают латать социальные дыры.
Заместитель управляющего петербургским филиалом банка «Глобэкс» (принадлежит ВЭБ) Елена Кондратюк отмечает, что лишь при создании внебюджетных дорожных фондов, средства которых расходуются исключительно целевым образом, отрасль может рассчитывать на долгосрочные кредиты. А соответственно, и на возможность сохранения кадрового состава, на самостоятельное испытание и внедрение новых технологий и пр.
Аргументы, прозвучавшие на конференции и внесенные в ее резолюции, полностью совпадают с позицией Минтранса РФ. Зампред комитета Госдумы по строительству и земельным отношениям Юрий Свердлов выразил сожаление, что мнение профессионалов редко доходит до высшего государственного уровня. Он считает, что практикам легче было бы убедить «чиновников с бухгалтерским подходом», чем депутатам, которых подозревают в лоббизме частных интересов. Сами же «бухгалтерам», получается, так проще: за нецелевое финансирование с них спрашивают, а за нефинансирование – нет.
Риск без фильтра
«Бухгалтерский подход», по оценке Ю.Свердлова, проявился в законодательстве при разработке и применении закона о госзакупках №94-ФЗ. Профильный комитет Госдумы, по его словам, будет добиваться введения предквалификационных требований к участникам тендеров на дорожные работы, результат которых сегодня определяется лишь показателем минимальной предложенной цены.
В данном случае главным оппонентом дорожников является ФАС, регулярно отчитывающаяся об объеме средств, сэкономленных на госзаказе. Между тем отложенную цену этой экономии никто не считает.
Специалисты многократно поднимали вопрос о том, что к строительству недопустимо подходить с той же меркой, как к закупке мебели и канцелярских принадлежностей: слишком велики риски, связанные с низким качеством проведенных работ. Но объяснить чиновникам ФАС эту разницу не удается: по словам Ю.Свердлова, они продолжают победно рапортовать о достигнутой экономии, выдавая ее за эффективность – хотя на практике дорогу или мост, построенную из некачественных материалов, очень скоро приходится ремонтировать, если не строить заново, затрачивая дополнительные средства.
Считалось, что в строительной отрасли «фильтр» от недобросовестных работ создаст саморегулирование. Однако, как отмечает Ю.Свердлов, для этого следовало помешать образованию т.н. «коммерческих СРО», по сути «торгующих» допусками. Ни Минрегион, ни Ростехнадзор воспрепятствовать этому не смогли.
На состоявшейся в Москве конференции «О защите отечественных и иностранных инвестиций в российскую экономику: организационные и правовые пути их решения» было отмечено, что закон №94-ФЗ на практике стал стимулом для создания особой прослойки теневого бизнеса. «Несколько компаний выходят на конкурс, и начинается демпинг, который может доходить до 50%. А что можно сделать за половину цены? Компания берет аванс, и дальше чиновник становится заложником ситуации, ведь он обязан отчитываться о реализации проекта. Разумеется, на эти деньги ничего не делается, и проекты просто сворачиваются», - описал ситуацию гендиректор Московского агентства поддержки экспорта и инвестиций Сурен Варданян.
Подобным образом действовала на тендере по строительству нескольких участков петербургской КАД, а также наб. Обводного канала, ООО «Флора», в дальнейшем переименовавшееся, а затем исчезнувшее. Ю.Свердлов предлагает практикам дорожной отрасли собрать материал по таким ситуациям, чтобы в спорах с «догматиками свободной конкуренции» думский комитет мог предъявить свои аргументы. Однако главный инженер ФГУ «ДСТО» Сергей Шпаков отмечает, что внесение недобросовестной организации в «черный список» требует решения суда. Между тем, по его словам, на практике любой госзаказчик старается любыми способами избежать судебного процесса, поскольку он неизбежно затянет сроки строительства, а его исход непредсказуем.
Очевидно, этот гордиев узел невозможно разрубить без вмешательства высшей государственной воли. Государству рано или поздно придется выбрать одно из двух – или надежность и качество, или абстрактно понятую «общедоступность» и сиюминутную экономию. На сегодня этот вопрос явно далек от решения.
Константин Черемных
Подписано трехстороннее соглашение между городскими управлениями механизации, Комитетом по строительству и МТУ Ростехнадзора по СЗФО о приостановке работы при обнаружении нарушений безопасной эксплуатации грузоподъемных кранов и механизмов. Идея вице-губернатора Александра Вахмистрова о пломбировании кранов в случае их неисправности или неправильной эксплуатации отражения в документе не получила.Необходимость подписания рамочного соглашения, регламентирующего взаимодействие владельцев кранов и надзорных органов, возникла в связи с трагедией, произошедшей на Камышовой улице в Приморском районе Санкт-Петербурга в конце февраля. Причиной падения башенного крана на жилой дом стала ненадлежащая эксплуатация – кран работал при незакрепленных «тупиках» на рельсовом пути. Теперь в Петербурге появился еще один документ, призванный предотвращать подобные нарушения.
ПроверЯть и перепроверЯть
На прошлой неделе МТУ Ростехнадзора по СЗФО обнародовало результаты комплексной проверки башенных кранов. Было проверено 107 кранов на стройплощадках, принадлежащих 48 строительным организациям, в результате инспекторы выявили 245 нарушений и оштрафовали 30 инженерно-технических работников. Как сообщил заместитель руководителя МТУ Ростехнадзора по Северо-Западу Виктор Стебунов, основными нарушениями при эксплуатации кранов стало незакрепление тупиковых упоров, неисправность концевых выключателей механизма передвижения, несоблюдение ограничений по грузоподъемности кранов. Теперь результаты проверки Ростехнадзора перепроверяет городская прокуратура.
Но усиленный контроль на этом не закончится. «Проверили стационарные краны, необходимо проверить и передвижные, – заявил председатель Комитета по строительству Роман Филимонов. – В целях устранения нарушений необходимо провести совместную проверку специалистами комитета и Ростехнадзора состояния автокранов в преддверии начала нового строительного сезона. Особое внимание следует уделить кранам, находящимся в собственности небольших фирм, имеющих в своем автопарке один-два крана. Практика показывает, что большинство аварий случается с участием «единичных» кранов». Виктор Стебунов отметил, что такая проверка запланирована на начало апреля и поддержал инициативу председателя Комитета по строительству о совместных действиях по предотвращению аварийности. Таким образом, владельцам кранов и строительным компаниям нужно готовиться к очередным, уже плановым, посещениям стройплощадок инспекторами. Хотя, если оценивать результаты только что завершившейся проверки, можно сказать, что перспективы быть оштрафованными строителей не пугают. В противном случае Ростехнадзор выявил бы меньше нарушений.
Возможно, на ситуацию сможет повлиять подписанное на прошлой неделе соглашение о приостановке работы при обнаружении нарушений безопасной эксплуатации грузоподъемных кранов и механизмов Правил устройства и безопасной эксплуатации грузоподъемных кранов.
Первоначально планировалось, что соглашение будет подписано 12 марта. Одним из обязательных пунктов этого добровольного договора должно было быть предоставление инспекторам Ростехнадзора прав опечатывать неисправные краны. Однако в редакции соглашения, принятой 21 марта, такой пункт отсутствует. Для этого потребовалась дополнительная неделя и три совещания в Комитете по строительству.
Добровольно — обЯзательно
Причиной, по которой пришлось отказаться от опломбирования строительных кранов, стало полное несоответствие этой идеи нормам федерального законодательства. Ни представители управлений механизации, ни руководство МТУ Ростехнадзора по Северо-Западу не решились добровольно подписывать такой документ.
В итоге в соглашении говорится о том, что государственный инспектор Ростехнадзора, выявив нарушения, должен выдать предписание владельцу крана с тем, чтобы тот самостоятельно приостановил работу этого крана и устранил выявленные нарушения. Если это предписание не будет исполнено, то инспектор повторяет эту процедуру. Только после этого документы по нерадивым владельцам грузоподъемных кранов передаются в суд, в Комитет по строительству и в Службу строительного надзора и экспертизы для принятия жестких мер.
По решению суда Ростехнадзор может опечатать неисправный с их точки зрения грузоподъемный механизм, Служба строительного надзора – приостановить разрешение на производство строительных работ, а Комитет по строительству – пожурить.
Отметим, что федеральное законодательство, которому региональные власти вынуждены подчиняться, вообще предусматривает исключительно добровольное приостановление любых строительных работ в случае выявления нарушения инспекторами надзорных органов.
ДемонстрациЯ
сознательности
Соглашение, по сути, является дополнением к существующим Правилам устройства и безопасной эксплуатации грузоподъемных кранов и рассчитано на повышение ответственности руководителей УМов. Но помимо управлений механизации и контролирующих инстанций есть еще одна сторона, от действий которой часто зависит соблюдение правил эксплуатации строительной техники – строительные компании.
Руководители всех восьми УМов, поставивших свои подписи под соглашением, отмечают, что то, как используется техника, зависит от уровня организации труда и соблюдения правил производства работ на строительных площадках. «В городе нет строительных компаний, которые можно было бы назвать злостными нарушителями ППР, – резюмировал замруководителя МТУ Ростехнадзора по СЗФО Виктор Стебунов. – Но есть отдельные объекты, на которых неоднократно выявлялись нарушения. Очень многое зависит от мастеров-прорабов, которые работают на стройплощадках». Именно это и определяет действия крановщиков, которые порой сознательно идут на нарушения правил эксплуатации, поскольку от согласия или несогласия с решением прораба в итоге зависит, будут ли условия работы на объекте для него комфортными. Следовательно, решение проблемы должного использования техники на строящихся объектах нельзя сводить только к проверкам ее состояния, необходимо в целом повышать культуру производства работ».
«Соглашение – это дополнительная степень надзора и ответственности за исполнительскую дисциплину на стройплощадке и осознания того, что при нарушении правил устройства и безопасной эксплуатации башенных кранов с нашей стороны будут приниматься жесткие меры, – подчеркнул Роман Филимонов. – Кроме того, это соглашение направлено на формирование слаженного взаимодействия между Комитетом и Ростехнадзором по Северо-Западу не только по вопросам эксплуатации кранов, но и соблюдения правил безопасности труда на строительных площадках. Необходимо требовать и беспрекословного соблюдения правил производства работ и эксплуатации кранов. Потому что эти правила действительно написаны кровью».
Но не успели подписать соглашение о контроле за использованием строительных кранов, как в Петербурге произошло новое ЧП. Вечером того же дня, 21 марта, буровая установка со стройки на территории гостиницы «Москва» упала на крышу соседнего бассейна. Станет ли это поводом для заключения еще одного соглашения?
Отрикошетило
На последнем заседании правительство не продлило сроки по строительству четырехэтажного жилого дома в Перекупном переулке компании «Энергомашстрой» – той самой, чей башенный кран упал на жилой дом на Камышовой. Из-за проблем с энергетикой компания просила об отсрочке до декабря 2007 года.
«Это что, та самая компания?», – возмутилась губернатор Валентина Матвиенко. «Может быть, прокуратура вообще запретит этой компании вести строительную деятельность, а вы предлагаете ей продлить сроки строительства!», – заявила губернатор. За застройщика попытался вступиться вице-губернатор Александр Вахмистров. Он заявил, что компания уже возвела два из четырех этажей здания. «И потом прокуратура еще не сделала никаких выводов о причинах трагедии на Камышовой», – сообщил он.
«А вам не ясно, кто там виноват? – эмоционально поинтересовалась губернатор. – Там были грубейшие нарушения. Многократное игнорирование обращения граждан. Давайте еще все на крановщика спишем!» Она заявила, что «компании, из-за головотяпства которых происходят страшные катастрофы, нужно воспитывать».
Было решено отложить этот вопрос до получения вердикта прокуратуры. Вот так-то.
Вероника Шеменева
В Санкт-Петербурге существует адресная программа по созданию пешеходных зон. В бюджете города на ее реализацию предусмотрено 12 млрд рублей. Это лишь 10 процентов от общих затрат. Сегодня в городе насчитывается 12 пешеходных зон. Всего программой предусмотрено строительство 50 пешеходных зон в 19 районах города. Однако не исключено, что эта программа будет приостановлена.В градостроительной практике Санкт-Петербурга понятие «пешеходная зона» сравнительно молодое. Всего лишь 10 лет прошло с момента создания в городе первой пешеходной зоны на Малой Конюшенной улице. За ней появились еще несколько, в основном в исторической части города. Стоимость реконструкции улиц под пешеходные зоны значительна. К примеру, реконструкция Большой Московской ул. и ул. Правды составила 138 млн рублей (в ценах 2004 года). Причем участие бюджета в таких программах составляет около 10-15 процентов от затрат на реконструкцию.
Зона жизни
В Санкт-Петербурге несколько заметных адресов, где пешеходная зона «работает». В числе таких – ул. Малая Садовая. На этой небольшой по протяженности улице создатели проекта умело использовали малые архитектурные формы. Наличие фонтана, кованых диванов и цветников располагают к желанию посидеть в этом укромном уголке. Осмысленная планировка отдельными зонами – для влюбленных, художников, уличных артистов, пожилых людей – делают ее особо привлекательной. На Малой Садовой впервые была применена технология искусственного подогрева уличного покрытия. На этой пешеходной улице удачно переплелись коммерческая и архитектурная линии. Многие заведения работают круглосуточно.
В число рейтинговых зон, живущих «особой жизнью», вошла и пешеходная зона на 6-7-й линии Васильевского острова протяженностью почти полкилометра. Дорожки вымощены многоцветными гранитными плитами и гранитной шашкой. Установлены два фонтана и фонари, стилизованные под вторую половину ХIХ века. Эта зона в буквальном смысле стала торговой улицей. Здесь также удачно оборудованы зоны отдыха. Сюда охотно идет не только молодежь, но и пожилые люди, родители с детьми.
Пешеходная зона на Соляном переулке тоже работает, но в определенной степени. Здесь находится художественно-промышленная академия (Мухинка), Музей обороны и блокады Ленинграда, школа, рестораны и большая зеленая зона отдыха и развлечения для детей. В летнее время года особым украшением улицы становятся многоярусные вазоны с цветами, а сам переулок становится местом массового гуляния горожан. Однако в последнее время некоторые водители в этой зоне стали устраивать парковки. И это становится нехорошей тенденцией.
Зона молЧаниЯ
К ней смело можно отнести Малую Конюшенную улицу. Десять лет назад создание пешеходной зоны на этой улице было новаторским решением. Реконструкция улицы не только позволила создать объект повышенного благоустройства, но и решила проблему расселения коммунальных квартир. С созданием пешеходной зоны на этом участке возросла и ее инвестиционная привлекательность, цены на недвижимость резко подскочили.
Однако, как показывает практика, пешеходная зона здесь «мертва». Хоть она по местоположению не отличается от Малой Садовой улицы, окружающая застройка не привлекает людей. Бросается в глаза и отсутствие элементарных скамеек, нет достаточного освещения в темное время суток. Просчетом стала недооценка «торговой составляющей». Рассчитанная на массового посетителя, Малая Конюшенная, между тем, состоит из элитных магазинов и ресторанов, а также финансово-кредитных учреждений. Из объектов культурного назначения можно назвать Дом учащейся молодежи и музыкальную школу. Наличие двух последних могло бы сыграть положительную роль в дальнейшей жизни улицы. К примеру, она могла бы использоваться как место проведения массовых гуляний и различных песенных биеннале, музыкальных конкурсов, молодежных форумов под открытым небом. Она станет не просто «проходной» улицей, которая дает возможность быстро пройти из пункта А в пункт Б, минуя оживленный Невский проспект. Сегодняшний день Малой Конюшенной – незавидный. Если в первые годы лишь очень смелые автомобилисты парковались на краю зоны, то сейчас автомобили заполонили улицу, причиняя ущерб не только старательно уложенной плитке.
Между тем, директор инженерно-транспортного бюро ЗАО «Петербургский НИПИград» Алексей Жуковский считает, что выход из этой ситуации есть. Как один из способов решения проблемы он предлагает поиск дополнительных трасс, которые бы дублировали Невский проспект. В частности, можно использовать объезд от метро «Адмиралтейская» (у Кирпичного переулка) через реку Мойку. В зоне расположения ФИНЭКа уже существуют проходы, правда, пешеходные. Внутри кварталов этой зоны находятся здания, амбары, не представляющие исторической ценности. Вполне целесообразен снос некоторых из них.
Возможно, отсутствие грамотного подхода к решению пешеходных зон – проблема не только Малой Конюшенной улицы.
Несколько лет назад планировалось, что в городе будут созданы «зоны спокойного движения». Это будут улицы, входящие в треугольник между Невским проспектом, набережными Невы и Фонтанки. Предполагалось, что с Зимней канавки возле Миллионной улицы и около Спаса-на-Крови транспорт уберут вообще. Может показаться нелепой идея создания пешеходной зоны на набережной Мойки. Между тем, на некоторых ее участках движение можно перекрыть, перераспределить транспортные потоки. Набережные можно обустроить, установив не только красивые скамейки, но и столики.
По словам Алексея Жуковского, до сих пор пешеходные зоны назначались выборочно. «Надо бы, – говорит специалист, – сделать генеральную схему развития пешеходных зон в целом по городу, составить правильное техническое задание, понять, что должно быть главной составляющей зоны: туризм, отдых или бизнес. Если мы закрываем улицу для транспорта и превращаем ее в пешеходную, нужно продумать объездные пути без ущерба для города».
Зоны будущего –
Что перевесит?
Размышляя о дальнейшей судьбе пешеходных зон, председатель КБДХ Олег Виролайнен отметил, что пешеходные зоны необходимо создавать, закрепляя их за определенными бизнес-проектами. «Пешеходная зона, – сказал он, – только тогда живет и приносит благо, когда используется по назначению». Сейчас в КБДХ думают о возможности приостановления дальнейшего развития пешеходных зон до решения транспортной проблемы в городе. По словам начальника отдела комплексного благоустройства КБДХ Олега Сидоренко, проведенный мониторинг показал нецелесообразность дальнейшего развития концепции, разработанной в 2001-2003 годах. На момент создания концепции в Петербурге не было такого количества автомобилей. Сейчас прирост составляет до 100 тыс. автомобилей в год. «Исследования показали две основные проблемы пешеходных зон, – говорит Олег Сидоренко. – Во-первых, они используются как парковки. Это видно на примере Малой Конюшенной ул., Соляного переулка, Малой Садовой ул. К Елисеевскому магазину постоянно подъезжают грузовики с товаром. Все это приводит к быстрому износу верхнего слоя. На Малой Садовой улице в результате неправильной установки торговой палатки была пробита дорогостоящая система подогрева. Предстоящий ремонт пешеходных зон будет значительным, ведь на этих участках используется гранит и другой дорогостоящий материал. Во-вторых, по непонятным причинам стали гибнуть деревья». Не продумана, по словам специалиста, система выбора улиц. В частности, Финский пер. был включен в транспортное кольцо города. В результате перевода этого участка в разряд пешеходных зон возникли большие пробки на улицах Лебедева, Боткина, Комсомола.
В Комитете по благоустройству и дорожному хозяйству считают, что целесообразнее использовать бюджетные средства на ремонт тротуаров, создание дополнительных наземных переходов. По сути, тротуары, – считают специалисты, – это те же пешеходные зоны. И во многих районах города они сейчас тоже нуждаются в капитальном ремонте. В КБДХ вовсе не отказываются от идеи пешеходных зон. Но концепция нуждается в доработке.
МАРИАННА РАХМАН