О приоритете публично значимых целей в строительных спорах
Выполнение работ в бюджетной стройке всегда являлось предметом пристального внимания со стороны органов контроля и несло повышенные риски для исполнителей. В последнее время при судебном рассмотрении споров с участием публичной стороны в судебных актах прочно укрепилось понятие «приоритет публично значимых целей». О том, почему одного только знания закона для подрядчика может оказаться критично мало, и о том, что обязательно нужно знать исполнителям госконтрактов, «Строительному Еженедельнику» рассказала Екатерина Лизунова, руководитель ООО «Юридическая компания “Контрактика”», автор ТГ-канала «Лизунова | Юрист в строительстве».
Определенная часть строительных споров разрешается в судах по правилам, о которых в законе прямо ничего не написано. Или написано совершенно обратное. Речь идет о бюджетной стройке и приоритете публично значимых целей.
Нулевым километром, с которого стартовал подход о приоритете публичного интереса в подрядных спорах, стали дела о неосновательном обогащении подрядчиков, инициированные заказчиками по результатам проверок финансового контроля.
Ситуация, знакомая уже большому числу исполнителей бюджетных контрактов. Работы выполнены, приняты и оплачены, контракт сторонами исполнен. Через какое-то время приходит проверка и находит множество нарушений: неверно применены сметные нормы или расценки, фактическое выполнение меньше, хуже или дешевле сметного. Заказчику выдается предписание о необходимости сделать что-то, чтобы возместить потери, которые понес бюджет. Чтобы исполнить предписание, заказчик идет к подрядчику с требованием вернуть полученные ранее денежные средства или их часть.
Когда практика судов по данной категории дел только начинала формироваться, суды часто поддерживали подрядчиков, указывая на следующее:
– работы выполнены в полном объеме, что подтверждается подписанными обеими сторонами формами КС-2, КС-3, принятыми заказчиком без замечаний;
– недостатки, на которые указывает заказчик, являются явными, должны были быть обнаружены при приемке, поэтому на основании ст. 720 ГК РФ заказчик не вправе на них ссылаться;
– оплата по контракту произведена по согласованной цене, изменение цены контракта после его исполнения на основании результатов последующих проверок не предусмотрено нормами бюджетного законодательства;
– акт проверки не может являться допустимым доказательством при рассмотрении спора между заказчиком и подрядчиком, поскольку проверка проводилась в одностороннем порядке. Органы финансового контроля не являются стороной подрядных отношений;
– исковая давность для предъявления подобных требований, истекла, так как с момента приемки/оплаты выполненных работ прошло более трех лет.
На сегодняшний день картина в судах сильно изменилась. Даже если на уровне первой и апелляционной инстанций мы еще можем встретить такие выводы, то суды округов все чаще отменяют принятые в пользу подрядчиков решения и направляют дела на новое рассмотрение.
«Между тем судами не учтено следующее…»
Ключевые тезисы, перенесшие строительные споры с участием бюджетных заказчиков в правовое зазеркалье, были сформированы в ряде определений Верховного Суда РФ: от 07.09.2021 г. № 305-ЭС21-5987; от 01.12.2021 г. № 306-ЭС21-14798; от 22.12.2021 г. № 305-ЭС21-7750; от 17.01.2022 г. № 302-ЭС21-17055.
- Принцип эффективного использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) неразрывно связан с положениями 44-ФЗ, который был принят в целях обеспечения эффективности и результативности осуществления закупок, их гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений. Сама же бюджетная эффективность заключается в том, что при составлении и исполнении бюджетов нужно исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
- Поскольку последующий финансовый (бюджетный) контроль направлен на реализацию публично значимых целей бюджетного законодательства и законодательства о государственных закупках, а именно: на защиту общего публичного интереса в экономичном и эффективном расходовании бюджетных средств, действия сторон частноправового характера (подписание соответствующих актов приемки, соглашений и т. п.) сами по себе не могут нивелировать публично значимые цели.
- Цели судебного рассмотрения по данной категории дел заключаются в защите публичных интересов и установлении баланса интересов сторон спорных правоотношений (читай – бизнеса и государства). Для достижения этих целей судебное рассмотрение должно быть направлено на устранение нарушения принципа эффективного использования бюджетных средств.
- Добросовестный исполнитель всегда имеет возможность доказать законность и добросовестность своих действий. Поэтому баланс интересов сторон таких неравных спорных отношений соблюдается и не несет для исполнителя чрезмерного бремени.
Со временем эти формулировки стали все более активно применяться остальными судами, причем не только в спорах о неосновательном обогащении, но и в ряде других категорий подрядных споров, где одной из сторон выступает бюджет.
В итоге исполнителям бюджетных контрактов сегодня нужно быть готовыми к следующему.
- Тот факт, что работы приняты без замечаний, еще не значит, что нарушения не были допущены. Заказчик и после приемки вправе представить суду возражения по объему и стоимости работ (здесь суды ссылаются на п. 12 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 24.01.2000 г. № 51).
- Правило о том, что заказчик не вправе ссылаться на явные недостатки принятых работ, которые он мог и должен был обнаружить при приемке (ст. 720 ГК), в бюджетной стройке не работает. В целях защиты публичного интереса суды это правило не применяют. При наличии в правоотношениях концентрации таких общественно значимых публичных элементов, как исполнение государственного заказа и расходование бюджетных средств на достижение публично значимых целей, делает обязательным для суда при рассмотрении спора применение норм законодательства комплексно (Постановление АС Московского округа от 23.04.2026 г. по делу № А40-16576/2025).
- То обстоятельство, что спорная стоимость работ подтверждается положительным заключением государственной экспертизы, еще вовсе не означает, что в смете нет ошибок, приводящих к неэффективному использованию бюджетных средств (например Постановление АС Московского округа от 22.10.2025 г. по делу № А40-148620).
- Тот факт, что срок исковой давности для требования о возврате неосновательно полученной оплаты по принятым работам для заказчика истек, не является безусловным основанием для отказа в иске. Суды указывают на то, что определение начала течения срока исковой давности датой приемки или оплаты работ не соответствует характеру выявленных контрольным органом обстоятельств и фактически нивелирует контрольную деятельность в сфере бюджетных правоотношений и правоотношений в области государственных закупок, что недопустимо (Постановление АС Уральского округа от 09.04.2026 г. по делу № А76-3590/2025; от 05.12.2025 г. по делу № А47-20152/2023; Постановление АС Московского округа от 27.0.1.2026 г. по делу № А40-19144/2025).
- И наконец — главное. То, что контрольные мероприятия были проведены в одностороннем порядке, а сотрудники контрольных органов — не строители и не сметчики, под сомнение не ставится. Но с учетом того, что деятельность контролеров направлена на возврат незаконно, неэкономно или несоразмерно потраченных бюджетных средств, суды с целью защиты публичных интересов должны обеспечить состязательность и в этом сегменте контрольно-ревизионных отношений. Правда, почему-то не напрямую, а через иски заказчиков, получивших соответствующие предписания этих самых контролеров.
По мнению судов, оставление без судебной оценки фактов, которые были установлены по результатам проверок, пусть даже после завершения хозяйственных отношений сторон, фактически нивелирует контрольную деятельность в сфере государственных закупок. Такой подход приводит к бессмысленности деятельности по финансовому (бюджетному) контролю расходов бюджетных средств в условиях государственного заказа.
А практика, конечно же, не стоит на месте. С приоритетом публично значимых целей теперь можно встретиться и в других категориях споров: при проверке соблюдения правильности процедуры заключения контракта, при оценке потребительской ценности результата работ для заказчика, при оценке существенности нарушений подрядчика, послуживших основанием для отказа заказчика от контракта, и др.
В целом работа в бюджетной стройке сегодня все больше напоминает полет камикадзе: когда успешность полета непременно определяется гибелью пилота.
Если изменение экономической конъюнктуры оказывает такое явное воздействие на правоприменение, может, есть смысл уже установить эти новые правила открыто? Вместо того чтобы и дальше раскатывать тяжелым катком под названием «публично значимые цели» многие важнейшие институты обязательственного права, исковую давность, состязательность и равноправие сторон.
Ведь под этим огромным слоем предпринимательского риска ужесовсем не видно самого подрядчика. Скоро просто некому будет эти риски нести. И строить, соответственно, тоже.
Более подробно разбираю самые интересные дела в своем канале «Лизунова | юрист в строительстве» (Макс, ТГ), присоединяйтесь!
В октябре 2024 года в Екатеринбурге прошли финальные мероприятия IV Международного чемпионата профессионального мастерства в сфере промышленного строительства (World Construction Championship, WCC).
Завершили годовую череду профильные отраслевые форумы, среди которых в этом году выделяются как глобальные вроде СТТ, так и локальные — подобные чемпионату подрядчиков, работающих с ПАО «Газпром», «Строй-Герой», прошедшему под Санкт-Петербургом. В организации последнего, как и Международного строительного чемпионата, ресурсным спонсором выступил отечественный производитель опалубки и строительных лесов ГК «ПромСтройКонтракт». Роль российского завода-производителя была официально отмечена как организацией АНО «Россия — страна возможностей», так и представителями ведущих участников.
Так, Олег Евгеньевич Аксютин, начальник Департамента перспективного развития ПАО «Газпром», отметил в своем докладе важность внедрения инновационных технологий, в том числе по программе импортозамещения. Так можно характеризовать полную локализацию производства целого ряда востребованного строительного оборудования силами ПСК вместо ранее доминировавших на рынке зарубежных компаний.
В подтверждение слов экспертов среди победителей строительного чемпионата в номинации «Монтаж стальных и железобетонных конструкций» оказались компании, которые уже многие годы используют и развивают отечественные технологии. Это ООО «ГазЭнергоСтрой» (третье место), АО «Стройтранснефтегаз» (второе место), АО «Ленгазспецстрой» (первое место в чемпионате). Все они ранее проявили себя и в рамках соревнований «Строй-Герой» (см. статью о нём в «Строительном Еженедельнике» № 9)
Это показывает важность системной работы компаний при внедрении современных технологий, когда специалисты одинаково хорошо знакомы с российскими промышленными лесами, подобными модульным клиновым «PSK SCAFF System», хорошо знают их отличия от чашечковой опалубки с функцией строительных лесов, понимают возможности техники SANY, постепенно вытесняющей западные экскаваторы подобные Caterpillar (Cat).
Разумеется, в рамках форматного чемпионата невозможно полностью овладеть сложными технологиями, которые чаще проговариваются (как муфтовые соединения арматуры или скользящая опалубка), чем демонстрируются. Это создает нишу для научно-практических конференций и других форм обмена опытом для российского профессионального сообщества.
Среди неожиданных форматов такой работы, отмечает вице-президент ГК ПСК Ирина Котлярова, взаимные визиты на заводы и производства, когда делегации строительных компаний, проектировщиков и подрядчиков изучают возможности российских заводов-производителей. Подобный формат позволяет лучше, чем при демонстрации презентаций, улучшить взаимное доверие игроков рынка. За рубежом он давно практикуется. Так, на ближайшей выставке BAUMA China 2024, которая пройдет c 26 по 29 ноября в городе Шанхай (Китай), многие делегации российских компаний посетят местные заводы производителей, подобные SANY Heavy Industry Co., Ltd., активно приглашающие на экскурсии.
Не отстают и российские компании. Так, например, ранее после экскурсии по заводу «Опалубочные системы» в Липецке ПАО «Мостотрест» технологии российской гидравлической опалубки были отобраны для строительства опор Крымского моста. С тех пор данная технология в отечественном исполнении из редкой стала распространенной линейкой. В 2023–2024 годах с гидравлическими скользящими опалубками были построены новые участки трассы М-12 «Восток», включая гигантские по высоте 57-метровые опоры моста через реку Большая Сарана (между Казанью и Екатеринбургом).
Кто знает — возможно, в будущем и эта технология станет новой дисциплиной на строительных чемпионатах.
Проектное финансирование и счета эскроу пришли на рынок ИЖС. Ожидается, что к 2030 году половина всех индивидуальных домов в стране будет возводиться индустриальным способом с использованием данных банковских продуктов. Однако пока сегмент переживает болезненный период адаптации. Варианты развития эксперты обсудили на площадке VI Всероссийского форума «Строить. Цивилизованный рынок ИЖС».
По итогам 2023 года в России был введен рекордный объем жилья на уровне 110 млн кв. м, из которых 59 млн «квадратов» пришлись на сегмент ИЖС. В этом году темпы не снижаются. По данным Дом.рф, если в прошлом году было сдано 430 000 домов, то за восемь месяцев этого года цифра уже приблизилась к 300 000. При этом первые несколько десятков объектов уже построены с применением банковских продуктов проектного финансирования.
«Как собственник строительной компании могу сказать, что в июле у нас была одна сделка, в августе — ноль, а в сентябре — пять. Из них четыре — с банком Дом.рф и одна — со Сбером», — отметил президент Федерации ИЖС Рамиль Усманов.
Развитие через трансформацию
Рынок ИЖС переживает переход на счета эскроу ровно по тому же сценарию, которого власти придерживались в 2019 году при переводе сегмента многоквартирных домов на проектное финансирование. Как отметил заместитель главы Минстроя Никита Стасишин, тогда подход доказал свою эффективность, ведь с тех пор в стране не появилось ни одного нового обманутого дольщика, а объем ввода держится на высоком уровне.
Новые правила для рынка индивидуального домостроения также призваны защитить граждан и вывести с рынка недобросовестных строителей. «Мы распространили эскроу на сферу ИЖС для защиты средств граждан, создали реестр типовых проектов и ужесточили требования к подрядным и строительным организациям. Сейчас продолжаем работу над законопроектом, который урегулирует вопросы управления общим имуществом, инженерной и коммунальной инфраструктурами в коттеджных поселках. Идет она непросто, но в ближайшее время должны выйти на окончательные решения», — подчеркнул член Комитета Госдумы по строительству и ЖКХ Александр Якубовский.
По оценкам Минстроя России, переход на эскроу не должен привести к росту цен на ИЖС. «Дом.рф субсидирует подряд (на время переходного периода Дом.рф запустил программу субсидирования ставки по проектному финансированию до 1%. Ожидается, что мера позволит ввести в эксплуатацию жилье общей площадью порядка 1 млн кв. м. — Примеч. ред.), то есть цены не растут. Эскроу пополняется сразу — цена не растет, — говорит Никита Стасишин. — Будут ли застройщики конкурировать ценой квадратного метра? Посмотрим. Если будут, то цена не увеличится. Нужно время для создания баланса между спросом и предложением. Если обеспечить гарантированное предложение под будущий гарантированный спрос, то проблем не будет».
При этом в будущем доступность ИЖС станут определять инструменты улучшения жилищных условий, а именно: ипотека под 6%. В результате ежемесячный платеж для граждан станет кратно меньше по сравнению с ситуациями, когда люди были вынуждены брать потребительские кредиты с дополнительными обременениями и залогами для расчетов с подрядчиками.
Непростая адаптация
Новые правила для рынка загородного домостроения вступят в силу в полном объеме с 1 марта 2025 года, и к этому времени подрядчикам необходимо научиться работать с банками, а кредитным организациям — донастроить свои продукты. В частности, требуется развить предложения по проектному финансированию. Так, на данный момент только Сбер и Дом.рф могут открывать кредитные линии для подрядных организаций. При этом значительная доля застройщиков получают отказы.
По словам заместителя генерального директора Дом.рф Алексея Ниденса, это связано с тем, что банкам необходимо набрать определенную статистику, чтобы подстроить свои продукты под сегмент ИЖС. А пока спикер предложил компаниям запрашивать кредитные линии не на весь объем финансирования, а на минимально необходимый, который может взять на себя организация для того, чтобы сформировать кредитную историю. «И те, кто начнут это делать раньше, получат преимущество», — указал эксперт.
Дело в том, что, выдавая определенный кредит или ссуду, банк обязан формировать резерв, размер которого варьируется от 0% до 100% в зависимости от финансовой устойчивости и благоприятной истории обслуживания займов того или иного участника рынка. Соответственно, для того, чтобы резерв не ложился на повышенную кредитную ставку, строителям необходимо продемонстрировать финансовую устойчивость и аккуратно обслуживать кредитные обязательства, что отразится в кредитной истории.
«Сейчас происходит небольшая трансформация, и она во благо, потому что правила на рынке становятся более цивилизованными. Потенциал спроса и интерес людей к сегменту ИЖС — огромный. Даже если и случится заминка в ближайшие месяцы, то она не будет большой. Темпы роста будут только нарастать», — говорит начальник Центра анализа рынка недвижимости Банка России Александр Копылов.
К слову, ожидается, что до конца года еще шесть банков начнут предоставлять проектное финансирование и счета эскроу для участников рынка индивидуального жилищного домостроения.
К эскроу готовы не все
Тем не менее период адаптации проходит нелегко для девелоперов и подрядчиков. Есть и те, кто в моменте сократили половину сотрудников для того, чтобы приспособиться к новым условиям. По словам Рамиля Усманова, большинство его коллег-подрядчиков пока не работают по счетам эскроу и не пробовали. Об этом же говорит и статистика Сбера: из общего числа подрядчиков в 15 000 компаний готовы были работать с льготной ипотекой около 3700 компаний, а заявки на проектное финансирование направили только 900. При этом с апреля 2024 года, когда банк запустил работу со счетами эскроу на рынке ИЖС, были выданы 2000 кредитов, из которых всего 300 выданы с кредитной линией подрядчика.
«Это говорит о том, что подрядчики, которые остались работать, пока имеют запас денежных средств или прибегают к альтернативным источникам финансирования», — резюмирует исполнительный директор, руководитель управления ипотеки дивизиона «Домклик» Сбера Артем Герасимович.
Есть вопросы и к синхронизации работы банков. Например, сегодня участники рынка не имеют возможности открыть линию проектного финансирования в одном банке, а счета эскроу — в другом. В Минстрое и Центробанке ответили, что о проблеме знают (банки видят риски из-за того, что эскроу будут раскрываться не в их интересах) и постараются ее решить еще до марта 2025 года, когда будут прописаны правила раскрытия эскроу. Обсуждения этого вопроса продолжатся уже на площадке Банка России.
Помимо этого, Федерация ИЖС попросила дать возможность вводить жилые дома уведомительным способом, чтобы раскрывать эскроу-счета, не дожидаясь случаев потребительского экстремизма, а также снизить штрафы с 3% до 0,33% ставки рефинансирования.
Новые тренды
Все участники дискуссии согласились, что быстрое перестроение работы во время переходного периода в перспективе позволит получить больший объем будущего спроса на возведение частных домов.
При этом наиболее востребованными могут стать домокомплекты, так как для банков они являются понятным предметом залога. «На мой взгляд, есть крутая ниша в промышленном производстве домокомплектов и индустриальном способе производства для индивидуального жилищного строительства. Тот, кто сегодня сделает продукт с какой-то долей промышленного производства, оптимизирует сроки сборки и предоставит под ключ конечный продукт, займет рынок на следующие десять лет», — обратил внимание Никита Стасишин.
Еще один новый тренд будет касаться обеспечения участков под ИЖС всей необходимой инженерной, транспортной и социальной инфраструктурой — вне зависимости от того, в чьей собственности находится земля.