О приоритете публично значимых целей в строительных спорах
Выполнение работ в бюджетной стройке всегда являлось предметом пристального внимания со стороны органов контроля и несло повышенные риски для исполнителей. В последнее время при судебном рассмотрении споров с участием публичной стороны в судебных актах прочно укрепилось понятие «приоритет публично значимых целей». О том, почему одного только знания закона для подрядчика может оказаться критично мало, и о том, что обязательно нужно знать исполнителям госконтрактов, «Строительному Еженедельнику» рассказала Екатерина Лизунова, руководитель ООО «Юридическая компания “Контрактика”», автор ТГ-канала «Лизунова | Юрист в строительстве».
Определенная часть строительных споров разрешается в судах по правилам, о которых в законе прямо ничего не написано. Или написано совершенно обратное. Речь идет о бюджетной стройке и приоритете публично значимых целей.
Нулевым километром, с которого стартовал подход о приоритете публичного интереса в подрядных спорах, стали дела о неосновательном обогащении подрядчиков, инициированные заказчиками по результатам проверок финансового контроля.
Ситуация, знакомая уже большому числу исполнителей бюджетных контрактов. Работы выполнены, приняты и оплачены, контракт сторонами исполнен. Через какое-то время приходит проверка и находит множество нарушений: неверно применены сметные нормы или расценки, фактическое выполнение меньше, хуже или дешевле сметного. Заказчику выдается предписание о необходимости сделать что-то, чтобы возместить потери, которые понес бюджет. Чтобы исполнить предписание, заказчик идет к подрядчику с требованием вернуть полученные ранее денежные средства или их часть.
Когда практика судов по данной категории дел только начинала формироваться, суды часто поддерживали подрядчиков, указывая на следующее:
– работы выполнены в полном объеме, что подтверждается подписанными обеими сторонами формами КС-2, КС-3, принятыми заказчиком без замечаний;
– недостатки, на которые указывает заказчик, являются явными, должны были быть обнаружены при приемке, поэтому на основании ст. 720 ГК РФ заказчик не вправе на них ссылаться;
– оплата по контракту произведена по согласованной цене, изменение цены контракта после его исполнения на основании результатов последующих проверок не предусмотрено нормами бюджетного законодательства;
– акт проверки не может являться допустимым доказательством при рассмотрении спора между заказчиком и подрядчиком, поскольку проверка проводилась в одностороннем порядке. Органы финансового контроля не являются стороной подрядных отношений;
– исковая давность для предъявления подобных требований, истекла, так как с момента приемки/оплаты выполненных работ прошло более трех лет.
На сегодняшний день картина в судах сильно изменилась. Даже если на уровне первой и апелляционной инстанций мы еще можем встретить такие выводы, то суды округов все чаще отменяют принятые в пользу подрядчиков решения и направляют дела на новое рассмотрение.
«Между тем судами не учтено следующее…»
Ключевые тезисы, перенесшие строительные споры с участием бюджетных заказчиков в правовое зазеркалье, были сформированы в ряде определений Верховного Суда РФ: от 07.09.2021 г. № 305-ЭС21-5987; от 01.12.2021 г. № 306-ЭС21-14798; от 22.12.2021 г. № 305-ЭС21-7750; от 17.01.2022 г. № 302-ЭС21-17055.
- Принцип эффективного использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) неразрывно связан с положениями 44-ФЗ, который был принят в целях обеспечения эффективности и результативности осуществления закупок, их гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений. Сама же бюджетная эффективность заключается в том, что при составлении и исполнении бюджетов нужно исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
- Поскольку последующий финансовый (бюджетный) контроль направлен на реализацию публично значимых целей бюджетного законодательства и законодательства о государственных закупках, а именно: на защиту общего публичного интереса в экономичном и эффективном расходовании бюджетных средств, действия сторон частноправового характера (подписание соответствующих актов приемки, соглашений и т. п.) сами по себе не могут нивелировать публично значимые цели.
- Цели судебного рассмотрения по данной категории дел заключаются в защите публичных интересов и установлении баланса интересов сторон спорных правоотношений (читай – бизнеса и государства). Для достижения этих целей судебное рассмотрение должно быть направлено на устранение нарушения принципа эффективного использования бюджетных средств.
- Добросовестный исполнитель всегда имеет возможность доказать законность и добросовестность своих действий. Поэтому баланс интересов сторон таких неравных спорных отношений соблюдается и не несет для исполнителя чрезмерного бремени.
Со временем эти формулировки стали все более активно применяться остальными судами, причем не только в спорах о неосновательном обогащении, но и в ряде других категорий подрядных споров, где одной из сторон выступает бюджет.
В итоге исполнителям бюджетных контрактов сегодня нужно быть готовыми к следующему.
- Тот факт, что работы приняты без замечаний, еще не значит, что нарушения не были допущены. Заказчик и после приемки вправе представить суду возражения по объему и стоимости работ (здесь суды ссылаются на п. 12 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 24.01.2000 г. № 51).
- Правило о том, что заказчик не вправе ссылаться на явные недостатки принятых работ, которые он мог и должен был обнаружить при приемке (ст. 720 ГК), в бюджетной стройке не работает. В целях защиты публичного интереса суды это правило не применяют. При наличии в правоотношениях концентрации таких общественно значимых публичных элементов, как исполнение государственного заказа и расходование бюджетных средств на достижение публично значимых целей, делает обязательным для суда при рассмотрении спора применение норм законодательства комплексно (Постановление АС Московского округа от 23.04.2026 г. по делу № А40-16576/2025).
- То обстоятельство, что спорная стоимость работ подтверждается положительным заключением государственной экспертизы, еще вовсе не означает, что в смете нет ошибок, приводящих к неэффективному использованию бюджетных средств (например Постановление АС Московского округа от 22.10.2025 г. по делу № А40-148620).
- Тот факт, что срок исковой давности для требования о возврате неосновательно полученной оплаты по принятым работам для заказчика истек, не является безусловным основанием для отказа в иске. Суды указывают на то, что определение начала течения срока исковой давности датой приемки или оплаты работ не соответствует характеру выявленных контрольным органом обстоятельств и фактически нивелирует контрольную деятельность в сфере бюджетных правоотношений и правоотношений в области государственных закупок, что недопустимо (Постановление АС Уральского округа от 09.04.2026 г. по делу № А76-3590/2025; от 05.12.2025 г. по делу № А47-20152/2023; Постановление АС Московского округа от 27.0.1.2026 г. по делу № А40-19144/2025).
- И наконец — главное. То, что контрольные мероприятия были проведены в одностороннем порядке, а сотрудники контрольных органов — не строители и не сметчики, под сомнение не ставится. Но с учетом того, что деятельность контролеров направлена на возврат незаконно, неэкономно или несоразмерно потраченных бюджетных средств, суды с целью защиты публичных интересов должны обеспечить состязательность и в этом сегменте контрольно-ревизионных отношений. Правда, почему-то не напрямую, а через иски заказчиков, получивших соответствующие предписания этих самых контролеров.
По мнению судов, оставление без судебной оценки фактов, которые были установлены по результатам проверок, пусть даже после завершения хозяйственных отношений сторон, фактически нивелирует контрольную деятельность в сфере государственных закупок. Такой подход приводит к бессмысленности деятельности по финансовому (бюджетному) контролю расходов бюджетных средств в условиях государственного заказа.
А практика, конечно же, не стоит на месте. С приоритетом публично значимых целей теперь можно встретиться и в других категориях споров: при проверке соблюдения правильности процедуры заключения контракта, при оценке потребительской ценности результата работ для заказчика, при оценке существенности нарушений подрядчика, послуживших основанием для отказа заказчика от контракта, и др.
В целом работа в бюджетной стройке сегодня все больше напоминает полет камикадзе: когда успешность полета непременно определяется гибелью пилота.
Если изменение экономической конъюнктуры оказывает такое явное воздействие на правоприменение, может, есть смысл уже установить эти новые правила открыто? Вместо того чтобы и дальше раскатывать тяжелым катком под названием «публично значимые цели» многие важнейшие институты обязательственного права, исковую давность, состязательность и равноправие сторон.
Ведь под этим огромным слоем предпринимательского риска ужесовсем не видно самого подрядчика. Скоро просто некому будет эти риски нести. И строить, соответственно, тоже.
Более подробно разбираю самые интересные дела в своем канале «Лизунова | юрист в строительстве» (Макс, ТГ), присоединяйтесь!
Важной составляющей комфортной среды проживания является предоставление широкого набора дополнительных сервисов потребителю. В связи с этим возрастает роль консьержа, которого собственники жилья хотят видеть многозадачным. Особенно это актуально для ЖК классов «бизнес» и «премиальный».
Бабушка в окошке — не вариант
Успешный девелопмент будущего предполагает создание высокотехнологичной экосистемы жилья, включающей в себя три ключевых компонента: цифровизацию всех процессов — от проектирования и строительства до продаж, разработку принципиально нового продукта и создание комфортной среды проживания, постобслуживание с широким набором дополнительных сервисов и услуг. Казалось бы, сегодня каждый застройщик ориентирован на реализацию всех этих направлений. Но, к сожалению, зачастую услуги, предоставляемые от управляющей компании (УК) собственникам жилья, могут существенно отличаться от заявленных при продаже, а то и вовсе не соответствовать им по качеству и ассортименту. Возьмем, к примеру, консьерж-службу, весьма востребованную покупателями недвижимости и активно анонсируемую застройщиком.
Сегодня многие признают, что бабушка в окошке — уходящая натура. Прибегает к ее услугам УК чаще всего из желания сэкономить средства. Но для ЖК повышенной категории это точно не тот вариант, который виделся девелоперу в процессе реализации проекта. Ну что, к примеру, сможет сделать пожилая женщина, если ворвутся грабители? Другое дело — сотрудник ЧОПа (частное охранное предприятие). В такой ситуации он не растеряется. Однако у охранника за стойкой ресепшн тоже есть существенный минус: как правило, он не справляется с расширенным функционалом консьержа, поскольку не получает методических уроков. Одним словом, нет обучающей платформы для такого уровня персонала, плана работы, оценки его деятельности. Когда консьерж числится в штате УК, это, безусловно, более подходящая история. Но в большинстве случаев управляющая компания не располагает человеческим ресурсом, чтобы оперативно перекрыть пост, если сотрудник ушел в отпуск или заболел, поэтому вынуждена постоянно находиться в поиске новых кадров, которых к тому же надо обучать необходимым навыкам.
Доверяя лучшим
Компания YarSecurity, много лет профессионально оказывающая на различных объектах недвижимости услугу «консьерж-сервис», предлагает принципиально новый подход к решению этой проблемы.
Во-первых, это совмещение функционала консьержа и охранника, некоторая коллаборация. Жильцы хотят жить в безопасности и видеть в зоне ресепшен клиентоориентированного сотрудника, готового всегда прийти на помощь: открыть дверь, помочь с коляской, ответить на любой вопрос, связанный с ЖК. Есть жилищные комплексы, где консьержи компании выступают и в роли бариста, контролируют фитнес-зоны, следят за общественными пространствами, то есть выполняют роль администраторов.
Во-вторых, высокое качество подготовки персонала, обеспеченное за счет собственной обучающей платформы, наличия методиста и методического кабинета.
В-третьих, строгое соответствие собственным жестким стандартам контроля качества услуг.
И наконец, огромным полюсом является своя профессиональная служба по подбору персонала, наработанная за 15 лет деятельности обширная база данных, благодаря чему более 60% консьержей — постоянные сотрудники компании.
— Совокупность этих основополагающих элементов позволяет нам предоставлять услугу консьержа в ЖК различных категорий — от класса «комфорт-плюс» до «делюкс» — в зависимости от требований заказчика и цены контракта, — рассказывает Елена МУРАВСКАЯ, директор по развитию в сфере жилой и коммерческой недвижимости компании YarSecurity. — Нельзя сбрасывать со счетов и финансовую выгоду. Например, содержание одного консьерж-поста УК обходится примерно до 290 тыс. рублей в месяц, в то время как оказанная специализированной компанией аналогичная услуга — в 140 тыс. рублей При этом профессионально подготовленные сотрудники еще и обеспечат стабильно высокое качество работы, дополнительные опции, оперативное реагирование на возникающие запросы потребителей.
Строительство 50 обходов городов, восстановление улично-дорожной сети в 2264 опорных населенных пунктах и 18 крупнейших агломерациях, а также возвращение рекам статуса крупнейших магистралей для доставки грузов — определены основные подходы нового национального проекта.
В последних числах сентября на заседании комиссии Государственного совета чиновники одобрили основные положения нового национального проекта «Инфраструктура для жизни». Документ определяет векторы становления транспортной отрасли на следующие пять лет и расставляет приоритеты в соответствии с обновленной стратегией пространственного развития страны.
«Мы закончили формирование проекта бюджета на предстоящие три года и перспективу до 2030 года. Сформированы национальные проекты, и эти задачи будут решены в соответствии с нашими планами. Несмотря на все сложности в экономике, мы обеспечены финансированием в полном объеме, — заявил министр транспорта РФ Роман Старовойт. — В рамках нового нацпроекта мы предполагаем реализовать такие федеральные проекты, как “Развитие федеральной сети”, “Региональная и местная дорожная сеть”, ”Общесистемные меры развития дорожного хозяйства”, “Развитие общественного транспорта” и ”Развитие инфраструктуры Центрального транспортного узла”. Планы сверстаны».
Преемственность нацпроектов
В части развития дорожной отрасли нацпроект «Инфраструктура для жизни» станет приемником национального проекта «Безопасные качественные дороги». Напомним, в последние годы на реализацию объектов БКД из федерального бюджета было выделено 2,4 трлн рублей. За шесть лет дорожникам удалось отремонтировать, реконструировать и построить более 100 000 км дорог, уложить 800 млн кв. м верхних слоев покрытия, восстановить значительное количество мостов и путепроводов в 84 регионах. Несмотря на санкционное давление, отрасль выполнила все взятые на себя обязательства. Во всех регионах специалисты с особым вниманием восстанавливали дороги к социально значимым объектам. Так, комфортные и безопасные проезды получили свыше 5000 образовательных и 3000 медицинских учреждений. Кроме того, в периметр проекта были вовлечены более 2000 объектов туризма.
Как отметил министр транспорта России Роман Старовойт, национальный проект «Безопасные качественные дороги» был признан успешным, и президент принял решение его продолжить в несколько измененном виде.
Одной из самых амбициозных задач нового нацпроекта станет приведение 85% федеральных сетей к нормативному состоянию к 2030 году. Ранее — к концу 2018 года — дорожники уже достигали этих значений, но в последнее время было зафиксировано снижение показателей. Во-первых, в состав федеральной сети вошли почти 15 000 км дорог регионального значения, требующие ремонта. Во-вторых, из-за масштабных строек новых автомобильных магистралей был смещен акцент с содержания на новое строительство.
Кроме того, к 2030 году необходимо довести уровень соответствия региональных дорог нормативу до 60%. Как отметили в Минтрансе, для решения этой задачи подготовлены предложения по дополнительному финансированию.
При этом отрасль не откажется от возведения новых объектов. Так, до 2030 года в стране появятся не менее 50 обходов городов. Более того, сформирована очередь из еще 40 подобных объектов, которые могут быть направлены на реализацию при условии дополнительного финансирования.
«Сегодня нужно найти баланс новой стройки и содержания, — подчеркнул Роман Старовойт. — Учитывая ограниченный финансовый ресурс, мы просто потеряем существующую сеть, если будем все тратить на новую стройку. Опять вернутся негативные отзывы о дорожниках. Этого мы допустить не должны».
Транспортно-экономический баланс
Также предстоит большая работа над совершенствованием дорог опорной сети. Этот показатель достаточно новый. Опорная сеть сформирована только осенью 2024 года, и в ее состав вошли дороги, по которым перемещается наибольшее количество грузов и пассажиров внутри страны. «Я считаю огромным достижением, что впервые в истории их собрали вместе. Эта гигантская работа была проведена Минтрансом и Росавтодором. С каждым губернатором подписали соглашения: что, когда и за какие деньги должно ремонтироваться и строиться. К 2027 году включительно согласно поручению президента дороги, собранные в опорную сеть, необходимо довести до нормативного состояния на 85%. Это означает, что основные трассы в стране будут в нормальном состоянии», — отмечал ранее заместитель председателя правительства России Марат Хуснуллин.
Согласно последним данным, общая протяженность опорной сети России составляет более 140,5 тыс. км, из которых 66,2 тыс. км относятся к трассам федерального значения, а 74,3 тыс. км — регионального и местного значения. Задачу усложняет то, что региональные отрезки заметно уступают по качеству федеральным и не всегда соответствуют нормативным требованиям, в том числе в части несущей способности. В ходе дискуссии эксперты предложили внедрить единый подход к содержанию всех участков опорной сети и сформировать единые нормативы и стандарты, а в основу планирования дорожной деятельности закладывать результаты диагностики, которую с 2023 года проводят субъекты в рамках национального проекта «Безопасные качественные дороги». Как подчеркнул руководитель Федерального дорожного агентства Роман Новиков, диагностика должна быть именно инструментальной, а не экспертной, чтобы работа строилась на основании точных исходных данных. Для этого Минтранс намерен в рамках федерального проекта «Общесистемные меры развития дорожного хозяйства» выпустить законопроект, который закрепит функции проведения инструментальной диагностики на всех дорогах опорной сети за ФАУ «РОСДОРНИИ».
Напомним, в конце июня 2024 года премьер-министр России Михаил Мишустин подписал постановление, утверждающее критерий отнесения трасс к опорной сети автомобильных дорог. «Решение позволит выделить наиболее востребованные для страны дороги и обеспечить их необходимое развитие в приоритетном порядке», — отметили разработчики, добавляя, что работа по формированию опорной сети должна быть завершена к 1 сентября 2024 года. Согласно документу таковыми теперь считаются в том числе участки регионального или межмуниципального значения, которые обеспечивают подъезд к аэропортам, железнодорожным станциям, а также морским и речным портам. И их необходимо увязать с важными объектами других видов транспорта за время реализации нового национального проекта.
«Сейчас важно восстановить речные магистрали, которые используются для доставки инертных материалов. Песок, камень, металлы мы должны везти рекой. Это более эффективно. В конце прошлого года мы сформировали ведомственный проект «Речные магистрали», и Волго-Окский, Камский бассейны, а также система рек и озер Северо-Запада будут в зоне нашего внимания. Это приоритет на ближайшую перспективу», — подчеркнул Роман Старовойт.
Новый уровень жизни
Отдельная задача нового национального проекта касается качества жизни населения. Масштабные работы в части ремонта, реконструкции и нового строительства развернутся внутри 18 крупнейших агломераций. Помимо этого, специалисты продолжат мониторинг состояния автомобильных дорог в 105 городских агломерациях — участниках национального проекта «Безопасные качественные дороги». На данный момент Минтранс совместно с Федеральным дорожным агентством и Минэкономразвития ведет работу по определению перечня крупнейших агломераций, чтобы актуализировать состав улично-дорожной сети.
Кроме того, новый национальный проект должен поднять уровень жизни в 2264 опорных населенных пунктах, где проживает 76% населения страны. Согласно указу президента на их территории необходимо улучшить качество среды для жизни на 30% к 2030 году и на 60% к 2036 году. Для решения этих задач сформирован еще один федеральный проект «Развитие инфраструктуры в опорных населенных пунктах».
«Была разработана и включена методика по расчету показателей на улично-дорожной сети в нормативном состоянии, — говорит Виктор Тимофеев, заместитель министра транспорта России. — Эта задача достаточно новая, потому что ранее комплексное состояние улично-дорожной сети в населенных пунктах не мониторилось, поэтому сейчас принято решение, что в течение 2025 года будет проводиться большая работа совместно с субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления и Минэкономразвития, чтобы определить границы опорных населенных пунктов и границы дорог, а также разработать порядок предоставления статистической отчетности. И только с 2026 года планируется начать планомерную работу с этими данными».
Впрочем, уже сейчас ясно, что специалистам дорожного дела потребуется выполнить такой объем работы, который не смогут покрыть средства дорожных фондов муниципальных образований (в том числе и в части инструментальной диагностики существующей сети), поэтому, отмечают в Минтрансе, возникнет вопрос о направлении дополнительных средств.
Стратегия безопасности БДД до 2030 года
В рамках нового национального проекта «Инфраструктура для жизни» разрабатывается и обновление стратегии безопасности дорожного движения до 2030 года, которая призвана выполнить национальную цель о снижении смертности на дорогах в полтора раза к 2030 году и в два раза к 2036 году. Напомним, за последний год на дорогах погибло порядка 14,5 тысячи человек, и в соответствии с указом президента требуется сокращать эту цифру на 700 человек в год.
Начальник Главного управления по обеспечению безопасности дорожного движения Михаил Черников предложил пересмотреть само понятие «нормативное состояние» дорог и ввести дополнительные критерии, чтобы трассы в обязательном порядке имели разметку, ограждение, обустроенные пешеходные переходы и линии освещения. «Существующих критериев недостаточно. Нужны те, которые помогут определить уровень безопасности дороги», — заявил генерал-лейтенант полиции, добавляя, что требуется также продумать, как благодаря новому национальному проекту устранить очаги аварийности, которые обычно возникают в местах изгибов трасс, спусков или подъемов.