О приоритете публично значимых целей в строительных спорах
Выполнение работ в бюджетной стройке всегда являлось предметом пристального внимания со стороны органов контроля и несло повышенные риски для исполнителей. В последнее время при судебном рассмотрении споров с участием публичной стороны в судебных актах прочно укрепилось понятие «приоритет публично значимых целей». О том, почему одного только знания закона для подрядчика может оказаться критично мало, и о том, что обязательно нужно знать исполнителям госконтрактов, «Строительному Еженедельнику» рассказала Екатерина Лизунова, руководитель ООО «Юридическая компания “Контрактика”», автор ТГ-канала «Лизунова | Юрист в строительстве».
Определенная часть строительных споров разрешается в судах по правилам, о которых в законе прямо ничего не написано. Или написано совершенно обратное. Речь идет о бюджетной стройке и приоритете публично значимых целей.
Нулевым километром, с которого стартовал подход о приоритете публичного интереса в подрядных спорах, стали дела о неосновательном обогащении подрядчиков, инициированные заказчиками по результатам проверок финансового контроля.
Ситуация, знакомая уже большому числу исполнителей бюджетных контрактов. Работы выполнены, приняты и оплачены, контракт сторонами исполнен. Через какое-то время приходит проверка и находит множество нарушений: неверно применены сметные нормы или расценки, фактическое выполнение меньше, хуже или дешевле сметного. Заказчику выдается предписание о необходимости сделать что-то, чтобы возместить потери, которые понес бюджет. Чтобы исполнить предписание, заказчик идет к подрядчику с требованием вернуть полученные ранее денежные средства или их часть.
Когда практика судов по данной категории дел только начинала формироваться, суды часто поддерживали подрядчиков, указывая на следующее:
– работы выполнены в полном объеме, что подтверждается подписанными обеими сторонами формами КС-2, КС-3, принятыми заказчиком без замечаний;
– недостатки, на которые указывает заказчик, являются явными, должны были быть обнаружены при приемке, поэтому на основании ст. 720 ГК РФ заказчик не вправе на них ссылаться;
– оплата по контракту произведена по согласованной цене, изменение цены контракта после его исполнения на основании результатов последующих проверок не предусмотрено нормами бюджетного законодательства;
– акт проверки не может являться допустимым доказательством при рассмотрении спора между заказчиком и подрядчиком, поскольку проверка проводилась в одностороннем порядке. Органы финансового контроля не являются стороной подрядных отношений;
– исковая давность для предъявления подобных требований, истекла, так как с момента приемки/оплаты выполненных работ прошло более трех лет.
На сегодняшний день картина в судах сильно изменилась. Даже если на уровне первой и апелляционной инстанций мы еще можем встретить такие выводы, то суды округов все чаще отменяют принятые в пользу подрядчиков решения и направляют дела на новое рассмотрение.
«Между тем судами не учтено следующее…»
Ключевые тезисы, перенесшие строительные споры с участием бюджетных заказчиков в правовое зазеркалье, были сформированы в ряде определений Верховного Суда РФ: от 07.09.2021 г. № 305-ЭС21-5987; от 01.12.2021 г. № 306-ЭС21-14798; от 22.12.2021 г. № 305-ЭС21-7750; от 17.01.2022 г. № 302-ЭС21-17055.
- Принцип эффективного использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) неразрывно связан с положениями 44-ФЗ, который был принят в целях обеспечения эффективности и результативности осуществления закупок, их гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений. Сама же бюджетная эффективность заключается в том, что при составлении и исполнении бюджетов нужно исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
- Поскольку последующий финансовый (бюджетный) контроль направлен на реализацию публично значимых целей бюджетного законодательства и законодательства о государственных закупках, а именно: на защиту общего публичного интереса в экономичном и эффективном расходовании бюджетных средств, действия сторон частноправового характера (подписание соответствующих актов приемки, соглашений и т. п.) сами по себе не могут нивелировать публично значимые цели.
- Цели судебного рассмотрения по данной категории дел заключаются в защите публичных интересов и установлении баланса интересов сторон спорных правоотношений (читай – бизнеса и государства). Для достижения этих целей судебное рассмотрение должно быть направлено на устранение нарушения принципа эффективного использования бюджетных средств.
- Добросовестный исполнитель всегда имеет возможность доказать законность и добросовестность своих действий. Поэтому баланс интересов сторон таких неравных спорных отношений соблюдается и не несет для исполнителя чрезмерного бремени.
Со временем эти формулировки стали все более активно применяться остальными судами, причем не только в спорах о неосновательном обогащении, но и в ряде других категорий подрядных споров, где одной из сторон выступает бюджет.
В итоге исполнителям бюджетных контрактов сегодня нужно быть готовыми к следующему.
- Тот факт, что работы приняты без замечаний, еще не значит, что нарушения не были допущены. Заказчик и после приемки вправе представить суду возражения по объему и стоимости работ (здесь суды ссылаются на п. 12 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 24.01.2000 г. № 51).
- Правило о том, что заказчик не вправе ссылаться на явные недостатки принятых работ, которые он мог и должен был обнаружить при приемке (ст. 720 ГК), в бюджетной стройке не работает. В целях защиты публичного интереса суды это правило не применяют. При наличии в правоотношениях концентрации таких общественно значимых публичных элементов, как исполнение государственного заказа и расходование бюджетных средств на достижение публично значимых целей, делает обязательным для суда при рассмотрении спора применение норм законодательства комплексно (Постановление АС Московского округа от 23.04.2026 г. по делу № А40-16576/2025).
- То обстоятельство, что спорная стоимость работ подтверждается положительным заключением государственной экспертизы, еще вовсе не означает, что в смете нет ошибок, приводящих к неэффективному использованию бюджетных средств (например Постановление АС Московского округа от 22.10.2025 г. по делу № А40-148620).
- Тот факт, что срок исковой давности для требования о возврате неосновательно полученной оплаты по принятым работам для заказчика истек, не является безусловным основанием для отказа в иске. Суды указывают на то, что определение начала течения срока исковой давности датой приемки или оплаты работ не соответствует характеру выявленных контрольным органом обстоятельств и фактически нивелирует контрольную деятельность в сфере бюджетных правоотношений и правоотношений в области государственных закупок, что недопустимо (Постановление АС Уральского округа от 09.04.2026 г. по делу № А76-3590/2025; от 05.12.2025 г. по делу № А47-20152/2023; Постановление АС Московского округа от 27.0.1.2026 г. по делу № А40-19144/2025).
- И наконец — главное. То, что контрольные мероприятия были проведены в одностороннем порядке, а сотрудники контрольных органов — не строители и не сметчики, под сомнение не ставится. Но с учетом того, что деятельность контролеров направлена на возврат незаконно, неэкономно или несоразмерно потраченных бюджетных средств, суды с целью защиты публичных интересов должны обеспечить состязательность и в этом сегменте контрольно-ревизионных отношений. Правда, почему-то не напрямую, а через иски заказчиков, получивших соответствующие предписания этих самых контролеров.
По мнению судов, оставление без судебной оценки фактов, которые были установлены по результатам проверок, пусть даже после завершения хозяйственных отношений сторон, фактически нивелирует контрольную деятельность в сфере государственных закупок. Такой подход приводит к бессмысленности деятельности по финансовому (бюджетному) контролю расходов бюджетных средств в условиях государственного заказа.
А практика, конечно же, не стоит на месте. С приоритетом публично значимых целей теперь можно встретиться и в других категориях споров: при проверке соблюдения правильности процедуры заключения контракта, при оценке потребительской ценности результата работ для заказчика, при оценке существенности нарушений подрядчика, послуживших основанием для отказа заказчика от контракта, и др.
В целом работа в бюджетной стройке сегодня все больше напоминает полет камикадзе: когда успешность полета непременно определяется гибелью пилота.
Если изменение экономической конъюнктуры оказывает такое явное воздействие на правоприменение, может, есть смысл уже установить эти новые правила открыто? Вместо того чтобы и дальше раскатывать тяжелым катком под названием «публично значимые цели» многие важнейшие институты обязательственного права, исковую давность, состязательность и равноправие сторон.
Ведь под этим огромным слоем предпринимательского риска ужесовсем не видно самого подрядчика. Скоро просто некому будет эти риски нести. И строить, соответственно, тоже.
Более подробно разбираю самые интересные дела в своем канале «Лизунова | юрист в строительстве» (Макс, ТГ), присоединяйтесь!
Участники конференции, посвященной «зеленой» теме, выявили целый ряд проблем в благоустройстве и озеленении жилой застройки и общественных пространств Петербурга, но также предложили решения для некоторых случаев.
Конференцию «Зеленое строительство в устойчивом развитии городов: от стратегии к стандартам безопасной, комфортной городской среды» в рамках специального проекта «Городская среда: Экология. Комфорт. Трансформация» XXIV Международного форума «Экология большого города 2025» организовали Совет по зеленому строительству Санкт-Петербургского Союза архитекторов, РИА «Архитектурные сезоны», ООО «ЭФ-Интернэшнл» при поддержке КГА и СРО НП «Гильдия архитекторов и инженеров Петербурга». В качестве модератора выступал Сергей Цыцин, председатель Совета по зеленому строительству Санкт-Петербургского Союза архитекторов, генеральный директор «АМЦ-Проект».
Конфликт машин и деревьев
Согласно новому Генплану Петербурга, вступившему в силу в 2024 году, 29% в городе занимают рекреационные зоны, что сопоставимо по площади с территорией жилой застройки, и больше, чем занимают промышленные земли. Смольный поставил цель увеличить площадь рекреационных зон, поскольку состояние и настроение граждан зависят, в том числе, от среды, в которой они живут.
Задача решается постепенно. В частности, ближайшая — связать зеленые зоны, создав зеленый каркас, сообщила Елена Крамскова, начальник Управления ландшафтной архитектуры и монументального искусства КГА. Но сделать это непросто.
По словам Елены Крамсковой, в центральной части Петербурга исторически выделялось мало места под зелень: «Застройка доходными домами, дворы-колодцы не позволяют должным образом озеленить эту часть города сегодня».
Кроме того, под свободными от застройки участками, как правило, проложены коммунальные сети.
По мнению специалиста, можно использовать деревья в кадках и сады-трансформеры — это почти единственный вариант озеленить историческую часть города. Существуют, конечно, иные варианты — озеленение кровли, вертикальное озеленение фасадов. Но, посетовала Елена Крамскова, расположение домов и наш климат не позволяют озеленить фасады. «При реконструкции, наверное, можно предусмотреть террасы, ярусные сады», — добавила она.
В «сталинской» застройке есть возможность увеличить зеленые площади. Самая, наверное, лучшая ситуация — в кварталах, застроенных пятиэтажными домами. При возведении таких домов уже действовали нормы озеленения. Однако сегодня ситуация меняется, причем зачастую — в худшую для зеленых насаждений сторону. Выросло количество личных автомобилей, людям понадобились места для парковок. Для их организации нередко уничтожаются зеленые насаждения. «Самая большая проблема — уширение парковок, уничтожение зелени», — констатировала Елена Крамскова.
По ее мнению, строительство паркингов на застроенных пятиэтажками территориях проблематично. Но сегодня муниципальные образования получают субсидии — у них есть средства на проектирование, и «город начал меняться».
При этом Елена Крамскова отмечает: «В советской застройке еще можно что-то придумать. Новая застройка не решает проблем, которые были, зато создает новые».
Застройщики борются за квадратные метры — появляются жилые комплексы без детских площадок и зелени. В качестве отрицательного примера приведен проект ЖК «Северная долина», где нормативы озеленения не выполняются, очень мало зелени, спортивных площадок, но при этом парковочные места заняты постоянно. То есть вопрос с парковками тоже не решен. Чтобы достойно благоустроить дворы, нужно убирать парковочные места. По мнению специалиста, надо решать проблему с парковками, поднимать проблему на законодательный уровень.
Соседство Шуваловского парка тоже не решает проблему. По словам Елены Крамсковой, в пятиминутной шаговой доступности от жилья должен находиться сквер или небольшой парк, на удалении 15–29 минут пешком — парк покрупнее: «Запирать людей в “клетках” неправильно и должно быть изменено».
По ее словам, жители «человейников» находятся постоянно в состоянии стресса, а отдохнуть им негде. Это касается не только «Северной долины» — на намыве Васильевского острова есть проекты, где в половине дворов располагаются парковки, в другой половине — газоны.
При этом в некоторых ЖК построены многоярусные паркинги, но места в них не покупают — нередко у приобретателей квартир в ипотеку не хватает средств на парковочное место. Постепенно паркинги перепрофилируются в магазины, зооцентры, медицинские центры.
Впрочем, есть и другие примеры. По словам Елены Крамсковой, в Выборгском районе стали появляться нарядные экологичные детские площадки. В Приморском районе береговая полоса пользуется большим вниманием жителей. Людей интересуют экотропы, доступ к воде, индивидуальные зеленые дворы.
Методы борьбы
По мнению Сергея Цыцина, нужны подземные гаражи. Он подчеркнул необходимость проектировать дворы без машин в массовом сегменте тоже, поскольку в ЖК более высокого класса подземные парковки проектируются.
Сергей Цыцин поинтересовался: «Нельзя ли, чтобы комитет вышел с инициативой: если дома больше пяти этажей, комфортная среда должна побеждать паркинги. Застройщики, пока нет такого регламента, будут руководствоваться своими интересами. Мы создаем ущербную среду, а потом думаем, как с этим бороться».
Из зала прозвучал вопрос: «А кто должен заниматься озеленением? Застройщики вкладывают минимум, УК практически не тратится. Мы вкладывались сами, чтобы посадить деревья. Нам пришлось столкнуться с огромным количеством согласований».
Елена Крамскова объяснила: чаще всего озеленением занимаются муниципальные образования, но собственники вправе решить этот вопрос на общем собрании и обязать управляющую компанию.
По мнению Елены Крамсковой, надо менять законодательные нормы по озеленению. Осталось выяснить, как.
Сергей Цыцин полагает, что подобные изменения можно указать в Правилах землепользования и застройки.
А у законодателей уже есть идеи. Михаил Амосов, депутат Законодательного собрания Санкт-Петербурга, доцент кафедры физической географии и ландшафтного планирования СПбГУ, отметил: в январе прошли общественные обсуждения по теме зеленых зон, в результате сформулированы три идеи.
Первая — внеся изменения в законодательство, гарантировать участие жителей в обсуждении проектов зеленых зон. «У нас сейчас если что-то строится, это подлежит обсуждению, благоустройство — нет. У людей — другой взгляд», — прокомментировал Михаил Амосов.
Например, сделана реконструкция второй очереди Муринского парка, но третья при этом еще даже не благоустроена. Жителям не нравится то, что появилось в результате реконструкции, они полагают, что деньги надо было потратить на благоустройство третьей очереди.
По словам Михаила Амосова, Ленобласть участвует в федеральной программе, получает серьезные средства на благоустройство, и федеральный центр принуждает регион обсуждать с жителями проекты. Петербург в такой программе не участвует, но двигаться в сторону обсуждений надо, полагает депутат. По его словам, уже собирается рабочая группа для корректировки закона по благоустройству.
Вторая идея — создание городских лесопарков. Это крупные парки, как правило, на окраинах Петербурга, — бывшие участки лесов. Для таких территорий необходимы обследования, а также зонирование в проектах — спорт, другие активности, нетронутые участки.
Третья идея — временные зеленые зоны. Это могут быть территории, зарезервированные под конкретные объекты, но в далекой перспективе. В прошлом году Смольный решил создать сад сирени рядом с Невской ратушей — на месте, где зарезервирован участок под станцию метро, а раньше была автостоянка. Средства в бюджете уже запланированы.
Подобная ситуация — на Кушелевке, где проект планировки, принятый лет 15 назад, вообще не предусматривал зеленых зон. По периметру квартала располагаются паркинги, на которые спроса нет. В перспективе вместо них появятся школы, но пока можно выполнить временное благоустройство.
Алексей Саянов, кандидат географических наук, руководитель ГК SayanGroup, генеральный директор ООО «Смарт Руф», рассказал о другом способе благоустройства — озеленении крыш. Он указал на активную субурбанизацию территорий, в том числе застройку пригородов высотными домами, и возникновение конфликтов интересов. Отсутствие водно-зеленого каркаса формирует дополнительную нагрузку на инфраструктуру, также возникают риски подтопления территорий. «Создать дополнительное озеленение на крышах — хороший элемент водно-зеленой структуры», — полагает Алексей Саянов.
Зеленые кровли дают много преимуществ: в зависимости от типа озеленения растения удерживают 40–99% осадков, что существенно снижает нагрузку на ливневые канализации; увеличивает энергоэффективность зданий; улучшают микроклимат; берегут здания от воздействия экстремальных температур — летом снижают температуру, зимой лучше сохраняют тепло.
По мнению Алексея Саянова, зеленые кровли позволят восстановить биоразнообразие в городской среде, организовать фермерские зоны и т. д. Однако пока спрос на зеленые крыши мал, производство дорого и невелико. Безусловно, есть климатические ограничения. «Нет господдержки. Может, это и хорошо, когда естественным путем снизу вырастает новая технология», — заключил Алексей Саянов.
Как отметил Сергей Цыцин, конференции с «зеленой» повесткой проходят регулярно, но возникают все новые проблемы, которые необходимо разрешать. Можно догадаться, что новое мероприятие — не за горами.
Мнение
Алексей Саянов, кандидат географических наук, руководитель ГК SayanGroup, генеральный директор ООО «Смарт Руф»:
— Технологии кровельного озеленения активно применяются на крышах и стилобатах. Различают два основных типа: экстенсивное, пригодное для крыш с ограниченной несущей способностью, и интенсивное — сложные системы для создания полноценных садов и парков.
Экстенсивное озеленение годится для многоквартирных домов, интенсивное — больше для общественных пространств.
С точки зрения развития водно-зеленого каркаса Петербурга необходимо увеличение площади и количества зеленых зон. Это могут быть дополнительные рекреационные пространства на плоских крышах или создание новых общественных пространств на крышах в промзонах, то есть джентрификация городского пространства. В промышленных районах плоские крыши заводских зданий могут стать основой для парков. В жилой застройке неиспользованные стилобаты можно озеленить, создавая зоны отдыха. Подземные парковки и развязки также могут быть перекрыты зелеными крышами. Особенно важно развивать зеленые зоны в районах с высокой плотностью застройки, где кровельное озеленение становится единственным решением для увеличения зеленых насаждений.
Сергей Цыцин, председатель Совета по зеленому строительству Санкт-Петербургского Союза архитекторов, главный архитектор «АМЦ-Проект»:
— До последнего времени озеленение проводилось по остаточному принципу, очень дешево. Была распространена сдача объекта в зимнем варианте, когда все покрыто снегом, когда еще не привезен грунт. А уже весной-летом доделываются эти работы, ведутся посадки.
В настоящее время сами инвесторы инициируют качественные проектирование и реализацию проектов благоустройства, будучи заинтересованными, чтобы их объект имел конкурентные преимущества.
Главный резерв для создания зеленых зон — серый пояс, половина территории которого используется очень неэффективно для города. Эта серая зона при едином плане развития города могла бы представлять мощное зеленое кольцо, которое сочеталось бы с новым транспортным кольцом, новой застройкой. Это можно превратить в зеленый пояс, который связал бы различные зеленые участки в единое целое, значительно улучшил бы качество проживания и вообще градостроительный статус нашего города. Это могло бы стать легкими Петербурга.
Возглавляемое Сергеем Орешкиным Бюро А.Лен представило на рассмотрение Градсовета Санкт-Петербурга проект санаторно-курортного комплекса класса 4* на Приморском шоссе.
Расположение объекта повлекло за собой ряд существенных ограничений, которые необходимо было учитывать при проектировании.
Одним из них стало наличие на территории крупных деревьев, находящихся под охраной и подлежащих обязательному сохранению.
Также согласно действующим нормативам максимальная площадь пятна застройки на данной территории не может превышать 700 м, что определило небольшие габариты каждого здания.
Помимо этого, в зоне будущей застройки действует высотный регламент, в связи с чем этажность комплекса не превысит четырех этажей.
Все вышеперечисленное определило планировочное решение, предполагающее появление девяти спальных корпусов на 606 номеров. 80% номеров будут иметь площадь 20-25 метров, 20% займут большие семейные номера с террасами.
Помимо этого планируется построить лечебный корпус и административный корпус с рестораном. Также на территории появятся открытый бассейн, площадка для йоги, зоны отдыха с лежаками и гамаками и уличные тренажеры.
Как отметил Сергей Орешкин, возглавляемый им творческий коллектив старался придерживаться ленинградско-прибалтийского стиля в архитектуре, с деревянными рейками, террасами и прочими характерными элементами.
Разработано 7 разных типов фасадов, часть из них имеют волнообразную структуру, часть - палубную облицовку. Данные решения отсылают к приморскому расположению будущего санатория.
Центральный въезд будет осуществляться с Приморского шоссе, на него выходит консольный фасад главного административного корпуса с рестораном.
Предусмотрен механизированный паркинг на 80 мест с реечным проветриваемым фасадом. Еще 52 машиноместа будет расположено на открытых парковках.
Большая часть вопросов и замечаний, высказанных членами градсовета, касалась не архитектуры, а идеологии проекта.
По словам Евгения Герасимова, проект больше напоминает комплекс апартаментов, а не санаторий. Было высказано подозрение о попытке согласовании скрытого жилья под видом санаторного комплекса.
Коллегу поддержал Владимир Григорьев, который отметил отсутствие крытого лечебного бассейна, а также невозможность попасть в ресторан или лечебный корпус, не выходя на улицу. По его мнению, это вызывает сомнение в том, что объект будет использоваться в качестве санатория, расположенного в северном климате.
При этом архитектурная составляющая проекта получила высокую оценку Градостроительного совета.
По мнению Михаила Мамошина, эстетика проекта абсолютно идентична Карельскому перешейку, что выгодно его отличает от ранее рассмотриваемых.
Вячеслав Ухов также отметил архитектурные достоинства проекта, обратив внимание, что задачей градсовета является рассмотрение архитектурного облика, в то время как функциональное использование относится к компетенции градостроительной комиссии.