О приоритете публично значимых целей в строительных спорах
Выполнение работ в бюджетной стройке всегда являлось предметом пристального внимания со стороны органов контроля и несло повышенные риски для исполнителей. В последнее время при судебном рассмотрении споров с участием публичной стороны в судебных актах прочно укрепилось понятие «приоритет публично значимых целей». О том, почему одного только знания закона для подрядчика может оказаться критично мало, и о том, что обязательно нужно знать исполнителям госконтрактов, «Строительному Еженедельнику» рассказала Екатерина Лизунова, руководитель ООО «Юридическая компания “Контрактика”», автор ТГ-канала «Лизунова | Юрист в строительстве».
Определенная часть строительных споров разрешается в судах по правилам, о которых в законе прямо ничего не написано. Или написано совершенно обратное. Речь идет о бюджетной стройке и приоритете публично значимых целей.
Нулевым километром, с которого стартовал подход о приоритете публичного интереса в подрядных спорах, стали дела о неосновательном обогащении подрядчиков, инициированные заказчиками по результатам проверок финансового контроля.
Ситуация, знакомая уже большому числу исполнителей бюджетных контрактов. Работы выполнены, приняты и оплачены, контракт сторонами исполнен. Через какое-то время приходит проверка и находит множество нарушений: неверно применены сметные нормы или расценки, фактическое выполнение меньше, хуже или дешевле сметного. Заказчику выдается предписание о необходимости сделать что-то, чтобы возместить потери, которые понес бюджет. Чтобы исполнить предписание, заказчик идет к подрядчику с требованием вернуть полученные ранее денежные средства или их часть.
Когда практика судов по данной категории дел только начинала формироваться, суды часто поддерживали подрядчиков, указывая на следующее:
– работы выполнены в полном объеме, что подтверждается подписанными обеими сторонами формами КС-2, КС-3, принятыми заказчиком без замечаний;
– недостатки, на которые указывает заказчик, являются явными, должны были быть обнаружены при приемке, поэтому на основании ст. 720 ГК РФ заказчик не вправе на них ссылаться;
– оплата по контракту произведена по согласованной цене, изменение цены контракта после его исполнения на основании результатов последующих проверок не предусмотрено нормами бюджетного законодательства;
– акт проверки не может являться допустимым доказательством при рассмотрении спора между заказчиком и подрядчиком, поскольку проверка проводилась в одностороннем порядке. Органы финансового контроля не являются стороной подрядных отношений;
– исковая давность для предъявления подобных требований, истекла, так как с момента приемки/оплаты выполненных работ прошло более трех лет.
На сегодняшний день картина в судах сильно изменилась. Даже если на уровне первой и апелляционной инстанций мы еще можем встретить такие выводы, то суды округов все чаще отменяют принятые в пользу подрядчиков решения и направляют дела на новое рассмотрение.
«Между тем судами не учтено следующее…»
Ключевые тезисы, перенесшие строительные споры с участием бюджетных заказчиков в правовое зазеркалье, были сформированы в ряде определений Верховного Суда РФ: от 07.09.2021 г. № 305-ЭС21-5987; от 01.12.2021 г. № 306-ЭС21-14798; от 22.12.2021 г. № 305-ЭС21-7750; от 17.01.2022 г. № 302-ЭС21-17055.
- Принцип эффективного использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) неразрывно связан с положениями 44-ФЗ, который был принят в целях обеспечения эффективности и результативности осуществления закупок, их гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений. Сама же бюджетная эффективность заключается в том, что при составлении и исполнении бюджетов нужно исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
- Поскольку последующий финансовый (бюджетный) контроль направлен на реализацию публично значимых целей бюджетного законодательства и законодательства о государственных закупках, а именно: на защиту общего публичного интереса в экономичном и эффективном расходовании бюджетных средств, действия сторон частноправового характера (подписание соответствующих актов приемки, соглашений и т. п.) сами по себе не могут нивелировать публично значимые цели.
- Цели судебного рассмотрения по данной категории дел заключаются в защите публичных интересов и установлении баланса интересов сторон спорных правоотношений (читай – бизнеса и государства). Для достижения этих целей судебное рассмотрение должно быть направлено на устранение нарушения принципа эффективного использования бюджетных средств.
- Добросовестный исполнитель всегда имеет возможность доказать законность и добросовестность своих действий. Поэтому баланс интересов сторон таких неравных спорных отношений соблюдается и не несет для исполнителя чрезмерного бремени.
Со временем эти формулировки стали все более активно применяться остальными судами, причем не только в спорах о неосновательном обогащении, но и в ряде других категорий подрядных споров, где одной из сторон выступает бюджет.
В итоге исполнителям бюджетных контрактов сегодня нужно быть готовыми к следующему.
- Тот факт, что работы приняты без замечаний, еще не значит, что нарушения не были допущены. Заказчик и после приемки вправе представить суду возражения по объему и стоимости работ (здесь суды ссылаются на п. 12 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 24.01.2000 г. № 51).
- Правило о том, что заказчик не вправе ссылаться на явные недостатки принятых работ, которые он мог и должен был обнаружить при приемке (ст. 720 ГК), в бюджетной стройке не работает. В целях защиты публичного интереса суды это правило не применяют. При наличии в правоотношениях концентрации таких общественно значимых публичных элементов, как исполнение государственного заказа и расходование бюджетных средств на достижение публично значимых целей, делает обязательным для суда при рассмотрении спора применение норм законодательства комплексно (Постановление АС Московского округа от 23.04.2026 г. по делу № А40-16576/2025).
- То обстоятельство, что спорная стоимость работ подтверждается положительным заключением государственной экспертизы, еще вовсе не означает, что в смете нет ошибок, приводящих к неэффективному использованию бюджетных средств (например Постановление АС Московского округа от 22.10.2025 г. по делу № А40-148620).
- Тот факт, что срок исковой давности для требования о возврате неосновательно полученной оплаты по принятым работам для заказчика истек, не является безусловным основанием для отказа в иске. Суды указывают на то, что определение начала течения срока исковой давности датой приемки или оплаты работ не соответствует характеру выявленных контрольным органом обстоятельств и фактически нивелирует контрольную деятельность в сфере бюджетных правоотношений и правоотношений в области государственных закупок, что недопустимо (Постановление АС Уральского округа от 09.04.2026 г. по делу № А76-3590/2025; от 05.12.2025 г. по делу № А47-20152/2023; Постановление АС Московского округа от 27.0.1.2026 г. по делу № А40-19144/2025).
- И наконец — главное. То, что контрольные мероприятия были проведены в одностороннем порядке, а сотрудники контрольных органов — не строители и не сметчики, под сомнение не ставится. Но с учетом того, что деятельность контролеров направлена на возврат незаконно, неэкономно или несоразмерно потраченных бюджетных средств, суды с целью защиты публичных интересов должны обеспечить состязательность и в этом сегменте контрольно-ревизионных отношений. Правда, почему-то не напрямую, а через иски заказчиков, получивших соответствующие предписания этих самых контролеров.
По мнению судов, оставление без судебной оценки фактов, которые были установлены по результатам проверок, пусть даже после завершения хозяйственных отношений сторон, фактически нивелирует контрольную деятельность в сфере государственных закупок. Такой подход приводит к бессмысленности деятельности по финансовому (бюджетному) контролю расходов бюджетных средств в условиях государственного заказа.
А практика, конечно же, не стоит на месте. С приоритетом публично значимых целей теперь можно встретиться и в других категориях споров: при проверке соблюдения правильности процедуры заключения контракта, при оценке потребительской ценности результата работ для заказчика, при оценке существенности нарушений подрядчика, послуживших основанием для отказа заказчика от контракта, и др.
В целом работа в бюджетной стройке сегодня все больше напоминает полет камикадзе: когда успешность полета непременно определяется гибелью пилота.
Если изменение экономической конъюнктуры оказывает такое явное воздействие на правоприменение, может, есть смысл уже установить эти новые правила открыто? Вместо того чтобы и дальше раскатывать тяжелым катком под названием «публично значимые цели» многие важнейшие институты обязательственного права, исковую давность, состязательность и равноправие сторон.
Ведь под этим огромным слоем предпринимательского риска ужесовсем не видно самого подрядчика. Скоро просто некому будет эти риски нести. И строить, соответственно, тоже.
Более подробно разбираю самые интересные дела в своем канале «Лизунова | юрист в строительстве» (Макс, ТГ), присоединяйтесь!
9 ноября 2023 года состоялась XXVIII практическая конференция «Развитие строительного комплекса Санкт-Петербурга и Ленинградской области», организованная Союзом строительных объединений и организаций при поддержке ведущих строительных компаний с участием представителей органов власти и строительного сообщества двух регионов.
В строительстве наметились новые тренды. И это не замещение импорта
По мнению координатора ассоциации «Национальное объединение строителей» по Санкт-Петербургу Александра Вахмистрова, управлением строительным комплексом сегодня занимаются настоящие профессионалы, а руководители страны им доверяют и прислушиваются к мнению строителей. В прошедшем году одно из важнейших решений — продление льготной ипотеки — принималось при участии Минстроя, и рынок откликнулся на него стабильными темпами ввода жилья. «Не думаю, что льготная ипотека останется общедоступной, — сообщил тем не менее Александр Вахмистров, ссылаясь на рост ключевой ставки Цетробанка. — Скорее всего, она сохранится для льготных категорий граждан, перечень которых расширят, или будет действовать на определенных территориях, как дальневосточная или сельская сейчас».
Помимо изменений ипотечных программ, он обозначил несколько приоритетов на федеральном уровне, которые будут определять развитие стройкомплекса в «следующей шестилетке». Это мощное развитие транспортной системы, дальнейшее снижение административных барьеров, совершенствование процессов строительной экспертизы, преодоление кадрового дефицита, переход на ресурсный метод в ценообразовании вместо базисно-индексного, цифровизация всего строительного цикла, комплексное развитие территорий (в котором пока нет больших успехов) и ЖКХ.
В своем выступлении Александр Вахмистров подробно остановился на региональных задачах исходя из этих направлений. По его словам, в Санкт-Петербурге ситуацию на ближайшие годы определит Генплан, который планируется утвердить в 2024 году, а также изменения в Правилах землепользования и застройки, намеченные к принятию во втором квартале следующего года. «Важно, что Генплан создает новый транспортный каркас города, что перекликается с работой по созданию в России крупных транспортных магистралей», — подчеркнул спикер. Особое внимание Александр Вахмистров обратил на вопросы подключения инженерных сетей в жилищном строительстве, возможности упрощения градостроительного регламента, соблюдения санитарно-защитных зон, а также призвал строительные компании инвестировать в профориентацию, подготовку и привлечение кадров.
«В целом развитие города и области идет хорошо, активно, — подытожил выступающий. — Строительный комплекс в развитии экономики субъектов играет если не первую, то уж точно не последнюю роль».
«Год проходит под знаком Генплана»
Тему принятия нового Генплана Санкт-Петербурга как этапа стратегического планирования до 2040 года и прогнозного до 2050-го подхватил вице-губернатор Николай Линченко. В эти сроки в городе будет построено более 500 крупных объектов инфраструктуры, жилищное строительство развернется в Пушкинском и Приморском районах, в Лахте и Кронштадте, зоны смешанной общественно-деловой застройки появятся на намывной территории Васильевского острова (102 га) и в северной части острова Котлин (78 га). В целом Генплан закрепляет переход Северной столицы к полицентричной схеме развития. В нем предусмотрено развитие промышленного сектора, что поможет сохранить технологический суверенитет и снизить маятниковую миграцию за счет появления рабочих мест рядом с жильем. С этой целью площадь производственных зон увеличена на 630 га, а часть территорий «серого пояса» будет выделена не только под жилье, но и под размещение научно-производственных, образовательных объектов и технопарков, чтобы растить необходимые городу кадры.
Большие изменения намечены Генпланом в сфере транспортного и инженерного строительства. До 2050 года в городе появятся 5 переправ через Неву, более 120 объектов метрополитена, 3 диаметральных маршрута пригородного сообщения, ряд транспортно-пересадочных узлов, 2 автовокзала, несколько автобусных и трамвайных депо. Для покрытия нагрузок перспективного потребления предусмотрено размещение 37 новых электроподстанций, 400 км новых электросетей и ЛЭП, 22 источника тепла мощностью 5 Гкал в новых районах города, а также строительство второй очереди очистных сооружений и коллекторов на юге города.
Николай Линченко рассказал о том, как идет переход на ресурсно-индексный метод ценообразования, какие изменения происходят в градостроительном проектировании, и подвел предварительные итоги года. По его словам, дорожные строители добились беспрецедентных результатов по части ремонта дорожного полотна и мостов. Они реализовали первую сквозную вылетную магистраль по правому берегу Невы в соответствии с нацпроектом «Безопасные качественные дороги» и заложили первый за 40 лет разводной Большой Смоленский мост. По данным вице-губернатора, на 7 ноября введено 2,783 млн кв. м жилья — это 100,5% от показателя, согласованного с Минстроем. В 2024 году запланировано ввести еще 2,65 млн. Городу удалось добиться стабильного поквартального ввода 25% годового объема нового строительства, решить проблему дольщиков и практически ликвидировать дефицит социальных объектов — их до конца года будет построено не менее 70 за счет разных источников финансирования.
Ленобласть снова в лидерах по удельному показателю ввода жилья
По словам зампредседателя правительства Ленобласти по строительству и ЖКХ Евгения Барановского, Ленинградская область вновь планирует сдать почти 4 млн кв. м нового жилья, или рекордные 2 «квадрата» на каждого жителя региона, то есть вдвое перевыполнить показатель нацпроекта «Жилье и городская среда». Около 2,4 млн кв. м предварительно придется на ИЖС, 1,6 млн — на многоэтажные комплексы.
Такие темпы возведения жилья обязывают регион к строительству сопутствующей инфраструктуры: дорог, инженерных сооружений, социальных объектов. Как показывает областной опыт, гармоничному развитию территорий может помочь механизм КРТ. Программу комплексного развития территорий область успешно реализует в четырех районах, и первые объекты КРТ уже введены во Всеволожском районе.
«Механизм КРТ создавался, чтобы обеспечить переселение из аварийного и ветхого жилья, но его потенциал гораздо больше, а именно — сокращение бюрократических процедур», — уверен Евгений Барановский. Он призвал поддержать областную инициативу по упрощению передачи земельных участков застройщикам под комплексную застройку с соответствующими внесениями изменений в Генплан. Такая эффективная дебюрократизация поможет сократить сроки реализации проектов как минимум на два года. «А это до 15% стоимости конечного строительства!» — подчеркнул спикер, отметив, что на уровне РГП и МГП уже в следующем году область намерена изменить процессы принятия решений.
В области строится около 30 соцобъектов, в том числе 6 по договорам с застройщиками. Правительству почти удалось решить проблему обманутых дольщиков: из имеющихся два года назад 300 проблемных объектов осталось 69. Часть из них регион намерен достроить к лету 2024 года, а по другим выплатить компенсации, на которые уже запланированы средства в областном бюджете. Благодаря участию в федеральных программах регион привлек значительные средства на модернизацию инженерных сетей и ЖКХ: на строительство новых очистных сооружений пойдет около 5 млрд рублей в Выборге, порядка 6 млрд — в Волхове. Особая гордость региона — создание общественных пространств по программам благоустройства и создания комфортной городской среды. В этом году будет сдано 110 новых объектов за счет финансирования федерального, регионального и муниципального бюджетов, в том числе 5 проектов — победителей всероссийских конкурсов.
Глава строительного блока отметил, что основной упор сегодня сделан на развитие транспортной инфраструктуры преимущественно за счет привлечения инфраструктурных кредитов и иных бюджетных средств. «Суперзначимым», по словам Евгения Барановского, событием для региона стало открытие разводного автомобильного моста через Свирь, до конца года запланировано сдать новый мост в Киришах. На повестке дня областного правительства утверждение трассировки КАД-2, пятого и шестого этапов ШМСД, «расшивка» Мурино через строительство обхода, долгожданная транспортная развязка в Кудрово, расширение Колтушского шоссе.
«Скорость потока увеличивается не только по КАД, но и по вылетным магистралям, что позволит развивать территории значительно дальше, чем зоны агломерации», — отметил Евгений Барановский. Вместе с тем северные территории агломерации практически исчерпали ресурс для застройщиков. По оценке экспертов, максимальный потенциал объемом до 14 млн кв. м жилья сосредоточен на юге.
Мнение
Александр Вахмистров:
В рамках перехода на информационное моделирование следует отработать на бюджетном объекте все процессы не только на стадии проектирования, но и на стадиях рабочей и исполнительной документации для дальнейшей передачи цифровой модели пользователю в качестве инструкции по эксплуатации и ремонту.
Николай Линченко:
Финансирование из регионального и федерального бюджетов на ближайшие три года подтверждает, что правительство планирует направить крупные средства на развитие транспортного каркаса, на строительство социальных объектов и метрополитена, поэтому петербургский строительный рынок будет и дальше динамично развиваться.
Евгений Барановский:
Маятниковой миграции мы не ждем, потому что по наращиванию производственных мощностей, по открытию новых предприятий Ленинградская область не отстает от стройки и по этим показателям находится в топ-5.
В Санкт-Петербурге 16 ноября 2023 года состоялся XXII Международный конгресс «Энергоэффективность. XXI век. Архитектура. Инженерия. Цифровизация. Экология. Саморегулирование», в работе которого приняло участие более 500 специалистов.
Ежегодное мероприятие является одной из ведущих в России площадок для диалога профессионалов в области инженерного обеспечения зданий. Организаторами конгресса выступили Национальное объединение организаций в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, Национальное объединение строителей, Национальное объединение изыскателей и проектировщиков, АС «АВОК СЕВЕРО-ЗАПАД» и АО НПФ ЛОГИКА. Приветствия в адрес участников конгресса направили президент НОПРИЗ Анвар Шамузафаров и президента НОСТРОЙ Антон Глушков. Дата проведения конгресса совпала с Всероссийским днем проектировщика, и многие выступающие воспользовались возможностью поздравить с профессиональным праздником своих коллег.
«Для решения поднимаемых здесь вопросов нужно всего несколько компонентов: нормативы, стимулирование, эффективные решения, правильная эксплуатация и кадры, которые решают все», – заверил модератор пленарного заседания президент АС «АВОК СЕВЕРО-ЗАПАД», вице-президент НОПРИЗ и НОЭ Александр Гримитлин. Именно этим направлениям были посвящены сообщения докладчиков.
Вице-президент НОСТРОЙ Антон Мороз сообщил об инициативах, призванных помочь строителям в поисках качественных материалов и оборудования, замещающих импортные поставки. С этой целью в самом начале санкционных ограничений НОСТРОЙ организовал составление каталога импортозамещения, куда вошло свыше 3800 позиций, затем – Реестра добросовестных производителей и поставщиков стройматериалов, а также запустил первую в стране цифровую маркировку строительной продукции. Теперь на основе реестра НОСТРОЙ работает над системой планирования и прогнозирования «Госплан 2.0», которая будет накапливать информацию о материальных и трудовых ресурсах, необходимых для возведения объектов разного назначения.
Президент НОЭ Леонид Питерский остановился на содержании двух федеральных документов: госпрограмме «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности», принятой в сентябре, и новой Климатической доктрине, утвержденной в октябре этого года. По его словам, разработанная РАН и Минприроды при участии НОЭ доктрина содержит в том числе положения, выработанные в рамках дискуссий конгресса «Энергоэффективность. XXI век».
Генеральный директор АО НПФ ЛОГИКА Павел Никитин начал с убедительных примеров реализации в энергетике и ЖКХ технологий искусственного интеллекта, нейросетей и цифровых двойников. По его данным, более 30% телефонных вопросов, которые поступают столичным коммунальщикам от потребителей, уже берут на себя нейросети. Он сообщил, что идет разработка нормативной базы для внедрения этих технологий в ЖКХ, и призвал включить в рабочие группы специалистов в области приборного учета, чтобы с пользой применить их опыт и знания.
Тему внедрения цифровых технологий подхватил руководитель филиала в ПФО ООО «БДР Термия Рус» Сергей Шипов. «Удаленным управлением пользуются 120 тысяч пользователей нашего котельного оборудования, – сообщил он. – По опросам 95% из них полностью доверяют автоматике, 85% ежедневно мониторят оборудование, 55% еженедельно удаленно корректируют установки, и эта тенденция продолжает развиваться». Ссылаясь на данные маркетингового агентства «Литвинчук-Маркетинг», представитель «БДР Термия Рус» сообщил, что продажи бытовой техники увеличиваются из-за высокой доли ИЖС в новостройках и газификации регионов. Следовательно, в эксплуатации становится все больше современного оборудования, основанного на принципах энергоэффективности и экологичности.
Деловая программа охватила широкий круг тем, связанных с отраслевым законодательством, проектированием и эксплуатацией энергоэффективного оборудования в области вентиляции, кондиционирования, отопления, теплогазоснабжения, водоснабжения и электрообеспечения зданий, а также со строительной теплофизикой. На семи секционных заседаниях было представлено свыше 60 докладов. Учитывая, что строительная отрасль активно включилась в цифровую трансформацию, в рамках конгресса была впервые организована секция «Цифровизация и кадры» с участием девелоперов, проектировщиков, поставщиков российского ПО, преподавателей высших и средних учебных заведений Северо-Запада под председательством руководителя BIM-центра Новгородской области, члена комитета НОПРИЗ по цифровизации архитектурно-строительного проектирования Алексея Агафонова. По традиции состоялась 48-я научно-практическая конференция «Коммерческий учет теплоносителей», организованная НПФ ЛОГИКА.
Сопутствующая выставка дала возможность представить свои услуги и продукцию таким известным производителям, как «Арктос», «БДР Термия Рус», компания «Взлет», ЛОГИКА, «Фирма Изотерм», «Синто», «Термафлекс Изоляция +» и НПП «Экоюрус-Венто».