Первые итоги терпланирования: намеченному пунктиром – верить?
Схемы территориального планирования (СТП) МО и регионов РФ сегодня разрабатываются по всей России. Однако утверждены они лишь в 25 субъектах РФ, а в остальных – либо формируются, либо согласовываются. Опыт, полученный в ходе разработки первых СТП, требует осмысления. Более того, как заявил в Петербурге на открытии VIII Общероссийского форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России» министр регионального развития Виктор Басаргин, процесс территориального планирования нуждается в коренной модернизации, ресурсном обеспечении и совершенствовании нормативно-правовой базы.
В отрыве от экономики
Развитие территориального планирования является задачей, которая до сих пор вызывает больше споров, чем решений, заявил директор ФГУП «РосНИПИ Урбанистики» Владимир Щитинский на круглом столе «Схемы территориального планирования субъектов Федерации». По его словам, рамочные положения Градкодекса дают большой простор для творчества, но в процессе согласования разработчики сталкиваются с придирками юридических служб.
Дело в том, что процесс создания СТП недостаточно проработан на законодательном уровне. В Градкодексе не уточнено, какие материалы должны использоваться для разработки схем, какие мероприятия необходимо провести в ходе этой работы, на какие финансово-экономические показатели и правовые акты при этом надо ориентироваться, отмечает руководитель группы ИТП «Град» Игорь Пеньевский.
Для разработки СТП, очевидно, следует использовать все виды существующих программ, концепций и стратегий развития, отмечает он. Это и отраслевые схемы развития, такие как схемы развития электро-, газоснабжения; и стратегии и концепции социально-экономического развития, в том числе долгосрочные федеральные, региональные и муниципальные программы с учетом их прогнозной базы. К тому же использование информации, которая содержится в этих документах, в процессе разработки СТП должно быть описано в рамках единой методологии. Тогда можно будет ожидать, что генпланы поселений и прописанные в них задачи по строительству значимых капитальных объектов обретут объективные и согласованные на всех уровнях сроки реализации.
«Необязательная» энергетика
Как признают специалисты в области градостроения, единственной отраслевой схемой развития, которая может быть использована при разработке СТП, является схема развития электроснабжения. Аналогичный документ по газоснабжению разработан, но еще не утвержден. Также отчасти можно ориентироваться на планы развития железнодорожных сетей. Но в планах по развитию этих отраслей могут обнаружиться серьезные противоречия. К примеру, строительство железнодорожной магистрали в Эвенкии запланировано таким образом, что часть ее через некоторое время должна оказаться на дне водохранилища новой Эвенкийской ГЭС.
Казалось бы, совершенно очевидно, что схема размещения объектов инфраструктуры должна являться одним из ключевых элементов СТП. Однако закон не обязывает градостроителей закладывать в схему информацию о размещении производственных и энергетических мощностей. Однако, строительство инженерных мощностей и коммуникаций может быть разработано лишь в расчете на то, что они станут каркасом размещения производительных сил, подчеркивает главный инженер ФГУП «РосНИПИУрбанистики» Джамиля Шалахина.
Федеральные и отраслевые программные документы, разрабатывающиеся в Москве, не только входят в противоречие друг с другом и не сходятся по срокам строительства и последовательности ввода капитальных объектов. Зачастую, по словам Д.Шалахиной, они попросту не учитывают информацию из регионов. Это происходит из-за несогласованности ведомств: заказчиками СТП являются региональные ведомства по строительству, а идеологию развития определяют структуры, курирующие экономику, отмечет она. В ходе разработки схемы для Якутии специалисты «РосНИПИУрбанистики» предприняли эксперимент, обратившись за помощью в Минрегионразвития. «Под кураторством министерства мы скоординировали работу профильных региональных ведомств, глав МО и бизнес-структур, что позволило нам не только ускорить разработку схемы, но и сократить временные и трудовые за траты, в том числе при согласовании», - рассказала Д.Шалахина.
Другая сторона проблемы несогласованности, как рассказывает главный архитектор «РосНИПИУрбанистики» Ирина Гришечкина, состоит в отсутствии взаимодействия властей различных регионов. Координация в планирования развития регионов была разрушена в 1990-х гг.
Последствия этого, по ее словам, хорошо видны на примере Дальневосточного ФО. Здесь изменилась структура товарооборота: древесина и цветные металлы пошли на экспорт, не поступая больше на переработку в соседние регионы. Отчасти изменить ситуацию удалось лишь после увеличения экспортных пошлин на лес, в результате чего начали строиться производства глубокой переработки древесины. Однако их развитие потребовало дополнительной энергетической инфраструктуры. Поэтому вопрос о строительстве новой атомной станции в округе и утверждение решения о ее строительстве на территории Приморского края (самого энергодефицитного) стал одним из приоритетов территориального планирования. Такие вопросы в обязательном порядке необходимо анализировать и согласовывать на межрегиональном уровне, считает И.Гришечкина.
Разбежавшиеся дороги
То же касается и планов по совершенствованию транспортной инфраструктуры. Обмен информацией, анализ, корректировка здесь также должны проводиться на всех уровнях – муниципальном, региональном и федеральном. Директор бюро территориальных информационных систем и градостроительного моделирования ЗАО «Петербургский НИПИград» Михаил Петрович предложил принципиально рассмотреть вопрос о создании новой профессии в сфере градостроительства – для подготовки специалистов по планированию транспортной инфраструктуры. Опыт разработки СТП, по его данным, свидетельствует в пользу отдельного рассмотрения этого вопроса.
При создании СТП образовались «разрывы» между участками автодорог разного подчинения. Одни разработчики отобразили на картах проектируемые участки федеральных трасс, а другие исходили из формального требования Градкодекса о том, что делать этого не следует. Пересекая границу одного субъекта РФ, в другом автотрасса «исчезает». Понятно, что такие казусы не только не помогают при разработке генпланов поселений, которые должны основываться на СТП, но и попросту вводят в заблуждение.
Ответов на эти вопросы может не найтись и в Стратегии транспортного развития России до
Чтобы планировать развитие транспортной системы на градостроительном уровне, необходимы исследования и прогнозы в области грузоперевозок и интенсивности транспортных потоков. Только таким образом, по мнению эксперта, можно создать единую маршрутную сеть, систему информирования населения и систему проездных документов на территории разных регионов.
«Пространство – очень консервативная штука. Чтобы создать транспортную систему, что, кстати, требует колоссальных затрат, недостаточно 10-20 лет», - говорит М.Петрович. По его словам, даже хорошо, что планы создания новых дорог и транспортных сооружений рисуются долго и тщательно, и еще некоторое время сохраняются на уровне идей. Чтобы всерьез заниматься составлением программ транспортного развития и использовать методы социального планирования пространств, на реализацию первых очередей этих планов следовало бы отводить как минимум 5 лет, а на выполнение более-менее целостного этапа программы – от 10-20 до 50 лет.
Молочно-молитвенный кластер
Тема транспортного развития прозвучала и в контексте планов создания кластеров. По оценке научного руководителя НПИ «ЭНКО» Анатолия Чистобаева, на развитие Вологодской области транспортный каркас оказывает едва ли не определяющее влияние. Регион заселен неравномерно: неблагоприятные по климату северные районы малолюдны, а 3/5 населения живет вдоль трассы Вологда – Череповец, по которой проходит основной грузопоток. Именно здесь разработчики СТП предложили организовать в будущем зону индустриальных парков.
«Мы проработали этот вопрос совместно с областными властями и впервые в рамках практики территориального планирования, на уровне ноу-хау, предложили выделить 2 кластера – металлургическо-машиностроительный и туристическо-рекреационный», - рассказал А.Чистобаев. Он пояснил, что под объекты индустриальных парков скорректированы ранее принятые на уровне региона стратегии развития. Отвода под кластеры пока нет, но предполагается резервирование областных земельных участков под строительство как автомобильных, так и железнодорожных трасс.
В последнее время жители Севера все чаще выбирают для переезда Вологодскую область. Жилье для них также планируется строить в зоне трассы Вологда – Череповец. Специалисты и рабочие понадобятся на новых производствах, считают разработчики.
С учетом переселения северян, здесь необходимо также развивать и новые объекты социальной инфраструктуры. Однако новых площадей для промышленности и жилья заложено столько, что для «социалки» по нормативам места уже не остается, признают в «ЭНКО». А.Чистобаев рассчитывает на договоренности по использованию социальных объектов с ближайшими районами и даже с соседней областью.
Что же касается северных районов Вологодчины, то тут, согласно идее разработчиков СТП, очагами развития должны стать объекты туристического бизнеса. В области есть 3 известных монастыря. Сохранить и использовать эти объекты культурного наследия, создать на их основе историко-культурный каркас, также возможно, по словам А.Чистобаева, в рамках кластерного подхода. При этом рассматривается вопрос о совмещении рекреационной функции с задачами по развитию АПК. В качестве примера такого симбиоза он сослался на проект создания «молочной слободы» на базе отреставрированной с участием средств инвесторов усадьбы Брянчанинова.
Можно ли планировать «намертво»?
Однако при создании концентрированных зон размещения однотипных производств не следует забывать о проблеме низкой эффективности моногородов, напоминает руководитель группы правового обеспечения градостроительной документации ООО «НИИП Градостроительства» Антон Щукин. Может случиться, что промышленные гиганты исчезнут с карт некоторых городов через 10-15 лет, заметил он. По словам эксперта, 70% промзон окажутся никому не нужными, если не будут в созданы альтернативные центры занятости.
Востребованность человеческого потенциала – это один из важнейших критериев конкурентоспособности городов. Однако решение этой проблемы Градкодексом не предусмотрено, отмечает А. Щукин. Кроме того, выполняемость законов, которые писались 50-70 лет назад, составляла около 40%. «Кажется, для нашего времени это вполне высокий показатель. Надо подумать, стоит ли регионам строго следовать каждой букве сегодняшних законов в своих бюджетах, пока не подтянутся федеральные деньги», - считает он.
Задача генплана развития заключается в том, чтобы предоставить территорию, на которой будут строиться новые объекты, создаваться новые рабочие места и жилье. Но инфраструктура должна быть адекватной уровню доходов населения. «Бедным невыгодно жить рядом с богатыми и платить налоги на строительство автомагистралей, тогда как им необходим общественный транспорт, - полагает А.Щукин. – При неблагоприятной ситуации в экономике, от планов по строительству части объектов инфраструктуры придется отказаться. Как, впрочем, и от части населения – оно само сбежит».
Однако из десятка возможных вариантов развития экономической ситуации в такие документы, как СТП, закладывается только один, причем намертво. А следовало бы включать все эти оптимистические, реалистические и пессимистические сценарии хотя бы из тех соображений, чтобы не тратить время и деньги на переработку стратегий и планов каждые 3 года. Разница между такими вариабельными стратегиями и нынешними СТП, по мнению А.Щукина, примерно такая же, как между рисковым менеджментом и традиционным управлением.
С этим доводом в принципе соглашается и Д.Шалахина. При разработке СТП должны учитываться производственные и инфраструктурные связи регионов. В этом случае различные варианты развития так или иначе будут обсуждаться и прорабатываться на уровне властей субъектов РФ, подчеркнула она, ведь некоторые соседние регионы конкурируют друг с другом в области выпуска однотипной продукции. Проблемы развития производительных сил также должны включаться в состав СТП после тщательного анализа и проработки на уровне сбалансированного сценария.
Зеленые огоньки на схеме
Нагляднее всего неэффективность территориального планирования, по мнению А.Щукина, демонстрирует давно сопряженный с ним «формальный институт» земельной собственности. На сегодняшний день в целом по России не кадастрировано от 30 до 50% земель. Привести более точную цифру невозможно, поскольку большая часть земель находится в лесном фонде, и не учитывается в анализе, уточняет эксперт. Между тем налог на землю – это всего лишь косвенный и малодейственный с точки зрения перспективы инструмент управления имуществом.
Если бы под СТП можно было бы подвести соответствующее программное обеспечение, это могло бы послужить хорошим стимулом для разработки градостроительной документации и привлекло бы внимание органов местного самоуправления к земельному вопросу, отмечает И.Пеньевский. Для этого, по его словам, необходимо объединить на одной карте информацию о функциональных зонах, планируемых объектах строительства из генпланов поселений и СТП, а также данные из кадастровых реестров о границах участков со сведениями о ценах на их аренду, которые можно было бы дополнить поправочным коэффициентом, рассчитанным с учетом возможности смешения функционального назначения участка. При этом информация в составе таких интерактивных карт должна своевременно обновляться. Такая геоинформационная система должна быть доступна для всеобщего пользования, считает И.Пеньевский.
Значит, это было не зря
Несмотря на несовершенство разработанных СТП, средства на их создание все же были потрачены не зря, считает В.Щитинский. Так или иначе, вместе с первыми схемами федеральные власти впервые получат документы, в которых отражается видение регионами своего развития. Эта информация будет анализироваться Минрегионом. Возможно, она окажется ценной для коррекции разработанной министерством, но еще не утвержденной Концепции совершенствования региональной политики России. Вместе с этим документом, представленным и одобренным участниками форума, планируется вынести на рассмотрение правительства РФ программы, содержащие перечни различных мероприятий, в том числе по строительству новых объектов в регионах.
Важно при этом учесть, что многие из начинаний, предпринятых в рамках реализации региональной политики к настоящему времени, не задерживались на местном уровне, считает И.Пеньевский. Если стратегия социально-экономического развития написана позже, чем составлен генплан и разработана СТП, эти документы следует увязать между собой хотя бы постфактум. А если какие-то планы по строительству тех или иных объектов не вписываются в текущую экономическую программу развития региона, их нужно включить, пусть временно, в инвестпрограммы, считает эксперт, выразив общие надежды участников круглого стола на разработку в будущем комплексной СТП России.
Наталья Черемных
Убыточная сфера
Однако, несмотря на то, что в области сегодня нет ни одного частного предприятия жилищно-коммунальной сферы, тарифы на услуги ЖКХ не являются едиными. Дело в том, что каждое МО вправе самостоятельно устанавливать их размер. В среднем по области население сегодня оплачивает 76% от реальной стоимости оказываемых коммунальных услуг. В то же время, в ряде муниципальных образований (Бокситогорский, Тихвинский районы), уже давно установлена 100-процентная оплата. При этом областное правительство не имеет права регулировать тарифы. Оно лишь следит за тем, чтобы они не превышали установленной для нашего региона федеральной предельной нормы – 32 рубля за 1 кв. метр жилплощади.
Впрочем, в деле повышения тарифов, не все так гладко. В ряде МО тарифы уже давно не менялись, и их резкое «залповое» повышение может привести к социальным конфликтам. В более «выигрышном» положении оказались власти тех территорий, где рост коммунальных платежей проводился регулярно. Там их «посленовогоднее» повышение на 20-40 % было воспринято населением вполне терпимо.
Г-н Мяков говорит, что областные власти постоянно держат под контролем «тарифный вопрос». Так, в настоящее время в Ленобласти проводится мониторинг расценок на жилищно-коммунальные услуги. Его цель – сделать точные расчеты тарифов и не допустить их необоснованного повышения. Такой ценовой аудит проведен уже в семи муниципальных образованиях.
Сергей Мяков считает, что акционирование областных предприятий ЖКХ вкупе с повсеместным достижением уровня стопроцентной оплаты услуг, позволит сделать эту сферу эффективной. Пока же она остается убыточной. Так, в 2004 году предприятия ЖКХ Ленобласти оказали услуг на 5,9 млрд рублей. Большая их часть так и не была оплачена.
Основным неплательщиком по-прежнему остается население. Его задолженность по оплате поставленных услуг в прошлом году возросла на 25,4% по сравнению с 2003 годом, достигнув порога в 1 млрд рублей. А по ряду муниципальных образований (Волхов, Гатчина, Всеволожский район) задолженность выросла за год на 50%.
«Мягкая» монетизация
Начальник департамента ЖКХ Комитета Владимир Ейбогин считает, что ситуацию с долгами населения, может отчасти поправить областной закон «Об оплате жилья и коммунальных услуг специалистов», вступивший в силу с 1 января этого года. Согласно ему, специалистам, проживающим и работающим в сельской области, полагается ежемесячная 50-процентная денежная компенсация коммунальных услуг. А таких (включая членов их семей, на которых также распространяется новая льгота) в области насчитывается более 22 тыс. человек. Г-н Ейбогин считает, что эта мера позволит обеспечить полную оплату коммунальных услуг со стороны этой категории населения.
Областные власти не спешат переходить к повальной монетизации. «Натуральные» льготы по-прежнему действуют в 27 муниципальных образованиях. А в Сосновом Бору и Всеволожском районе стартовал пилотный проект по замене «натуральных» льгот ежемесячными денежными компенсациями. В роли «подопытных» этого эксперимента выступают две льготных категории – ветераны труда и жертвы политических репрессий. В случае если это новшество оправдает себя, подобная практика будет распространена на всю Ленобласть.
Впрочем, «компенсационные» нововведения дорого обойдутся областному бюджету. Предполагается, что в этом году, размер дотаций на услуги ЖКХ составит более 1,2 млрд рублей, что на 52% больше, чем в 2004 году.
Что же касается неплательщиков, то Сергей Мяков – сторонник жестких мер. Он считает, что неплательщиков надо выселять. В этой связи он критикует новый Жилищный кодекс, считая, что документ «делает этот процесс неэффективным». Так, согласно ЖК, выселение возможно при наличии шестимесячной задолженности по квартплате. Но если после этого гражданин оплатит хотя бы один из «просроченных» месяцев, санкции приостанавливаются, и все начинается сначала. Г-н Мяков признает, что даже если бы этого ограничения не существовало, к выселению неплательщиков область пока не готова. Необходимого маневренного фонда попросту нет. Правда, Сергей Мяков уверен, что это – вопрос времени. «Ряд муниципальных образований уже начали подыскивать пустующие здания, которые можно заселить злостными неплательщиками», – говорит он.
Игорь ЧЕРЕВКО
Законопроект, за принятие которого в первом чтении проголосовали 25 депутатов, предполагает, что власти города должны создать «Рейтинг субъектов инвестиционной деятельности Санкт-Петербурга».
Он должен включать в себя сведения «о количестве договоров страхования рисков, заключенных инвестором (застройщиком)». Наиболее передовым строителям предлагают оплатить шесть видов страховок. Эти полисы должны гарантировать возврат средств дольщикам в случае: признания застройщика несостоятельным (банкротом); его ликвидации по любым основаниям; нарушении срока сдачи дома более чем на шесть месяцев; заключении в отношении одного объекта нескольких договоров долевого участия; отказа в регистрации права собственности; и разрушении объекта недвижимости в результате форс-мажора.
По расчетам автора законопроекта – депутата Законодательного собрания Алексея Белоусова, принятие закона позволит решить проблему возврата средств обманутым дольщикам. Он рассчитывает, что попадание в список надежных фирм станет достаточно весомой приманкой для застройщиков, и они согласятся потратить на оплату полисов часть своей прибыли.
Кодекс запрещает
Так, представители страховых компаний, вроде бы заинтересованные в новых клиентах, говорят о том, что документ противоречит нормам федерального законодательства (смотрите ниже «Прямую речь»). Претензии страховщиков к закону поддерживает и депутат Виктор Евтухов (фракция «Партия жизни»). Он говорит о том, что включение рекомендательных положений в закон не соответствует общей теории права. Это юридический нонсенс. Кроме того, данную проблему надо решать на федеральном уровне, так как страховое законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. «Страхование строительных рисков надо делать обязательным при заключении органами исполнительной власти инвестиционных договоров, но сделать это можно, только инициируя принятия закона на федеральном уровне», – заявил Евтухов.
Своего коллегу поддерживает и председатель комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам Михаил Амосов (фракция «Яблоко»). Он также считает, что вопросы защиты прав дольщиков можно решать только на федеральном уровне. В доказательство своих слов он вспоминает случай, когда Законодательное собрание приняло закон о добровольной регистрации договоров долевого участия в строительстве. Эта рекомендательная норма в Санкт-Петербурге не заработала. Ситуация изменилась только после утверждения соответствующего документа Государственной думой. Кроме того, Михаил Амосов не совсем согласен с самой необходимостью страхования застройки, ведь это приведет к росту стоимости жилья.
Строители – против
О неприемлемости самой идеи страхования говорят и строители, от которых в значительной степени зависит реализация документа. По их мнению, права дольщиков и так слишком надежно защищены недавно принятым федеральным законом «О долевом строительстве». Кроме того, девелоперы считают, что расходы на такое страхование неподъемны для строительного комплекса города. Если нас заставят оплачивать еще и дорогостоящие страховки, то можно «вешать амбарный замок на офис и прекращать строительство», – говорит представитель одной из крупнейших фирм города.
История с экономией
Один из пунктов внесенного в Законодательное собрание документа предусматривает необходимость страхования рисков самими дольщиками. Однако никаких стимулов для граждан, готовых пойти на расходы, в законе не предусмотрено. А самостоятельно страховаться граждане не хотят. Сегодня в городе заключено около 300-400 договоров страхования «долевки». Значительная часть этих соглашений подписывается в рамках предоставления ипотечных ссуд под новое строительство. Оплачивая полисы, граждане просто исполняют требования банков.
Развитие рынка страхования договоров долевого участия тормозится специфическим менталитетом как страховщиков, так и их потенциальных клиентов. Фирмы соглашаются заключать договоры лишь по тем адресам, которые не вызывают сомнения у экспертов. Примерно в 50% случаях страховщики отказываются рисковать. Клиенты также пытаются хитрить. Они запрашивают фирмы, готовы ли те выступить гарантом стройки. Получив утвердительный ответ, хитроумные граждане отказываются от сделки, считая оценку страховщика достаточной гарантией, за которую к тому же не приходится платить слишком много (стоимость экспертизы составляет от $250-300). В результате – количество заключаемых договоров невелико, что приводит к сохранению высокой стоимости полисов.
Власти и страховщики много раз пытались найти выход из этого порочного круга, но так и не нашли приемлемого способа, разрешенного действующими законами. Похоже, что и очередной закон, только что принятый депутатами в первом чтении не станет панацеей.
Григорий ПЕСКОВ
Прямая речь
Евгений Гуревич, директор по маркетингу ОАО «Страховая компания «Русский мир»:
– Мне кажется, что выполнить положения закона невозможно. Ведь Гражданский кодекс РФ прямо запрещает страхование ответственности по договорам, за исключением случаев, оговоренных отдельно. Договоры с дольщиками в этот список исключений не входят. Запрещает ГК и страхование рисков форс-мажора. А в законе прямо указывается на необходимость страхования жилья от разрушения «в результате действия обстоятельств непреодолимой силы».
Татьяна Гитина, начальник отдела страхования имущества фирмы «Спасские ворота»:
– Я не понимаю, как можно заключать договоры страхования, предусмотренные этим законопроектом. Ведь федеральное законодательство прямо указывает на то, что третьи лица, то есть дольщики, по закону не могут быть получателями страховки. Непонятно и то, почему в законе совсем не оговорен лимит ответственности. Если завтра кто-то из застройщиков оплатит полис, предусматривающий общую выплату дольщикам 100 или 200 рублей, то будет считаться, что граждане гарантированы от всех неприятностей?
Валентин Логинов, директор филиала «Московский» ООО «Росгосстрах-Северо-Запад»:
– Наша фирма точно не сможет заниматься таким видом страхования. Сегодня мы заключаем договоры с дольщиками, но ведь они страхуют свои риски. А законопроект предусматривает страхование ответственности, и у нас просто нет соответствующей лицензии.