Прокуратура не оставила от проекта ПЗЗ камня на камне
22 декабря в Мариинском дворце состоялось внеочередное заседание Комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам (КГХ) Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Необходимость в нем была связана в первую очередь со сложностями, возникшими при правовой оценке городского закона «О правилах землепользования и застройки».
Как ранее сообщало АСН-инфо, Юридическое управление ЗакС обнаружило в 6 статьях главы 1 общей части закона несоответствие федеральному законодательству. Городская прокуратура нашла таких несоответствий еще больше. Несмотря на то, что заключение, подписанное первым заместителем прокурора города Сергеем Литвиненко, датируется 16 декабря, председатель КГА Юлия Киселева не сообщила прессе о наличии этого документа на пресс-конференции в минувшую пятницу.
Кроме того, претензии прокуратуры, в отличие от замечаний Юруправления, распространяются не только на формулировки, но и общие принципы территориального зонирования в проекте ПЗЗ, представленном в ЗакС. Как сообщалось ранее, еще в ходе доработки законопроекта прокуратура оспорила правомерность формирования смешанных (жилищно-деловых и производственно-деловых) зон на территории города. Эти замечания были частично учтены при корректировке зонирования в периферийных районах. Однако прокуратура этим не удовлетворилась и требует полной ликвидиции смешанных зон, утверждая, что «законодательством не предусмотрена возможность включения в жилые зоны объектов общественно-деловой застройки, не связанной с проживанием граждан».
Как отмечает С.Литвиненко, Градкодексу не соответствует также принцип формирования подзон в составе территориальных зон, введенный в законопроекте. «Федеральным законодательством предусмотрена возможность установления подзон в пределах территориальных зон лишь с одинаковыми видами разрешенного использования и объектов (так в тексте – К.Ч.) капитального строительства, но с различными предельными (минимальными и/или) максимальными размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства и реконструкции», говорится в заключении прокуратура, со ссылкой на п. 3 ст.38 Градкодекса.
Таким образом, оспаривается введение дифференциации видов разрешенного использования в подзонах, число которых при доработке законопроекта на последнем этапе значительно возросло. То же относится к градостроительным регламентам, которые, как указывает прокуратура, могут устанавливаться на зоны, а не на подзоны.
Список земель, на которые градрегламенты не устанавливаются, в свою очередь, не соответствуют перечню, приведенному в п. 6 ст. 36 Градкодекса. В него необоснованно включены земли водного фонда, отмечает прокуратура. Столь же некорректной признается отнесение улично-дорожной сети к землям, занятым линейными объектами. В то же время земли запаса отсутствуют.
Следует отметить, что в первоначальном варианте ПЗЗ (до их доработки на втором этапе деятельности КЗЗ с подключением ряда профильных комитетов) водный фонд и улично-дорожная сеть не включались в перечень «внерегламентных» земель, который был ранее установлен специальным городским законом. В то же время присутствовало несколько разновидностей земель запаса.
Некоторые зоны, по мнению прокуратуры, вообще являются лишними. Так, участки особо охраняемых природных территорий и особой экономической зоны, согласно ст. 4 Градкодекса, могут быть отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий, а не собственно к территориальным зонам.
Как можно убедиться при сопоставлении систематики зон и подзон документа, представленного 25 ноября на рассмотрение городского правительства, с внесенным в ЗакС, эти положения были внесены в законопроект между этими событиями. Зона КООПТ (особо охраняемые природные территории) была, очевидно, «кооптирована» в законопроект при рассмотрении закона в Комитете по природопользованию, хотя его представитель входил в состав КЗЗ, и это несоответствие федеральным законам могло быть выявлено и устранено раньше.
Наконец, прокуратура напоминает о необходимости соблюдения принципа ст. 30 п. 4 Градкодекса о том, что земельный участок может принадлежать только к одной территориальной зоне. Следует отметить, что при утверждении временных регламентов застройки этот принцип соблюдался, и его нарушение (в форме признания возможности распространения регламентов на ту часть разделенного участка, которая является наибольшей) также является нововведением.
В то же время, предельная высота или этажность зданий, строений и сооружений по Градкодексу включается в общий комплекс предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции, который устанавливается применительно к каждой территориальной зоне. Между тем, из ст. 2 главы 1 проекта ПЗЗ следует, что этот параметр устанавливается отдельно от других. Действительно, высотный параметр, по согласованию между КГА и КГИОП единственным, который устанавливается Законом о ПЗЗ для зон охраны объектов культурного наследия ЗРЗ-2, ЗРЗ-3, ЗРЗ-4, ЗРЗ-4 и ЗОЛ.
Более того, по мнению прокуратуры, установление общих значений предельной высоты для всех градостроительных регламентов «противоречит самому определению регламента и основным принципам законодательства о градостроительной деятельности... в частности, с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий». Эти тезисы прокуратуры по существу оспаривает положения не только закона о ПЗЗ, но и уже принятого во втором чтении Закона о границах зон охраны объектов культурного наследия.
Федеральным законодательством не предусмотрено введение процедуры выдачи разрешений на оформление условно разрешенного использования земельного участка, равно как и сроков действия таких разрешений, тем более что оно не сводит понятия «ограничение использования земельных участков и объектов капитального строительства» к понятию «ограничение прав на землю», которое допущено в проекте Закона о ПЗЗ. Не предусмотрен федеральными законами и термин «специальное разрешение». Градкодекс устанавливает лишь процедуру предоставления разрешений на отклонение от предельных параметров. В то же время для реконструкции объектов, представляющих опасность для жизни, окружающей среды и памятников истории и культуры никакого разрешения по Градкодексу не требуется. Петербургский законопроект требует разрешения и в этом случае. Столь же неправомерным прокуратура считает требования к заявителям (застройщикам) о предоставлении заключений уполномоченных органов власти Санкт-Петербурга о соответствии заявлений ПЗЗ, а также о полноте и достоверности представленных в них сведений.
Таким образом, городская прокуратура выявила в проекте ПЗЗ целый ряд бюрократических требований, не предусмотренных федеральными законами. Превышение полномочий КГА усмотрено и в установленном в законопроекте правом корректировать красные линии нормативными актами, в то время как по ст. 42 Градкодекса это осуществляется только путем внесения изменений в ранее утвержденный проект планировки. Не должно согласовываться с КГА, как подчеркивает прокуратура, и производство текущих и поддерживающих ремонтов – тем более что понятие «поддерживающий ремонт» в законодательстве отсутствует.
Исходя из вышеперечисленных и других замечаний, прокуратура (заключение согласовано с руководителями управлений по законодательному и эколого-экономическому надзору) заключает, что принятие ПЗЗ в представленной редакции «будет противоречить требованиям законодательства и может привести к нарушению государственных и общественных интересов».
«У нас теперь два пути», - подвел итог председатель КГХ ЗакС Сергей Никешин. «Либо придется переписывать закон полностью, с повторным вынесением на общественные слушания во всех районах, и это займет еще год, либо принятие к сведению требований прокуратуры перед принятием закона за основу с последующей подготовкой поправок ко второму чтению».
Участники заседания признали обоснованность ряда замечаний прокуратуры, но отметили, что с некоторыми из них трудно согласиться. В частности, при формировании смешанных зон в центре города разработчики законопроекта исходили из факта существующего сочетания жилых и общественных функций, не связанных с проживанием населения (в частности, размещение центральных офисов банков, центральных библиотек, кинотеатров и др. в жилых домах).
В итоге было принято решение рекомендовать закон к рассмотрению в первом чтении, как и было запланировано, 24 декабря. Как отметил глава Комитета по законодательству ЗакС Виктор Евтухов, во втором чтении целесообразно внесение изменений для устранения противоречий с федеральным законодательством губернаторской поправкой. «В противном случае при возникновении судебных процессов мы окажемся единственным ответчиком», - пояснил депутат. Как было упомянуто выше, ряд изменений в текст и картографию законопроекта возникли в период его рассмотрения в Смольном.
Константин Черемных
Правительство города окончательно утвердило проект ЗАО «Балтийская жемчужина» по строительству 1 млн кв. метров жилья и всей необходимой инфраструктуры в Юго-Западной Приморской части. Решено, что «инвестор с китайскими корнями» построит в рамках проекта инфраструктуру на сумму $200 млн, а также 63 тыс. кв. метров социальных объектов и подарит все это городу. Площадку для начала работ власти собираются освободить к концу этого года.
ЗАО «Балтийская жемчужина», учрежденная группой китайских инвестиционных компаний, получило территорию площадью 208 га, ограниченную Петергофским шоссе, побережьем Финского залива, Дудергофским каналом и магистралью №8. Участок является пустырем с древесно-кустарниковой растительностью, на котором расположены опоры ЛЭП, автостоянка и сооружения яхт-клуба «Балтиец». Здесь расположены памятники истории и культуры местного значения: трасса Петергофской дороги (XVII – середина XVIII веков) и Матисов канал (1800 год). К границам района прилегают территории памятников, «оказывающих влияние на формирование планировочной структуры»: усадьбы Миниха и Демидова, а также дача Воронцова «Новознаменка».
Проект планировки Юго-Западной Приморской части выполнил «Петербургский НИПИград». Жилые кварталы запроектированы вдоль каналов. В центре комплекса у пересечения Матисова и Безымянного каналов разместится общественный центр жилого района. Здесь появятся поликлиники, станция «Скорой помощи», магазины, рестораны, бытовые комплексы, рынок, детская школа искусств, дом детского творчества, бани, плавательный бассейн, спортивные залы и т.д. К 2015 году планируется построить станцию метрополитена. С западной стороны к центру будет примыкать общественно-деловая зона.
Торгово-коммерческая зона представлена двумя планировочными узлами. В южном торгово-коммерческом узле (кварталы №10, 11, 12 – на пересечении Петергофского шоссе и оси Матисова канала) разместятся торговые и развлекательные комплексы, супермаркеты, центры фирменной торговли, рестораны, кафе, выставочные залы, офисные здания, гостиницы. В Северном коммерческом центре (кварталы 1 и 2, выходящие к акватории Финского залива) будут преобладать гостиницы и доходные дома.
В границах рекреационной зоны расположатся сады, скверы, бульвары и «коммерческий парк». Рекреационные функции будут выполнять акватория Финского залива и каналы. Зона «коммерческого парка» разместится в юго-восточной части комплекса, в квартале 12 (площадь более 4 га) и будет примыкать к Дудергофскому каналу и Петергофскому шоссе. В парковой среде планируется возведение развлекательных объектов.
По информации КГА территория жилых кварталов составит 83,6 га, общественная застройка – 31,9 га, улично-дорожная сеть – 40 га, под зелеными насаждениями окажется 33,2 га. Строительный процесс будет разбит на две очереди. Первая будет введена в строй в течение 66 месяцев, вторая – в течение 90. Объем нового строительства в целом составит 1432,059 тыс. кв. м (первая очередь – 434,466 тыс. кв. м). Объем жилищного строительства – 1062 тыс. кв. м общей площади (в том числе первая очередь – 306,6 тыс. кв. м). Объем строительства общественно-деловых и социальных объектов составит 370,059 тыс. кв. м (в том числе в рамках первой очереди – 127,866 тыс. кв. м), из которого общественный центр жилого района составит 62,640 тыс. кв. м, гостиничный комплекс – 68,966 тыс. кв. м, коммерческие центры – 150 тыс. кв. м (первая очередь – 100 тыс. кв. м); площадь объектов обслуживания составит 88,453 тыс. кв. м (первая очередь – 27,866 тыс. кв. м). Проектом предусматривается строительство многоэтажных жилых домов в кварталах №4, 6, 7, 8, 9 общей площадью 944,6 тыс. кв. м. В кварталах №3, 4, 7, 8 предлагается размещение таунхаузов общей площадью 117,4 тыс. кв. м.
Инвестор проведет мероприятия «по восстановлению и реконструкции Дудергофского и Матисова каналов с расчисткой акваторий от мусора, растительных и донных отложений, будет сделано обеспечение минимальных глубин, профилирование русел со спрямлением береговой линии, берегоукрепление, а также рекультивация нарушенных территорий, выторфовка». Запланирован вывоз свалки бытовых отходов и замена загрязненного грунта. Сегодня экологическая обстановка в микрорайоне оценивается специалистами как удовлетворительная.
По информации КГИОП, примыкающая к Петергофскому шоссе территория шириной 120 метров имеет статус зоны охраняемого ландшафта, поэтому требуется устройство аллеи вдоль магистрали. Регулирование градостроительной деятельности на территории квартала относится к компетенции КГА, исключение составляет лишь часть территории парка, примыкающей к зоне охраняемого ландшафта и 75-метровая полоса по берегам Матисова канала.
Данный проект уникален не только объемами строительства, но и условиями, на которых инвестор вкладывает деньги. Обычно строители возводят лишь жилье, а строительство дорог, другой инфраструктуры, социальных объектов перекладывают на плечи города. В данном случае все это компания делает сама, а построенные социальные и инфраструктурные объекты передаст в собственность города.
Естественно, что для столь крупного и щедрого инвестора власти обеспечили максимально благоприятный административный режим. В частности, в ударном темпе завершены все согласования. За какие-то полгода оформлены согласования, необходимые для преодоления этапа изыскательских работ. В спешном порядке под планы инвестора скорректировано и архитектурно-планировочное решение территории. Ну и главное, властям, похоже, удается сделать то, что до сих пор всегда становилось непреодолимым препятствием для любого инвестиционного проекта. С будущей строительной площадки удается выселить крупную и организованную группу владельцев недвижимости. В данном случае против проекта протестовали члены яхт-клуба «Балтиец». Они занимают участок на основании истекающего временного договора аренды. Яхтсмены соглашались с тем, что их юридические права весьма зыбки, но выражали готовность отстаивать свои постройки до конца. Когда власти стали настаивать на выселении – яхтсмены потребовали в качестве компенсации другой земельный участок и $30 млн в придачу. Однако, в результате, власти обошлись только предоставлением участка и обещанием углубить фарватер напротив этой территории. Кроме того, Валентина Матвиенко, губернатор Петербурга поручила подобрать участки для тех граждан, которые в рамках яхт-клуба оборудовали себе гаражи. По подсчетам властей, таковых 200 человек.
Ирина БАРЧУК, Григорий ПЕСКОВ
Очередной конфликт в рамках так называемой «уплотнительной застройки» зафиксирован АСН-Инфо в одном из кварталов Малой Охты. Дело дошло суда.Санкт-Петербург постепенно становится ареной для баталий между «широким кругом общественности», строительными компаниями и представителями власти. Яблоком раздора стала уплотнительная застройка, которая, по мнению многих петербуржцев, способна нанести значительный урон и внешнему облику города и самим горожанам.
«Наш город – не музей, он должен расти и развиваться», – говорят застройщики. «Но какой ценой?!» – восклицает общественность.
В этой ситуации правительственные чиновники, несущие ответственность за облик Северной Пальмиры, оказываются практически между молотом и наковальней. С одной стороны, нужно выполнять наказ Президента РФ о строительстве доступного (или не очень доступного) жилья и пополнять городской бюджет. С другой – Санкт-Петербург, чьи памятники охраняются ЮНЕСКО, а виды привлекают туристов со всего мира, нельзя застраивать, руководствуясь только соображениями сиюминутной выгоды. Развивать, сохраняя, получается далеко не всегда. Даже председатель КГИОП Вера Дементьева неоднократно говорила о том, что многие недавно построенные объекты не вписываются в стиль города.
Существует высотный регламент, обсуждается новый проект охранных зон, принят закон «Об охране зеленых насаждений», вступил в силу новый Градостроительный Кодекс. Казалось бы, делается все возможное, чтобы избежать конфликтов. Между тем, митинги в защиту Петербурга от застройщиков проходят регулярно, и скоро станут еще одной достопримечательностью города. А некоторые особо активные граждане, не удовлетворяясь сотрясанием воздуха на улицах, идут в суд, чтобы там отстаивать свою точку зрения.
Именно так решили поступить жители 26 квартала Малой Охты, когда узнали, что на территории сквера, находящегося рядом с их домами будет построен 13-этажный дом. Ответчиком по этому делу выступает Правительство Санкт-Петербурга. Еще одна заинтересованная сторона – ЗАО «Петербургстрой-Skanska», выступающее в качестве застройщика спорной территории.
22 сентября 2004 года было опубликовано постановление №1152 Правительства Санкт-Петербурга, разрешающее проектирование и строительство высотного жилого дома на участке между «ГМА им. Адмирала С.О. Макарова» и домами 9б по ул. Стахановцев и 84б по Малоохтинскому проспекту.
Жители высказались против этого проекта на том основании, что новое здание нарушит ансамбль пятиэтажек в стиле «сталинский ампир» и будет претендовать на роль архитектурной доминанты в панораме, открывающейся от Александро-Невской Лавры. Но, как известно, трактовать имеющие место факты можно диаметрально противоположно.
Инициативная группа жильцов свои протесты основывает на том, что согласно приказу №15 от 20.02.2001 года председатели КГИОП, ансамбль домов 82-96 по Малоохтинскому проспекту и набережной Большой Невы был внесен в «Список вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную ценность». Проектируемая новостройка не вписывается в высотный регламент территории 3.5 (42,6 метров вместо максимально допустимых 32) и по стилю не соответствует окружающим постройкам. Жители считают, основываясь на данных, полученных от специалистов Бюро генплана КГА, что высотное здание должно определяться не как «внутриквартальная застройка», а как «здание по уличному фронту».
Со своей стороны, ЗАО «Петербургстрой-Skanska» называет свой проект именно «внутриквартальной застройкой», соответствующей высотному регламенту на данной территории, и ни о каких нарушениях речи идти не может. «Наша позиция изначально строилась на полном соблюдении законодательных норм, всех правил подготовки инвестиционно-тендерной и разрешительной документации, которая существует в Российской Федерации и Санкт-Петербурге», – считает директор по развитию компании Олег Барков.
Еще одним камнем преткновения явился сквер, часть которого должна превратиться в стройплощадку. Жители утверждают, что этот сквер еще по генеральному плану 1937 года планировался как рекреационная зона, застройщик же, основываясь на том же генплане, говорит о том, что на этом месте планировалась застройка, осуществление которой было не выполнено.
«Наш квартал находится на пересечение напряженнейших магистралей города. Малоохтинский проспект, где собственно и находятся эти здания, – это магистраль федерального значения, по которой в Россию въезжает весь скандинавский транзит. Вторая магистраль – Заневский проспект, по которому идет грузовой транспорт через Неву. И вот в этом экологически напряженном районе собираются снести около 200 деревьев, – говорит Татьяна Красавина, представляющая в суде жителей 26 квартала. – Мы считаем, что это преступление, потому что зелень в нашем квартале является не декором, а эколого-акустической защитой жителей. И это преступно в контексте тех демократичных законов, которые приняты в последнее время, в частности, закона «Об охране зеленых насаждений». Поскольку помощи от муниципалитета добиться было невозможно, мы затратили на благоустройство сквера 300 тысяч рублей».
Руководством к действию для людей, населяющих близлежащие дома, послужило распоряжение правительства Санкт-Петербурга от 22.12.2003 года № 23-рп «О сохранении и развитии объектов благоустройства в Санкт-Петербурге». Предполагалось, что участку будет придан статус рекреационной зоны общего пользования с запретом на капительное строительство. Однако данный сквер так и не получил подобного статуса, т.к. все благоустройство было проведено без соответствующего разрешения КГА, а администрация Красногвардейского района отказала в согласовании произведенных работ.
Таким образом, на участке, занимаемом сейчас сквером, можно начинать капитальное строительство на абсолютно законных основаниях. При возведении нового дома не нарушаются даже строительные нормы по озеленению. В законе Санкт-Петербурга от 21 мая 2004 года №254-38 «Об охране зеленых насаждений» говорится: «Если обеспеченность муниципального округа зелеными насаждениями составляет меньше 6 кв. м на одного жителя или доступность зеленых насаждений для жителей ближайших к месту уничтожения зеленых насаждений жилых домов превышает 300 метров, то компенсационное озеленение проводится в двукратном объеме теми же или более ценными породами на территории данного муниципального округа» (ст.7, п.2). Из этого следует заключить, что, несмотря на загазованность района, о которой говорят жители, нормы не нарушаются. По данным «Петербургстрой-Skanska» площадь зеленых насаждений на участке составляет 8,5 кв. метров на человека.
Есть только одно «но». Дело в том, что между городским законом и гигиеническими нормами существует значительное противоречие. Шесть кв. метров, прописанные в законе, – это более чем в три раза меньше той цифры, которую называет Управление садово-парковым хозяйством Санкт-Петербурга, – 21 кв. метр. Но в этом несоответствии, опять же, нет вины застройщика.
К сожалению, не удалось выслушать позицию третьей стороны – ответчика. Представители правительства Санкт-Петербурга в резкой форме отказались от любых комментариев по данному вопросу, более того, они посчитали, что сами их имена являются судебной тайной. Это достаточно странно, ведь Смольным неоднократно декларировалась максимальная открытость в делах, касающихся вопросов строительства.
Перед началом судебного заседания мы попросили Олега Баркова сделать прогноз относительно решения, которое вынесет суд по этому вопросу. «Мы убеждены на сто процентов, что решение будет принято в нашу пользу», – ответил он. И оказался прав. Иск жителей 26 квартала Малой Охты был отклонен. Однако жители не собираются примиряться с поражением и будут обжаловать решение Красногвардейского районного суда в городском суде.
Вероника ШЕМЕНЕВА, АСН-Инфо