Парадоксы охранного зонирования
4 декабря депутаты Законодательного собрания смогли ознакомиться с текстом и графической частью законопроекта «О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон». Закон, определяющий состав и границы зон охраны объектов культурного наследия (ОКН), и составляющий объемистый том, поступил в ЗакС лишь накануне вечером. В итоге депутаты на своем вчерашнем заседании не смогли сформулировать и представить свои поправки. Согласно постановлению, принятому ЗакСом, депутаты могут вносить поправки лишь в текстовую часть законопроекта.
При представлении законопроекта в правительство Санкт-Петербурга КГИОП разъяснил, что в состав зон охраны объектов культурного наследия входят охранные зоны ОЗ-1 и ОЗ-2, а также зоны регулируемой застройки и хозяйственной деятельности ЗРЗ1, ЗРЗ2 и ЗРЗ3, а также зоны охраняемого природного ландшафта (ЗОЛ). Упоминалось также о выделении в составе зоны ЗРЗ1 подзон А, Б и В. Предполагалось, что эта классификация, соответствующая режимам зон охраны по степени жесткости, будут соответствовать картографическому отображению.
Однако при доработке закона концепция разработчиков усложнилась. В картографической части, с которой ознакомился корреспондент АСН-инфо, подзоны А, Б и В зоны ЗРЗ не отображены. Это разделение расписано поквартально в разделе 2 главы 2 специальной части текста законопроекта, что значительно затрудняет работу с документом.
В то же время в документе введено дополнительное разделение зон ЗРЗ в рамках отдельных районов, причем для каждого района эта специализация составлена раздельно. Список подзон с уточнением режима представлен в алфавитном порядке, но заканчивается Фрунзенским районом, на затрагивая Центральный.
Специализация подзон в рамках зоны ЗРЗ1 весьма детальна. Впрочем, в тексте она изложена не полностью. Так, в Петродворцовом районе выделено 7 подзон в рамках зоны ЗРЗ-2, однако особенности режимов расписаны лишь по первым трем.
О степени детализации режимов позволяет судить перечень особых требований по подзонам в Красносельском районе. Здесь КГИОП в ЗРЗ 2-1 и ЗРЗ 2-2 (в чем состоит различие между ними, остается неясным) устанавливает ограничения габаритов зданий по длине и ширине, устанавливает максимальный процент застроенной территории и требует учета композиционных особенностей существующей застройки. В то же время в зоне ЗРЗ 2-4 допускает размещение доминант и изменение высотных параметров в соответствии с проектом планировки. Это положение, относящееся к микрорайону «Балтийская жемчужина», не содержит уточнений механизма утверждения отклонений от регламента. Таким образом, для этой территории режимы КГИОП оказываются «либеральнее» требований закона о ПЗЗ.
В том же районе в зоне ЗРЗ 2-5 закон требует осуществления реконструкции квартала в Красном Селе непременно по единому проекту с ограничением высоты зданий до 12 м. Как утверждалось ранее, ограничение высотности в зоне ЗРЗ-2 устанавливается не КГИОП, а КГА.
Наконец, для подзоны ЗРЗ2-7 в отдельно взятом Красносельском районе устанавливаются не только ограничения по коньку крыши до 12 м, но и по длине строений, а также предписывается учитывать композиционные границы, свойственные застройке 1950-х гг. В этом районе высотные ограничения устанавливаются даже для ЗРЗ3, в рамках которой конкретизируютя, согласно тексту, подзоны ЗРЗ 3-2 и ЗРЗ 3-5. В разделе 2.1 той же главы установлено, что в рамках зоны ЗРЗ3 возможно выделение только подзоны ЗРЗ-1.
Графическая часть закона вызывает новые вопросы. Так, зона регулируемой застройки вдоль берега оз. Разлив вокруг мемориального ленинского шалаша обозначена просто как ЗРЗ без номера. Зато зона охраняемого ландшафта в Курортном районе (как, впрочем, и в других) распространяется на Финский залив, причем, что совершенно непонятно, там также делится на подзоны.
В южных пригородах Санкт-Петербурга, вплоть до Колпинского района, границы зон расписаны детально. Так, в Петродворцовом районе выделены 9 разновидностей зон охраны ландшафта. На одном из участков обнаруживается даже подзона ЗРЗ 2-15, хотя в текстовой части таковая отсутствует. В границы ЗРЗ включен даже предельно запущенный нежилой квартал южнее пос. Луизино.
Красными линиями границ ОКН, по определению неприкосновенных, обведены восточные кварталы неблагоустроенной деревянной застройки Павловска. Здесь, как и в других районах исторического центра и пригородов, внутри границ одного памятника выделяются границы других памятников. То же касается островов в дельте Невы в Петроградском районе, целиком включенных в границы объектов культурного наследия – включая западную часть Крестовского острова, где строится футбольный стадион.
В Центральном районе наиболее либеральный режим ЗРЗ 2-1 установлен на излучине Невы у будущего Орловского тоннеля, восточнее Мытнинской ул. и южнее Миргородской ул., а также на территории военного госпиталя ЛенВО восточнее оси Ярославской ул., что подтверждает ранее высказанные предположения о планах редевелопмента этой территории.
Корреспонденту АСН-Инфо не удалось выявить на картах какого-либо различия в критериях охраны между ОКН, внесенными в государственный реестр, и вновь выявленными, в отношении которых правовое решение еще не принято. Так, красными линиями ограничен Удельный парк. Его восточная граница, как уже сообщалось, проведена непосредственно вдоль линии железной дороги, в то время как КГА здесь предусмотрена прокладка магистрали непрерывного движения №7. Зато оказалась несколько урезанной с юга охранная зона сквера на месте дуэли Пушкина.
В Кировском районе особого внимания составителей карты удостоились кварталы 1930-50-х гг. Застройка Тракторной ул. признана объектом культурного наследия, а на всю неблагоустроенную западную часть Нарвской заставы вплоть до Баррикадной ул. распространен режим ЗРЗ 1-1. По другую сторону пр. Стачек более либеральный режим ЗРЗ 2-1 на Лермонтовской пер. резко обрывается: далее в восточном направлении никаких ограничений КГИОП не установлено. Зато в западной части сформирован участок зоны ЗРЗ2-1 вдоль терминалов порта по южной стороне Морского канала, заглубляясь вплоть до Большого Резвого острова.
Более мягкого подхода удостоился Московский район. Здесь зона ЗРЗ 2-1 образует лишь полосу вдоль Московского пр. с обоих сторон. При этом граница между неохраняемой и охраняемой территориями делит на части не только земельные участки, но и здания. «Сталинская» застройка южной части проспекта «котируется» выше: здесь установлены режимы ЗРЗ1-1, не допускающие сноса зданий. Двумя исключениями является участок бывшего кинотеатра «Зенит», обозначенный как ЗРЗ2-2, и прямоугольный фрагмент по другую сторону Московского пр., хотя в него и попадает одно из «сталинских» зданий первого фронта застройки. Зона ЗРЗ 1-1 резко обрывается на уровне оси створа ул. Костюшко, южнее которой никаких ограничений не установлено. На всей территории «Измайловской перспективы», в южной части ул. Шкапина и Розенштейна, а также к востоку от Новодевичьего монастыря вплоть до Расстанной ул. ограничения КГИОП не устанавливаются.
На Васильевском острове режимы КГИОП последовательно смягчаются западнее 17-й линии и Наличной ул. Тем не менее, режимы ЗРЗ разных видов установлены вплоть намывной территории. В Выборгском районе на карте не удается обнаружить КАД. Впрочем, и по другим районам можно определить, что КГИОП пользовался старыми картами: так, в Павловске сохранилась топонимика советского времени.
Каких-либо общих закономерностей, объясняющих резкие переходы между зонированием смежных территорий на картах КГИОП, в зависимости от самих объектов охраны, выявить не удается. Еще сложнее представить, каким образом картографические материалы КГИОП, невероятно детализированные в одних районах и «крупно нарезанные» в других, совместятся с регламентами и картографией так и не внесенного в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга закона о Правилах землепользования и застройки. При том, что, как предполагалось, ЗакС должен принять оба закона в целом не позже 24 декабря 2008 г.
Константин Черемных
Государство в лице руководителя Росстроя Сергея Круглика наконец-то призналось, за счет чего оно намерено реанимировать строительную отрасль и приблизить россиян к мечте о собственной квартире. Этому должен способствовать «серьезный уровень государственной финансовой поддержки». Однако помощь придет не сразу, не всем и в разных объемах.Всем сестрам по серьгам
Оптимистические ожидания чиновников связаны главным образом с реализацией программы «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Как заметил во время состоявшегося на минувшей неделе в Петербурге Первого съезда строителей Северо-Запада Сергей Круглик, данная программа – это «система мер, которая должна переориентировать все усилия государства, общества, каждого человека на решение этой задачи». Кое-что со своей стороны государство уже сделало, например, сформировало в прошлом году законодательную базу из 25 законов, плюс еще один закон о концессиях, который вышел в августе текущего года. Теперь, по словам главы Росстроя, дело за выработкой соответствующих нормативных актов для претворения «жилищных» законов в жизнь – всего таких актов должно быть 214.
Но главное в этом вопросе, конечно же, деньги, и, пожалуй, впервые государство решилось залезть в свои закрома. Впрочем, это неудивительно, ибо Президент РФ Владимир Путин назвал жилищное строительство наряду с образованием, здравоохранением и сельским хозяйством приоритетным национальным проектом. «На этих вещах необходимо сосредоточить и финансовые, и административные ресурсы», – подчеркнул недавно президент страны.
По словам Сергея Круглика, в федеральном бюджете 2006 года на обеспечение жильем определенных категорий граждан (бюджетников, военнослужащих, чернобыльцев и т.д.) предусмотрено не 200 млн рублей, как раньше, а 3 млрд 200 млн рублей. «С одной стороны, это поддержка спроса на реализацию государственных полномочий перед теми гражданами, перед которыми несет ответственность именно федеральный бюджет, – пояснил руководитель Росстроя. – С другой стороны, это оказание помощи рынку в формировании предложения. Мы постараемся сформировать экономическую заинтересованность всех участников этого вопроса».
Кроме того, в федеральном бюджете следующего года заложены средства на развитие системы ипотечного жилищного кредитования и на помощь в инженерной подготовке новых территорий под застройку.
Надо активно работать
Тем не менее строители, одобряя предстоящие бюджетные вливания в отрасль, считают, что государство слишком поторопилось с принятием пакета «жилищных» законов, вследствие чего некоторые из них, в частности закон о долевом строительстве, способны принести рынку больше вреда, нежели пользы. Жилищный пакет, как сказал вице-президент Ассоциации «Строительно-промышленный комплекс Северо-Запада» Юрий Кожуховский, «свалился как снег на голову». На это г-н Круглик ответил, что законы разрабатывались и принимались не спонтанно, а очень долго, например, над Жилищным кодексом трудились почти 10 лет. А чтобы на голову строителей таким же образом не свалились нормативные акты и техрегламенты, им (строителям), по мнению Круглика, нужно принимать самое активное участие в их разработке. В отношении поправок к закону о дольщиках глава Росстроя намекнул, что эта тема должна быть закрыта уже осенью, правда, он не уточнил, в каком виде.
Между тем думается, что за счет одних только средств федерального бюджета (пока еще, кстати, виртуальных) и законодательства нынешних проблем строительной отрасли полноценно не решить. Во-первых, средств недостаточно. Возможно, поэтому, как сообщил Юрий Кожуховский, предложения Ассоциации «по привлечению в инвестиционно-строительный комплекс части средств стабилизационного фонда, пенсионного фонда, фондов страховых организаций направлены на рассмотрение в Правительство России и администрацию Президента РФ». Во-вторых, жилищное законодательство, как говорят сами федеральные чиновники, необходимо корректировать, шлифовать. В-третьих, российские реалии таковы, что по пути в регионы федеральные бюджетные средства могут усохнуть, к тому же в субъекты Федерации они поступят лишь в следующем году. Но и на местах еще только предстоит наладить работу с тем, чтобы грамотно, эффективно распорядиться деньгами… Одним словом, как правильно заметил один из участников съезда, проблемы если и не решили, то хотя бы наметили пути их решения. Еще лучше к настоящему моменту подходят слова великого русского полководца Александра Суворова: «Гладко было на бумаге, да забыли про овраги, а по ним ходить». Пока власть перешла лишь один, пусть и самый глубокий, овраг. Впереди новые препятствия, и надо активно готовиться к их преодолению.
Андрей Теплоухов
Роспотребнадзор, как стало известно на днях, способен «поставить крест» на схеме долевого участия в строительстве жилья.Само ведомство явилось на свет в марте 2004 года, тогда же ему передали функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей упраздняемого в тот момент Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП). По словам знатоков чиновничьей жизнедеятельности, служба имеет широкие полномочия, в том числе и полномочия официально разъяснять вопросы применения законов и иных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей. Таким образом, разъяснения федеральной службы совсем скоро, вероятно, появятся в СМИ и в правовых базах, как в свое время неоднократно происходило с разъяснениями МАП.
Доказывать не обязаны
Как заявили в Роспотребнадзоре, распространенное по регионам письмо – не более чем «систематизированная информация в связи с появлением закона о долевом строительстве». «Мы расставляем акценты, предлагаем наше видение этой проблемы, – заметил начальник отдела защиты прав потребителей Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Олег Прусаков. – Это письмо адресовано нашим территориальным управлениям и никому больше. И мы не обязаны никому доказывать необходимость появления этого письма, это наш внутренний документ для того, чтобы была единообразная практика, единообразное видение всех тех процессов, которые так или иначе складываются в этой сфере».
А процессы, важно отметить, складываются «в этой сфере» не так уж и плохо, если не считать факта появления закона о долевом строительстве (ФЗ №214). В частности, в Санкт-Петербурге за последние годы количество нарушений по «долевке» снизилось на порядок и, по некоторым оценкам, их число в 5 раз меньше, чем, скажем, в банковской сфере. Тем не менее в Роспотребнадзоре считают, что «значительное число обращений граждан…» требует вмешательства чиновников – в смысле требует достойно защитить права потребителей.
Нетрудно догадаться, что чиновники предлагают применять к отношениям между застройщиками и дольщиками закон «О защите прав потребителей», поскольку договоры между двумя названными субъектами представляются чиновникам «гражданско-правовыми договорами строительного подряда». Соответственно, за допущенные нарушения, например, срыв сроков строительства, предусмотрено и наказание: «Назначить исполнителю новый срок, потребовать уменьшения цены за выполнение работы, отказаться от исполнения договора о выполнения работы». А можно за то же самое «потребовать полного возмещения убытков». Кроме того, за каждый день просрочки определяется неустойка «в размере 3 процентов цены выполнения работы».
Чем это может обернуться для инвестиционно-строительного рынка, объяснять не надо. Как сказал нам один из застройщиков, это «нож в спину долевого строительства» и в этом случае «на долевке можно будет окончательно поставить крест».
Двуглавые реформы
Эксперты Ассоциации «Строительно-промышленный комплекс Северо-Запада» называют вывод Роспотребнадзора о наименовании взаимоотношений застройщиков с дольщиками строительным подрядом ошибочным. «Закон №214 определил правила для отношений, уже имеющих свою собственную правовую природу, отличную от правовой природы строительного подряда. В противном случае законодатель не стал бы закреплять совершенно новый вид договора, а создал бы подвид уже существующего договора (например, подряд с долевым участием или т.п.)», – пояснили нашему корреспонденту в Ассоциации.
Также, по мнению экспертов, в письме Роспотребнадзора не учтено то обстоятельство, что до принятия закона №214 субъекты долевого участия опирались на текст договора и общие нормы обязательного права: «Очевидно, что на условиях строительного подряда, влекущего ответственность за нарушение сроков в размере 3 процентов в день, договоры долевого участия не были бы заключены или бы были заключены на совершенно иных условиях».
Еще одной грубой ошибкой правового анализа, содержащегося в письме, является утверждение о том, что «…по рассматриваемому договору работы выполняются для удовлетворения бытовых (личных, семейных) потребностей граждан…». Тем самым служба, как говорят эксперты, «презюмирует потребительский характер договора долевого участия». Однако нормы закона «О защите прав потребителей» не являются презумпциями. Соответственно, в случае спора всегда необходимо выяснять количество, цели, вид приобретаемой недвижимости.
В самой федеральной службе признают, что все вызванные вступлением в силу ФЗ №214 обременения для застройщиков приведут к росту стоимости жилья. Но в то же время чиновники Роспотребнадзора почему-то не задумываются над тем, что своими действиями они могут еще более расшатать рынок жилищного строительства и свести на нет все попытки (в том числе федеральной и региональной властей) установить на этом рынке нормальные, цивилизованные, добросовестные отношения между участниками. И уж тем более это не будет способствовать реализации национального проекта по формированию в стране рынка доступного жилья. Такое впечатление, что власть у нас подобна двуглавому орлу на гербе: одна голова посылает флюиды реформ, другая эти флюиды дезавуирует. И, кстати, о птицах. Как известно, в стране свирепствует птичий грипп, тут еще ящур напал на коров, да мало ли какая напасть может случиться. Может, чиновникам Роспотребнадзора нужно сконцентрироваться именно на этих направлениях?!
Андрей Теплоухов