Нужен закон о метро
В Совете Федерации 24 октября прошло заседание круглого стола на тему «О законодательном обеспечении деятельности метрополитенов». Его организатор – Комиссия по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству – пригласила к разговору парламентариев, представителей органов власти и управления, руководителей отрасли. От Санкт-Петербурга в нем приняли участие заместитель председателя комиссии Законодательного собрания по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам Анатолий Костерев и заместитель начальника ГУП «Санкт-Петербургский метрополитен» Владимир Лысенков.
Как рассказал г-н Костерев, участники слушаний были единодушны в том, что требуется законодательное закрепление не только понятия «метрополитен», но и разделение функций по строительству и эксплуатации метро, а также принципов финансирования. О важнейшей роли метрополитенов в жизни крупных городов заявил, открывая дискуссию, председатель комиссии СФ Олег Толкачев. Так, на долю старейшей в нашей стране московской «подземки» приходится 65 процентов всего объема пассажирских перевозок в городе. И это более 9 млн человек. По 12 линиям столичного метро со 173 станциями проходят более 10 тысяч поездов при минимальном интервале движения в 90 секунд. Согласно плану метростроения в Москве, потребность в лимитах капитальных вложений на 2008 год составляет 27,3 млрд рублей, на 2009 – 39 млрд рублей и на 2010 год – 44 млрд рублей.
Депутат отметил, что сложность вопроса развития метро в России осознают и в Министерстве транспорта. Так, министр транспорта Игорь Левитин недавно заявил, что «сейчас нам надо хотя бы содержать то метро, которое мы когда-то построили». «Поэтому о развитии можно говорить только в Москве, где город выделяет достаточное финансирование. Регионы, кстати, ставят вопрос, чтобы метро финансировалось 50 на 50 в соотношении денег из федерального и регионального бюджетов. Но мы не можем сегодня увеличить этот объем. Он у нас примерно на уровне 20 процентов. И у нас, кстати, нет закона о метро. И некоторые депутаты просят нас, чтобы мы разработали такой закон. Мы думаем сейчас над этим», – сообщил журналистам г-н Левитин.
Напомним, что программой строительства метро в России на 2003–2015 годы предусмотрен ввод в эксплуатацию 227,4 км линий и 139 станций в 12 городах с общими затратами более 414 млрд рублей. Однако, по словам руководителя Федерального агентства железнодорожного транспорта Игоря Ромашова, «программа была Правительством РФ только согласована, выполнение ее, особенно необходимое выделение средств, не стало обязательным». В настоящее время метрополитеном располагают семь городов РФ: Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Новосибирск, Самара, Екатеринбург, Казань. Общая протяженность действующих линий составляет 452,66 км, общее количество станций – 274. В 2007 году на развитие метро в России выделено 7,8 млрд рублей. Как считает г-н Ромашов, «в связи с недостатком финансирования строительство идет с отставанием от графика, обозначенным программой, и протяженность недостроенных линий метро составляет более 60 км. Незавершенное строительство метрополитенов в России в денежном выражении составляет более 115 млрд рублей» (данные на начало 2007 года).
Недостаточным финансирование строительства петербургского метро из федерального бюджета считает и губернатор Санкт-Петербурга Валентина Матвиенко, которая 24 октября на встрече с председателем Госдумы Борисом Грызловым в Смольном заявила: «Строительство метро – это очень дорогостоящие проекты, и во всех странах их всегда поддерживает государство, причем на условиях 50 на 50. Мы ежегодно предоставляем в федеральный центр заявки, но сначала было финансирование 50 на 50, теперь стало 20 на 80, причем в этом году, например, мы реально получили только 9 процентов». «В следующем году 13,5 млрд рублей на строительство метро дает город, а Федерация – 700 млн рублей (5 процентов). Это как-то неудобно. Это не участие, а неизвестно что», – подчеркнула Валентина Матвиенко. Она также сообщила, что петербургские станции метро, «которым уже более 50 лет», ни разу капитально не ремонтировались, и на эти цели также нужны значительные средства.
По мнению депутата, облегчить ситуацию с финансированием могли бы и регионы, приняв решение об освобождении метрополитенов от налога на имущество с целью увеличения собственных источников на обновление и реконструкцию действующих линий метрополитенов.
Отметим, что согласно закону «О бюджете Санкт-Петербурга на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (приложение 20 «Адресная инвестиционная программа») на строительство и реконструкцию объектов метрополитена заложено: 2008 год – 13,129 млрд рублей, на 2009 год – 12,132 млрд рублей и 2010 год – 12,053 млрд рублей. В 2008 году запланированы наиболее крупные вложения: на строительство Фрунзенского радиуса от ст. Садовая (пл. Мира II) до ст. «ул. Белы Куна» («Международная») – 10,825 млрд рублей (1-й пусковой комплекс до станции «Волковская» – 5,5 млрд рублей), на строительство станции Адмиралтейская – 310 млн рублей, на строительство электродепо «Выборгское» – 367 млн рублей, на приобретение новых вагонов – 490 млн рублей, на проектно-изыскательские работы – 474 млн рублей.
Как сообщил г-н Костерев, эксперты Совета Федерации считают, что необходима разработка (утверждение) федеральной программы строительства метрополитенов в крупных городах страны, которая была бы обеспечена гарантированным финансированием. Метростроевцы и эксплуатирующие организации крайне заинтересованы в разработке типовых технических требований для подвижного состава метрополитенов, а также выработке новой концепции автоматизированной системы управления.
Кроме того, полагают эксперты, необходимо рассмотреть возможность разработки программы целевого финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, направленных на обеспечение антитеррористической защищенности метрополитенов. Эксперты отмечают, что Градостроительный кодекс сейчас не определяет орган исполнительной власти, уполномоченный выдавать разрешение на метростроение в целом, и, как следствие, скоро невозможно будет получать разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.
По мнению депутата, во время круглого стола остался без внимания такой важный вопрос, как реализация Федерального закона «О концессионных соглашениях» 115-ФЗ, принятый 21 июля 2005 года. Всего в законе указаны 14 объектов, которые могут быть предметом концессионных соглашений, в том числе есть и такая позиция, как «метрополитен и другой транспорт общего пользования». По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. В соответствии с регламентом данного закона Правительство России давно должно было утвердить типовое концессионное соглашение в отношении метрополитена и другого транспорта общего пользования.
Однако до сих пор таких документов не появилось. «А ведь частно-государственное партнерство в сфере строительства и эксплуатации метро (там, где оно разумно и отвечает интересам города) может решить самый главный для него вопрос – необходимое финансирование и, как следствие, необходимое развитие сети метрополитена», – считает заместитель председателя Комиссии по городскому хозяйству.
Евгений Герасимов, Строительный еженедельник
Уже год Петербург живет по новому Генеральному плану. Этот документ общественного согласия разработан впервые в России в полном соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ. В условиях рыночной экономики неизбежно возникновение конфликтов интересов по вопросам использования и развития территорий. И все эти противоречия во многом должны быть решены в одном документе – Генеральном плане.
О Генеральном плане Петербурга рассказывает Валентин Назаров, генеральный директор ЗАО «Петербургский НИПИград» – разработчик Генплана. – Валентин Федорович, что такое Генеральный план Санкт-Петербурга?
– Генплан, несмотря на все издержки, все запятые, которые там можно поставить, все-таки документ общественного согласия. Рождался он в спорах, криках, конфликтах. Эти дискуссии и споры происходили на всех уровнях – и власти, и общества, и инвесторов.
Интересно, что Генплан затрагивает такие острые вопросы, которые до этого никто не поднимал. Для его составления нужна масса сведений. Например, такие данные, как прогнозы численности населения города, прогнозы развития производств, соотношение отраслей и многое другое. Когда все эти данные фиксируются в конкретном законодательном документе – все начинают беспокоиться. Не только чиновники и инвесторы, но и население начинает возбуждаться.
В общем, происходит активизация всей общественной деятельности, всех слоев общества, в результате и рождается документ общественного согласия.
– В каком из городов страны принят документ, подобный Генплану Петербурга?
– Санкт-Петербург – первый город в России, который прошел по пути создания Генерального плана по закону, согласно Градостроительному кодексу. Что из этого выйдет, я не знаю. Жизнь покажет. Но мы пошли по этому пути, и теперь нас обвиняют, что мы, мол, все сделали не так. Разработчики Градкодекса говорят, что их не так поняли. А их невозможно понять, потому что они до сих пор спорят между собой.
Сейчас во властных структурах предлагают делать «как надо», а не как записано в Градкодексе, а мы, мол, потом его подправим. Но юристы нам этого не дают. И мы на себе несем не только бремя забот, но и бремя всех ошибок Градостроительного кодекса, которые были допущены.
– Некоторые эксперты говорят, что Генплан Санкт-Петербурга сделан дорого и очень подробно.
– Хотел бы я этих экспертов спросить, как бы они сделали это дешево? Ведь по генплану надо распределить территорию: это отдать под промышленное строительство, это – под рекреацию, это – под жилье… А скажите, пожалуйста, кто нам и за какие деньги ответит на вопрос: «Какова будет численность населения города?». Ведь пока не рассчитана районная планировка на всю Россию, этой цифры нет. Другой вопрос: «А как нам наращивать отрасли промышленности?». Только сейчас заговорили о том, что в России надо развивать машиностроение, авиапром, судостроение. А существует ли какой-нибудь градостроительный документ, в котором прописано, где будет развиваться это судостроение? Будет ли это на Черном море или на Северном, в Калининграде или в Петербурге? Если нам об этом кто-то скажет, будем благодарны. Пока все молчат. А вопросов море. К примеру, будут ли в Петербурге строиться новые или развиваться существующие судостроительные верфи? Как развивать морской порт? Где пойдет дорога Москва—Хельсинки?..
Перед работой над Генпланом мы написали письмо в правительство, с тем, чтобы узнать, какие федеральные интересы в Петербурге должны быть соблюдены. Ведь прежде чем разрабатывать Генплан, я обязан запросить федеральные органы о том, как они видят развитие внешнего транспорта, оборонного комплекса, промышленности, науки – по всем позициям. Ответа до сих пор нет.
– Получается, что разработчики Градостроительного кодекса поставили в вынужденную непреодолимую ситуацию разработчиков генеральных планов?
– При составлении Генерального плана нами был заложен некий «люфт» в размере 20 процентов практически по всем основным направлениям развития города. Однако меньше чем через год после его принятия пошел поток поправок – их были поданы тысячи, и этот поток не иссякает. Большая часть поправок носит «технический характер» – это небольшие, локальные уточнения границ зон или их функционального назначения. Но другая часть поправок связана с активным экономическим развитием города, приходом в город новых крупных компаний. А им уже в ближайшее время нужны сотни гектар новых территорий. Из-за чего возникают поправки? Не потому, что мы плохо сделали свою работу, а потому, что мы в принципе не могли всего учесть и не могли скоординировать наш Генплан с федеральными задачами.
Кстати, «Петербургский НИПИград» подготовил комплексную поправку по объединению части функциональных зон и соответствующему укрупнению схемы функционального зонирования города. Если такое решение будет принято, то Генеральный план Санкт-Петербурга будет более устойчивым к изменениям конъюнктуры рынка и стабильным на более продолжительный срок, по крайней мере, до 2010 года.
– Валентин Федорович, ведь Вы создали уже три генеральных плана развития нашего города – в 1967 году, 1985-м и последний – в 2005 году. Есть разница между работой над предыдущими и сегодняшним генпланами?
– Конечно. Разница колоссальная. Я ведь не только разрабатывал генпланы, два из них я реализовал. А как реализовывать генпланы – это мало кто знает. Прежние генпланы не были документами общественного согласия. Это была заявка руководства города на выделение средств государственного бюджета на развитие города. Деньги были централизованными, и для их выделения формировалась заявка – под жилищное строительство, под строительство метрополитена, дорог… Эту заявку важно было утвердить в ЦК КПСС и Совете министров. Мнение местных органов власти значения не имело. Если ЦК утвердил, то заявка города на развитие принята, и деньги из бюджета будут отпускаться – иногда не в том объеме, иногда с накладками по срокам. Но если в генплане не было развития метрополитена, не было заявки на строительство больничного комплекса – ничего город не получит. А генплан также делался на 20 лет.
Так что это был документ не общественного согласия, а согласия между городским руководством и руководством страны.
– Генплан Петербурга сделан подробно?
– Я считаю так: чем Генплан подробнее, тем он хуже. Этот документ должен быть достаточно гибким. А если он будет точно отвечать на все вопросы, его надо будет все время корректировать. Нельзя реагировать на все трудности жизни. Может произойти то, что в физике называется «перебор чувствительности прибора».
При работе над генпланом каждый инвестор, каждый человек пытался зафиксировать в нем свои интересы. В процессе общественных обсуждений все требовали жуткой детализации документа. Мы сопротивлялись и предлагали сделать его «вообще», а затем, при работе над Правилами землепользования и застройки, прописать детали. Ничего не получалось. В результате Генплан страдает от излишней детализации. Как с этим сейчас бороться – я не знаю. Единственное, что могу сказать – если менять стратегию города каждые три года, то ничего не построишь. Градостроительные идеи реализуются долго. Для воплощения в жизнь генплана нужно 20-30 лет. Тогда город будет развиваться устойчиво.
Тема перехода строительной отрасли от государственного регулирования в форме лицензирования к саморегулированию в последние месяцы широко обсуждается, поскольку 1 июля истекает срок окончания выдачи государственных лицензий в этой сфере. А процесс создания саморегулируемых организаций (СРО), как один из способов заполнить правовой вакуум и перейти на качественно новый уровень управления строительными процессами в стране, пока не запущен.О проблемах переходного периода и собственной концепции законопроекта по СРО «Строительному Еженедельнику» рассказал председатель комитета Госдумы РФ по собственности Виктор Плескачевский:
– Виктор Семенович, почему отменяется лицензирование в строительной отрасли?
– На сегодняшний день Федеральный лицензионный центр при Росстрое выдал более 240 тысяч лицензий на осуществление строительной деятельности. Кто выдал лицензию, тот, по логике, и должен отвечать за тех, кому выдал. Однако нынешняя форма регулирования в виде государственного лицензирования, не в состоянии обеспечить ответственность строительных компаний за многочисленные нарушения в данной сфере.
Сегодня строительную деятельность регулируют порядка 15 различных ведомств и 13 надзоров, а также все уровни публичной власти: федеральный, региональный и муниципальный. И в этом многообразии регулирования можно констатировать только одно – «у семи нянек дитя без глазу». Иначе как объяснить, что большая часть строящихся объектов возводится сегодня лицензированными компаниями с уставным капиталом в 10 тысяч рублей. Как правило, по завершении строительства эти компании ликвидируются. Получается, что вся система регулирования строительной деятельности, как со стороны государства, так и со стороны самих строительных фирм, построена только на добросовестности участников рынка.
– Почему проблема саморегулирования в строительной отрасли так остра?
– Потому что она затрагивает вопросы национальной безопасности. Дело в том, что за 15 лет рыночной экономики в строительстве накопилось большое количество проблем, которые, в итоге, привели к серьезным техногенным катастрофам. Можно вспомнить трагедию в «Трансвааль-парке», на Басманном рынке, в бассейне «Дельфин»… Внимательный анализ показывает, что все произошедшее – не случайность. А значит, есть высокая вероятность того, что катастрофы могут продолжиться.
– Но в советский период техногенные катастрофы тоже были…
– В Советском Союзе существовал порядок. Были партийная и уголовная ответственность. Действовал фактический запрет на совмещение строительной и проектировочной деятельности. Сейчас, скажем, проектировщик может запроектировать по сговору со строительной компанией тот или иной элемент конструкции в четыре раза толще нормы. Потребитель в итоге в четыре раза больше за это заплатит. А как это отразится на безопасности здания – открытый вопрос. В советский период существовали отдельно – проектировщики, отдельно – строительные компании, отдельно – заказчики. Вот, собственно, из какой конструкции вырастает необходимость поискать более надежные, чем лицензирование, способы регулирования строительной деятельности. В частности, обратиться к саморегулированию.
– Вы считаете, что через создание СРО можно установить более эффективный механизм регулирования строительной сферы, чем контроль чиновников?
– Безусловно. Как я уже говорил, чиновники выдали порядка 240 тысяч строительных лицензий и отозвали из них порядка 100. Но при этом дома в Москве, Питере и других городах застраивают компании-однодневки. Если с их объектами в течение десяти лет возникают неприятности и здания, не дай Бог, рушатся, то в 80 процентах случаев невозможно найти концов и привлечь к ответственности конкретных людей. Какая уж тут эффективность?
– Как появление СРО сможет изменить ситуацию?
– Саморегулирование позволит развивать механизмы гражданской правовой ответственности. Помимо того, что есть уголовная и административная ответственность, возникнет материальная ответственность, которая будет действовать непрерывно и окажется хорошим дисциплинирующим фактором. Процесс создания нового вида ответственности начался год назад на коллегии Лицензионной палаты по строительству. В марте прошлого года началась работа над концепцией нового закона. Комитет Государственной думы по собственности подготовил текст законопроекта, но он не является окончательным. Это не более чем рабочий вариант концепции. Я уверен, что доработанный законопроект в самое ближайшее время будет внесен в Госдуму.
– В чем особенность вашей концепции?
– Перед нами стояла задача – построить объективный механизм, который бы работал автоматически. Он должен быть доступен для контроля общественности, не должен быть слишком громоздким в плане издержек для строительных фирм и должен создать предпосылки для закрепления цивилизованной практики работы на рынке и ее обобщения. Этот механизм и есть «саморегулирование». Главный элемент такой тактики – некоммерческая организация, куда входят добросовестные строительные компании. Но это не просто некоммерческая организация, а специальный институт регулирования. Строится он не сверху, постановлением Правительства или указом Президента, а снизу. Таким образом, мы получаем государственное регулирование отрасли, но через организации, отвечающие определенным требованиям. В этой некоммерческой организации будет действовать механизм круговой поруки – это механизм материальной ответственности, который ложится на плечи членов партнерства. Включается он двумя способами: через страхование гражданской ответственности строительных компаний перед третьими лицами и через создание компенсационного фонда. Фонд, в свою очередь, чем-то похож на систему гарантирования банковских вкладов (когда банки скидываются на случай, если кто-то из них нарушит обязательства перед вкладчиками, чтобы у сообщества был денежный резерв для расчета с людьми).
– Какие еще функции, кроме «круговой поруки», будут у некоммерческой организации?
– Она сможет заниматься разработкой профессиональных строительных стандартов, то, что в России называется СНИПами. Система, которая существует сегодня, несовершенна. Хоть и говорится, что стандарты разрабатываются с помощью профессионалов, но нигде не написано, как чиновники учитывают пожелания участников рынка. А ведь право только тогда становится правом, когда оно для кого-то становится обязанностью. А сегодня ни в одном законе не написано, что правительство обязано учитывать требования или хотя бы пожелания строителей. (Хотя во всем мире требования учитываются). Так что преимущества саморегулирования очевидны. Можно спорить об отдельных деталях этого процесса, но главное – оно объективно.
– Саморегулирование будет одинаковым для всех строительных специальностей?
– В нашей модели есть четыре группы ответственных лиц. Первая группа – это производители инженерно-технического продукта. В него входят изыскатели, проектировщики, архитекторы. Это группа лиц, которая подписывает документ, над которым, может быть, работал большой авторский коллектив. Здесь нужно говорить о персональной ответственности каждого. Хотя никто не запрещает специалистам объединяться в партнерства между собой или работать по найму в юридическом лице.
Второй блок ответственности – это строительные компании, третий – производители конструкционных материалов и четвертый – собственники здания. Здесь ответственность может быть коллективной.
– Схему саморегулирования вы заимствовали у западных коллег?
– Отчасти, но мы категорически против примитивного копирования норм европейского права. Да и невозможен прямой перенос западных образцов на нашу, российскую почву. Хотя во многих развитых странах институт саморегулирования хорошо себя проявил, и не только в строительстве. Мы просто несколько усовершенствовали процедуру, обобщив мировую практику – практически все, что есть в Северной Америке, в Европе, в Израиле. Там строительные компании сами осуществляют фактический допуск на рынок своих соратников под свою же ответственность. Но в зарубежных стандартах действует механизм репутационной ответственности. Например, никому в голову не придет поручить только что созданной строительной компании возводить здание в центре Парижа. А в Москве и Петербурге – запросто. Потому что нет механизма, который мог бы заставить всех действовать в интересах общества.
– Как члены строительного сообщества относятся к перспективе саморегулирования?
– Сейчас эта идея шумно обсуждается. Но ни на одних прениях я не слышал ни одного принципиального возражения. Никто не сказал: «Это глупость! Не будет работать!» Строительные компании со своей стороны говорят так: «Хорошо. Вы на нас налагаете дополнительную ответственность. Но создайте хоть какую-то выгоду!». Мы пока отвечаем, что выгодой будет более объективное отношение в обществе к сфере строительства. Кроме того, будет запущен механизм очищения рядов от недобросовестных фирм, например, от тех, кто нечистоплотно работает по долевым схемам. На сегодняшний день, и я это всячески подчеркиваю, круговая порука – единственный способ борьбы с грязной «долевкой». Победить в системе, которая построена на добросовестности участников, она не сможет. Все остальное абсолютно неэффективно. Что касается страховщиков, то они инициативу поддерживают, но предстоит большая работа по описанию того, что такое строительные риски, так как нельзя страховать абстрактно. Эта работа ведется параллельно с написанием законопроекта.
Так что переход от безответственного лицензирования к ответственному саморегулированию – очень важный и нужный шаг.
Наталья Ковтун