Все дороги ведут к мастер-плану
Что такое мастер-план в понимании чиновников, архитекторов и девелоперов, и в чем его основное отличие от уже существующих документов?
В рамках Международного форума пространственного развития "Клуб лидеров" в Санкт-Петербурге и Ленинградской области и Бюро пространственного развития Санкт-Петербурга при информационной поддержке газеты «Строительный Еженедельник» организовали и провели круглый стол «Переход на мастер-план: кто, как и когда будет его делать?».
Комплекс стратегий
С 2019 года согласно Постановлению Правительства РФ крупные города должны переходить от генерального плана на мастер-план. Требования к мастер-плану до сих пор не определены. Однако предполагается, что этот документ должен быть основан на стратегии социально-экономического развития.
Руководитель проектов компании MLA+ Андрей Головин занимался подготовкой мастера-плана и генплана Перми, работал над проектами в Уфе и Екатеринбурге. В ходе работы над пермским проектом была разработана уникальная система планирования городского развития и предложена новая модель, включающая в себя как нормативно правовые документы, так и новые способы вовлечения горожан в планирование развития города.
«Мастер-план - это комплекс стратегий, документ, который представляет в графическом виде разные направления развития города, которые невозможно или недостаточно описать только в текстовом виде. В период подготовки мастер-плана Перми социально-экономической концепции развития города не существовало, поэтому планировщики вынуждены были формировать ее, исходя из лучших практик, которые могли бы быть адаптированы и применены к условиям пост-советского российского города», - рассказал Андрей Головин.
Он подчеркнул, что мастер-план не является заменой генеральному плану. «Это формирование ценностного стержня для документов планирования муниципальных бюджетов, планирования развития инфраструктуры, основ регулирования застройки. Документы градпланирования российских городов страдают тем, что в них нет ценностного ряда, мы не понимаем, что мы защищаем и что хотим создать, какие у нас приоритеты», - считает Андрей Головин.
«Система градостроительного регулирования, безусловно, нуждается в совершенствовании. В настоящее время, в соответствии с Градостроительным кодексом, Генплан – это закон, документ, который фиксирует определенную программу развития города на ближайший период и долгосрочную перспективу. По итогам реализации принятых в городе Генпланов, а также по итогам текущей работы по изменению этого стратегического документа можно констатировать, что спланировать абсолютно все невозможно – жизнь всегда вносит коррективы. В этом смысле создание документа, который был бы способен реагировать на объективные изменения условий жизни и позволял бы инкорпорировать решения в области территориального планирования более гибко и при этом был бы максимально ориентированным на потребности развития города – это, безусловно, очень своевременная и правильная задача, поставленная Президентом. С другой стороны, важно не поддаться желанию заменить Генплан, как документ, определяющий цели и задачи развития города, в том числе, на долгосрочный период, на некую систему документов, которая позволит и допустит возможность каждый раз принимать решения, отвечающие сиюминутным потребностям», - считает председатель комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга, главный архитектор Санкт-Петербурга Владимир Григорьев.
Идея и оператор
Основатель и руководитель архитектурного бюро «Оркестра» (Париж – Санкт-Петербург) Эдуард Моро работал над несколькими проектами стратегического планирования в Европе, на Ближнем Востоке и в Африке, в частности, стратегией развития крупнейшего города Нигерии – Лагоса. А в 2014 году стал победителем международного конкурса на развитие прибрежных территорий Москвы-реки совместно с архитектурным бюро «Проект Меганом».
Эдуард Моро рассказал о европейском подходе к работе с документами градостроительного развития. «Например, во Франции существуют три уровня планирования. Первый – публичная стратегия, в которой городское правительство объясняет, как собирается развивать те или иные городские территории. Второй уровень – мастер-план. Это документ, который интегрирует планы развития различных городских сфер. Третий уровень – это конкретные проекты, вопросы их реализации на отдельных территориях. На каждом уровне к обсуждению тех или иных решений подключена общественность», - объяснил г-н Моро.
Архитектор бюро ASoffice и исследователь городской среды Imperial College London Станислава Бошкович говоря о необходимости принятия для мегаполиса мастер-плана, привела пример Барселоны, которая в 70-е гг. прошлого века, как и многие крупные города Европы, столкнулась с необходимостью перехода к постиндустриальной экономике.
Бюро ASoffice основано в 2007 году Хосе Асебильо – одним из самых известных урбанистов современности, который на протяжении последних тридцати лет на различных постах руководит градостроительным развитием Барселоны.
«Была начата большая трансформация и приняты два основных решения: создать инструмент, который позволили бы не увеличить город, а преобразовать его в уже сложившихся границах, и определить институцию, междисциплинарное агентство, которое бы взяло на себя роль модератора этих преобразований», - рассказала г-жа Бошкович.
Барселона отказалась от генерального плана, заменив его на мастер-план. «В основе преобразования лежала идея, а не документ, как бы он не назывался», - подчеркнула Станислава Бошкович.
Дискуссии на тему что работает эффективнее – генеральный план или мастер план – г-жа Бошкович относит к безнадежно устаревшим. Время идет, сегодня перед Барселоной и другими городами стоят уже иные задачи, и инструменты требуются новые: «В современном городе слишком много условий, от которых зависит его развитие, и особенно - в сфере новейших технологий. Это по своему определению не пространственные элементы, и существующими инструментами градостроительного планирования его учесть невозможно».
Бюро пространственного развития – один из проектов Форсайт-флота, который прошел в Санкт-Петербурге в 2017 году, и было задумано как экспертная организация, которая берет на себя функцию модератора между властью, обществом и экспертами, и работает над проектами развития территорий. «В ходе подготовки дискуссии мы связались с Министерством строительства и ЖКХ РФ – исполнителем поручения Президента РФ о переходе на мастер-план, которое заинтересовано в экспертизе этого вопроса. Мы приглашаем всех заинтересованных специалистов к обсуждению и обещаем, что сформируем ряд предложений, которые передадим Минстрой», - сообщила руководитель Бюро пространственного развития Алиса Тимошина.
«В Петербурге уже принята стратегия социально-экономического развития, мастер-план мог бы войти в нее, так как это также документ стратегического планирования. Тем более, что сейчас в структуре стратегии отсутствует раздел пространственного развития, вместе с тем для Петербурга такой документ был бы крайне актуален. Бюро пространственного развития готово выступить модератором и участвовать в разработке этого раздела Стратегии», - говорит Алиса Тимошина.
Методология нуждается в тестировании и для этого необходимы пилотные проекты. «Сейчас у Бюро пространственного развития есть несколько таких проектов, - например, территория т.н. «Французского ковша» вдоль Обводного канала. Одна из главных проблем, с которой мы столкнулись при работе с этим проектом, - дефицит данных о собственниках объектов, расположенных на этой территории. Мы начали сотрудничество с Центром пространственных исследований Geointellect, и вместе с ними пытаемся систематизировать разрозненные данные», - рассказала Алиса Тимошина.
видеоотчет: https://m.asninfo.ru/events/video-reports
Постсоветский период строительства жилья в России неразрывно связан с долевой системой привлечения средств граждан. Она, в свою очередь, базируется, прежде всего, на Законе № 214 ФЗ, принятом еще в 2004 году. «Строительный Еженедельник» решил проследить, как менялись нормы защиты прав дольщиков.
Самый переменчивый закон
По оценке экспертов, Федеральный закон № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» от 30 декабря 2004 года представляет собой достаточно уникальное явление в российском законодательстве. Во всяком случае, не много актов могут сравниться с ним по частоте изменений и корректировок.
«Закон № 214-ФЗ существует без малого 14 лет. За это время его положения претерпели почти три десятка изменений, при том, что количество статей, входящих в текст документа, также не превышает трех десятков. Впрочем, нельзя не отметить, что законодательная техника оставляет желать лучшего на всех уровнях законодательной власти в РФ», – отмечает старший юрист практики по недвижимости и инвестициям адвокатского бюро «Качкин и Партнеры» Вероника Перфильева. «На данный момент действует 27-я за 14 лет редакция Закона № 214-ФЗ. Это практически по два пакета поправок в год. Не часто встречается закон с таким количеством трансформаций», – добавляет партнер, руководитель практики «Недвижимость и строительство» юридической фирмы Borenius Майя Петрова.
По мнению генерального директора Центра развития рынка недвижимости Владимира Горбунова, историю 214-ФЗ можно условно поделить на пять основных периодов.
До рождества закона
Сама по себе долевая схема привлечения средств граждан к софинансированию строительства жилья появилась еще в начале 1990-х годов. «Этот период характерен активными попытками (в первую очередь, бизнеса и органов судебной власти) дать правовую квалификацию правоотношениям, возникающим при финансировании строительства объектов недвижимости – в частности, самих договоров долевого участия (ДДУ). Наиболее распространенными версиями были следующие: ДДУ является разновидностью договора купли-продажи, договора строительного подряда, договора простого товарищества, агентского договора либо же не указанным в Гражданском кодексе РФ видом инвестиционного договора», – рассказывает Владимир Горбунов.
Проблема заключалась в том, что вопрос этот не был никак урегулирован, что приводило к тому, что суды различных инстанций и региональные власти трактовали ДДУ по-разному, что приводило к путанице понятий и «войне прецедентов».
«Период закончился с опубликованием Обзора судебной практики Верховного суда РФ от 19 сентября 2002 года, которым фактически в приказном порядке и при отсутствии какой-либо логичной квалификации, мотивированных пояснений было сказано, что к любым правоотношениям с участием дольщиков применяется Закон "О защите прав потребителей"», – говорит Владимир Горбунов.
Древний закон
«Суды, понимая чрезмерность установленной Законом «О защите прав потребителей» неустойки, сложность процедуры ввода объекта капитального строительства в срок, сформировали судебную практику по ее уменьшению, что для застройщиков стало приемлемым. После чего большинство девелоперов перестало воспринимать как проблему претензии дольщиков, связанные с затягиванием сроков строительства и передачи им квартир (особенно на фоне растущих цен на недвижимость в тот период)», – рассказывает Владимир Горбунов. По его мнению, навязывание этого подхода можно считать первым примером неудачного грубого административного регулирования отношений межу застройщиком и дольщиком.
На первое место по актуальности вышли тогда взаимоувязанные вопросы защиты дольщиков от двойных продаж, возврата им денежных средств или обеспечения получения квартир в новостройках. Сложившаяся ситуация убедила законодателей взяться, наконец, за урегулирование вопроса. Тогда, собственно, и родился 214-ФЗ, спешно принятый в канун нового 2005 года.
Документ был, однако, далек от совершенства. «На уровне государственных органов нормативными актами не был определен состав нарушений прав дольщиков. В итоге 214-ФЗ не оказывал особого влияния на рынок первичной недвижимости. Практикующие юристы самостоятельно выделяли следующие проблемы: 1) двойные продажи; 2) обеспечение дольщикам возможности получения квартир в домах, строительство которых застройщик остановил; 3) возврат дольщикам денежных средств, уплаченных скрывшимся застройщиком; 4) нарушение обязательств по срокам передачи квартиры; 5) нарушение обязательств по качеству квартиры, в том числе обеспечивающей инфраструктуры», – говорит Владимир Горбунов.
«На рынке работали застройщики, которые либо не могли справляться со своими обязательствами и банкротились, либо намеренно понуждали дольщиков к заключению таких форм договоров, по которым дольщик не мог что-либо требовать (в основном по старым проектам, которые можно было реализовывать в обход 214-ФЗ)», – говорит Майя Петрова.
Среднезаконье
В 2010 году в 214-ФЗ были внесены изменения, которыми были ограничены способы привлечения денежных средств на строительство – фактически только через договор участия в долевом строительстве и ЖСК. Снижению проблематики двойных продаж помогло введенное 214-ФЗ правило государственной регистрации ДДУ.
«Остальные вопросы по защите прав участников долевого строительства остались нерешенными. Но усилилась риторика о необходимости защиты прав дольщиков, которая, впрочем, не меняла принципиально положение вещей на рынке первичной недвижимости», – считает Владимир Горбунов.
Новые правки
По его словам, с 2013 года начались лавинообразные изменения законодательства о долевом участии, а также градостроительного, гражданского, административного, уголовного. «При этом данные изменения обширны, разнообразны и слабо взаимоувязаны между собой», – считает эксперт.
«В разные годы было расширено и детализировано содержание ДДУ в строительстве, а также документов, подлежащих передаче дольщику вместе с объектом долевого строительства, определены способы обеспечения исполнения застройщиком обязательств по возврату денежных средств, внесенных участником долевого строительства, и по уплате дольщику денежных средств, причитающихся ему в возмещение убытков и (или) в качестве неустойки, более подробно урегулирован порядок передачи участнику долевого строительства завершенного строительством объекта, одностороннего отказа, расторжения ДДУ», – рассказывает Вероника Перфильева.
Изменения в целом улучшили ситуацию. Кроме того, изменилась судебная практика по взысканию неустойки с застройщиков. «Ее размер перестал уменьшаться до привычного застройщикам уровня, а их оправдательные доводы в судах практически не действуют», – отмечает Владимир Горбунов.
Тем не менее, по его мнению, не решенными окончательно остаются многие изначальные проблемы: обеспечение дольщикам возможности получения квартир в домах, строительство, которых застройщик остановил; возврат дольщикам денежных средств, уплаченных скрывшимся застройщиком; нарушения обязательств застройщика по срокам передачи квартиры.
Новейшие правки
«Если до 2016 года можно было предположить, что изменения 214-ФЗ – это результат продуманной политики по совершенствованию законодательства в целях повышения прозрачности деятельности застройщика, повышения собираемости налогов, защиты прав дольщиков и т. д., то продолжившееся в 2017–2018 годах кардинальное переписывание закона и отсутствие его взаимоувязки с градостроительным законодательством приводят к убеждению, что органы власти, видимо, сами не знают, что им делать с долевым строительством», – говорит Владимир Горбунов.
«Полагаю, что на каком-то этапе (в том числе в связи со введением санкций и продолжением экономического кризиса) государством было принято политическое решение отказаться от модели долевого участия в строительстве на рынке строящегося жилья. Мне кажется, что данное решение было скорее продиктовано тем, что государству отчаянно нужны дополнительные средства из любых источников», – считает Майя Петрова.
Результатом стала целая череда законодательных изменений, ужесточающих требования к застройщикам на начальном этапе и ставящих целью ликвидацию системы долевого финансирования отрасли и переход к проектному кредитованию.
В июле 2017 года были приняты корректировки, радикально усложняющие жизнь девелоперов и вызвавшие крайне негативную реакцию в строительном бизнес-сообществе. «В частности, предусмотрено создание публично-правовой компании «Фонд защиты прав граждан – участников долевого строительства», уполномоченной на формирование компенсационного фонда за счет обязательных отчислений застройщиков в размере 1,2% от цены каждого ДДУ, введены требования к застройщикам по наличию опыта (не менее 3 лет) участия в строительстве многоквартирных домов общей площадью не менее 10 тыс. кв. м в совокупности, по наличию собственных средств в размере не менее 10% от проектной стоимости строительства на счете, открытом в уполномоченном банке, ограничение привлечения застройщиком денежных средств на основании одного разрешения на строительство, ограничения по наличию и размеру обязательств застройщика по кредитам, займам, ссудам, требования к органам управления застройщика и его участникам и т. д.», – говорит Вероника Перфильева.
По ее словам, отдельные нормы были сформулированы таким образом, что осуществление долевого строительства в условиях нового регулирования в принципе вызывало вопрос. Следствием стало внесение очередных правок в июле 2018 года, которое хоть и устраняло некоторые коллизии предыдущей редакции, но добавляло и новые нормы, направленные на сворачивание долевого строительства как такового.
«Самое важное, что после 1 июля 2019 года привлечение средств граждан в строительство допускается фактически только посредством эскроу-счетов. По сути, застройщики теряют возможность не только прямого и непосредственного получения денег дольщиков и распоряжения ими по своему усмотрению, но и управления процессом получения средств. Девелоперы лишаются способов самостоятельно выстраивать финансовую модель, влиять на получение средств путем определения стратегии продаж и самого строительства», – считает Владимир Горбунов.
«Введение банковского контроля над достаточно значительным по объему денежных средств рынком жилищного строительства позволяет аккумулировать и контролировать привлечение и расходование денежных средств по жилищным проектам в ограниченном количестве банков, преимущественно с государственным контролем. Им даются практически неограниченные полномочия в отношении расходования средств застройщиками, что может породить определенный элемент коррупции в отношениях между компаниями и банками, а также предоставить государству дополнительный рычаг для контроля и управления девелоперами», – отмечает Майя Петрова.
По ее мнению, очевидно, что застройщики в большинстве своем не справятся с новыми повышенными требованиями. «Начнутся банкротства, в том числе недострой тех объектов, которые начали строиться до принятия последних революционных поправок. Значит, пострадают те дольщики, которые приобрели права на такие объекты. Из-за повышения требований финансового характера к застройщикам цены на жилье вырастут, чего нельзя сказать о покупательной способности населения», – считает эксперт.
Власти, видимо, понимают наличие таких рисков. Поэтому предложения по изменению 214-ФЗ не прекращаются. В ноябре Правительство РФ внесло в Госдуму очередные поправки. «Они были разработаны с учетом позиций банков и застройщиков, которые поступают в адрес Минстроя России. Цель законопроекта – усиление контроля за целевым использованием застройщиками средств дольщиков, повышение гарантий защиты прав участников долевого строительства, в том числе членов ЖСК. Законопроект также корректирует норму о солидарной ответственности лиц за убытки дольщиков, включая бенефициарных владельцев, которые фактически могут определять действия застройщика», – сообщили в Минстрое РФ.
Публикуемая карта российских регионов отражает реальное положение дел в сфере борьбы российских властей с таким печальным явлением, как проблемные объекты и обманутые участники долевого строительства.
Даже при беглом взгляде на нее становится ясно, что до решения проблемы пока еще далеко. «Озеленение», то есть индикатор отсутствия обманутых дольщиков, наблюдается по преимуществу только в тех регионах, где строительство многоквартирных домов само по себе не особо распространено – и, соответственно, вероятность появления долгостроев невелика. «Зеленые» Крым и Симферополь тоже можно «вывести за скобки», поскольку они вернулись в состав России уже после того, как Закон № 214-ФЗ надежно защитил интересы граждан.
Единственным ярким исключением можно считать Тюменскую область, бывший руководитель которой недавно занял пост главы Минстроя РФ. Регион сумел к лету этого года полностью решить проблему пострадавших соинвесторов строительства.
В число «красных» регионов, то есть лидеров антирейтинга по обилию обманутых дольщиков, вошли все субъекты РФ с городами-миллионниками, в которых сконцентрировано массовое строительство многоквартирных домов. Ни один из них пока не вышел на «финишную прямую» решения проблемы.
По данным сайта Минстроя РФ на 29 ноября 2018 года, в России насчитывалось 880 проблемных объектов, а в реестр пострадавших участников долевого строительства входило около 34 тыс. граждан. Данные раздела постоянно меняются. Ведь, с одной стороны, усилия властей приносят результат и часть долгостроев вводится в эксплуатацию, а с другой – непростая ситуация в отрасли приводит к появлению новых проблемных объектов.
Необходимо отметить также, что в данные Минстроя попадают только те долгострои и обманутые дольщики, которые полностью соответствуют «требованиям», предъявляемым к объектам и гражданам для их официального признания проблемными и пострадавшими. Во многих регионах существуют свои аналогичные списки с менее жесткими «требованиями». И порой значительно более объемные. По некоторым экспертным оценкам, общее число граждан, пострадавших по разным причинам при участии в «долевке», превышает 80 тыс. человек.
Остается надеяться, что инициированная властями реформа по переходу на проектное кредитование строительных проектов предотвратит появление новых обманутых дольщиков, а власти постепенно найдут пути для решения проблем тех, кто уже пострадал.