Все дороги ведут к мастер-плану
Что такое мастер-план в понимании чиновников, архитекторов и девелоперов, и в чем его основное отличие от уже существующих документов?
В рамках Международного форума пространственного развития "Клуб лидеров" в Санкт-Петербурге и Ленинградской области и Бюро пространственного развития Санкт-Петербурга при информационной поддержке газеты «Строительный Еженедельник» организовали и провели круглый стол «Переход на мастер-план: кто, как и когда будет его делать?».
Комплекс стратегий
С 2019 года согласно Постановлению Правительства РФ крупные города должны переходить от генерального плана на мастер-план. Требования к мастер-плану до сих пор не определены. Однако предполагается, что этот документ должен быть основан на стратегии социально-экономического развития.
Руководитель проектов компании MLA+ Андрей Головин занимался подготовкой мастера-плана и генплана Перми, работал над проектами в Уфе и Екатеринбурге. В ходе работы над пермским проектом была разработана уникальная система планирования городского развития и предложена новая модель, включающая в себя как нормативно правовые документы, так и новые способы вовлечения горожан в планирование развития города.
«Мастер-план - это комплекс стратегий, документ, который представляет в графическом виде разные направления развития города, которые невозможно или недостаточно описать только в текстовом виде. В период подготовки мастер-плана Перми социально-экономической концепции развития города не существовало, поэтому планировщики вынуждены были формировать ее, исходя из лучших практик, которые могли бы быть адаптированы и применены к условиям пост-советского российского города», - рассказал Андрей Головин.
Он подчеркнул, что мастер-план не является заменой генеральному плану. «Это формирование ценностного стержня для документов планирования муниципальных бюджетов, планирования развития инфраструктуры, основ регулирования застройки. Документы градпланирования российских городов страдают тем, что в них нет ценностного ряда, мы не понимаем, что мы защищаем и что хотим создать, какие у нас приоритеты», - считает Андрей Головин.
«Система градостроительного регулирования, безусловно, нуждается в совершенствовании. В настоящее время, в соответствии с Градостроительным кодексом, Генплан – это закон, документ, который фиксирует определенную программу развития города на ближайший период и долгосрочную перспективу. По итогам реализации принятых в городе Генпланов, а также по итогам текущей работы по изменению этого стратегического документа можно констатировать, что спланировать абсолютно все невозможно – жизнь всегда вносит коррективы. В этом смысле создание документа, который был бы способен реагировать на объективные изменения условий жизни и позволял бы инкорпорировать решения в области территориального планирования более гибко и при этом был бы максимально ориентированным на потребности развития города – это, безусловно, очень своевременная и правильная задача, поставленная Президентом. С другой стороны, важно не поддаться желанию заменить Генплан, как документ, определяющий цели и задачи развития города, в том числе, на долгосрочный период, на некую систему документов, которая позволит и допустит возможность каждый раз принимать решения, отвечающие сиюминутным потребностям», - считает председатель комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга, главный архитектор Санкт-Петербурга Владимир Григорьев.
Идея и оператор
Основатель и руководитель архитектурного бюро «Оркестра» (Париж – Санкт-Петербург) Эдуард Моро работал над несколькими проектами стратегического планирования в Европе, на Ближнем Востоке и в Африке, в частности, стратегией развития крупнейшего города Нигерии – Лагоса. А в 2014 году стал победителем международного конкурса на развитие прибрежных территорий Москвы-реки совместно с архитектурным бюро «Проект Меганом».
Эдуард Моро рассказал о европейском подходе к работе с документами градостроительного развития. «Например, во Франции существуют три уровня планирования. Первый – публичная стратегия, в которой городское правительство объясняет, как собирается развивать те или иные городские территории. Второй уровень – мастер-план. Это документ, который интегрирует планы развития различных городских сфер. Третий уровень – это конкретные проекты, вопросы их реализации на отдельных территориях. На каждом уровне к обсуждению тех или иных решений подключена общественность», - объяснил г-н Моро.
Архитектор бюро ASoffice и исследователь городской среды Imperial College London Станислава Бошкович говоря о необходимости принятия для мегаполиса мастер-плана, привела пример Барселоны, которая в 70-е гг. прошлого века, как и многие крупные города Европы, столкнулась с необходимостью перехода к постиндустриальной экономике.
Бюро ASoffice основано в 2007 году Хосе Асебильо – одним из самых известных урбанистов современности, который на протяжении последних тридцати лет на различных постах руководит градостроительным развитием Барселоны.
«Была начата большая трансформация и приняты два основных решения: создать инструмент, который позволили бы не увеличить город, а преобразовать его в уже сложившихся границах, и определить институцию, междисциплинарное агентство, которое бы взяло на себя роль модератора этих преобразований», - рассказала г-жа Бошкович.
Барселона отказалась от генерального плана, заменив его на мастер-план. «В основе преобразования лежала идея, а не документ, как бы он не назывался», - подчеркнула Станислава Бошкович.
Дискуссии на тему что работает эффективнее – генеральный план или мастер план – г-жа Бошкович относит к безнадежно устаревшим. Время идет, сегодня перед Барселоной и другими городами стоят уже иные задачи, и инструменты требуются новые: «В современном городе слишком много условий, от которых зависит его развитие, и особенно - в сфере новейших технологий. Это по своему определению не пространственные элементы, и существующими инструментами градостроительного планирования его учесть невозможно».
Бюро пространственного развития – один из проектов Форсайт-флота, который прошел в Санкт-Петербурге в 2017 году, и было задумано как экспертная организация, которая берет на себя функцию модератора между властью, обществом и экспертами, и работает над проектами развития территорий. «В ходе подготовки дискуссии мы связались с Министерством строительства и ЖКХ РФ – исполнителем поручения Президента РФ о переходе на мастер-план, которое заинтересовано в экспертизе этого вопроса. Мы приглашаем всех заинтересованных специалистов к обсуждению и обещаем, что сформируем ряд предложений, которые передадим Минстрой», - сообщила руководитель Бюро пространственного развития Алиса Тимошина.
«В Петербурге уже принята стратегия социально-экономического развития, мастер-план мог бы войти в нее, так как это также документ стратегического планирования. Тем более, что сейчас в структуре стратегии отсутствует раздел пространственного развития, вместе с тем для Петербурга такой документ был бы крайне актуален. Бюро пространственного развития готово выступить модератором и участвовать в разработке этого раздела Стратегии», - говорит Алиса Тимошина.
Методология нуждается в тестировании и для этого необходимы пилотные проекты. «Сейчас у Бюро пространственного развития есть несколько таких проектов, - например, территория т.н. «Французского ковша» вдоль Обводного канала. Одна из главных проблем, с которой мы столкнулись при работе с этим проектом, - дефицит данных о собственниках объектов, расположенных на этой территории. Мы начали сотрудничество с Центром пространственных исследований Geointellect, и вместе с ними пытаемся систематизировать разрозненные данные», - рассказала Алиса Тимошина.
видеоотчет: https://m.asninfo.ru/events/video-reports
Начальник Госстройнадзора Санкт-Петербурга Евгений Ким планомерно проводит преобразования деятельности надзорного ведомства, которые направлены на улучшение качества и эффективности проверочных мероприятий, устранение избыточных административных барьеров и давления на бизнес, сокращение коррупционных рисков.
С мая этого года началась ревизия проектной документации с помощью единой информационной системы «Стройформ». Отметим, что ЕИС «Стройформ» была преобразована из базы данных в управленческий инструмент, что в значительной степени сокращает временные издержки и документооборот. В ходе масштабной работы были выявлены несоответствия представленной проектной документации на различных этапах строительства. Измененный проект зачастую не включался в надзорное дело, из-за чего возникали противоречия между инспекторами разных специализаций. «Придирки» и субъективизм в работе инспекторов, противоречивые требования вызывали справедливое недовольство застройщиков и формировали негативный фон вокруг деятельности Госстройнадзора.
Для разъяснения требований Госстройнадзора были размещены информационные материалы на официальном сайте ведомства, организованы семинары совместно с «Союзпетростроем» и Ассоциацией «Объединение строителей Санкт-Петербурга». По результатам анализа проектной документации в адрес застройщиков было направлено свыше 750 предписаний и предостережений надзорного ведомства, над исполнением которых началась планомерная работа как со стороны строительных организаций, так и со стороны инспекторов.
Общение с застройщиками позволило пересмотреть подходы к организации проверок в ходе строительства объекта. Госстройнадзор следует трем основным принципам при изменении своей деятельности. Первый – это повышение качества работы инспекторов с проектной документацией с первого дня поступления ее в ведомство.
Второй – ведомство закрепляет на объектах конкретного инспектора, который должен организовать надзор и руководить проверочными мероприятиями на объекте, привлекая к ним своих коллег из отдела надзора за специальными видами работ.
Третий – проведение итоговой проверки в едином формате. Общестроительный инспектор, за которым закреплен объект, консолидирует замечания специалистов по специальным видам работ в акт проверки, после которого выдается одно предписание.
Все преобразования позволят качественно улучшить проверочные мероприятия, при этом количество проверок по линии специальных видов надзора должно сократиться в три раза, а общее количество проверок уменьшится на 40–50%.
Общение посредством электронных сервисов сайта, а также семинары показали, что не у всех участников рынка возникло понимание сути преобразований. Начальник Госстройнадзора Санкт-Петербурга Евгений Ким неоднократно подчеркивал: «Если возникнут избыточные действия инспекторов Госстройнадзора, мы просим застройщиков обращаться, используя электронные сервисы официального сайта. Свои жалобы вы можете отправлять даже анонимно, указав только лишь конкретный день и объект».
Вместе с тем, большая часть строительных и саморегулируемых организаций поддержала изменения в работе надзорного ведомства, включая крупнейшие компании, в числе которых «Группа ЛСР», «РосСтройИнвест», Setl Group, Группа RBI, «ЛенСпецСМУ».
Необходимо подчеркнуть, что преобразования в работе Госстройнадзора не приведут к сокращению количества инспекторов, они затрагивают качественные характеристики надзорной деятельности. Действия специалистов оптимизируются и перенаправляются с целью более эффективного использования их высокой квалификации и потенциала, что в конечном итоге должно повысить качество надзорной деятельности. Инспектор не должен выполнять несвойственные ему функции строительного контроля, он должен качественно проводить надзорные мероприятия. Такой подход существенно сокращает возможность возникновения коррупционных рисков.
Мнения
Виктория Цытрина, директор по правовым вопросам Группы «Эталон»:
– Изменение Госстройнадзором подхода к работе с застройщиками будет воспринято участниками рынка как шаг навстречу. Сложности с документооборотом и избыточные проверки лишь тормозят процессы. А схема «1 объект – 1 инспектор – 1 предписание» выглядит более работоспособной и удобной для всех сторон. Мы уверены в положительном результате изменений.
Беслан Берсиров, заместитель генерального директора АО «Строительный трест»:
– Инициативу о сокращении количества проверок мы встречаем «на ура!». Совершенно правильным считаем требование о приемке объекта с полным благоустройством. Госстройнадзор об этом сообщал, и недостатка в информации нет.
Илья Еременко, генеральный директор компании Setl City:
– Ужесточение Службой госстройнадзора требований в отношении сдачи объектов в эксплуатацию – логичный шаг, хотя и неприятный для застройщиков. С одной стороны, это дополнительные трудности для нас, но это и стимул к самодисциплине, что в конечном итоге благоприятно скажется на качестве строительного процесса. В то же время происходит сокращение числа проверок – это снижает давление административных барьеров на бизнес.
Лев Каплан, и. о. президента, директор «Союзпетростроя»:
– Служба государственного строительного надзора и экспертизы открыта для диалога со строительным, проектным и экспертным сообществом. Проводимая начальником ведомства Е. Н. Кимом планомерная работа по совершенствованию системы контроля дает свои плоды, что было отмечено участниками круглого стола «Меры по усилению контроля качества проектирования и строительства в Санкт-Петербурге», прошедшем в рамках подготовки ноябрьской городской конференции по качеству в строительстве. Кроме того, на мероприятии было намечено решить проблему ставших избыточными требований информационно-удостоверяю-щих листов, оформляемых на каждый загружаемый файл, что увеличивает объем работы как проектировщиков, так и проверяющих экспертов и при этом не влияет на качество проекта в целом. Отдельно участники круг-лого стола отметили хорошо налаженную работу на сайте Службы в режиме «вопрос – ответ».
В связи со вступлением в действие новелл законодательства в области проведения экспертиз проектов строящихся и реконструируемых объектов в профессиональном сообществе возникла двойственная трактовка этих законодательных норм. Разъяснения мы постараемся дать в нашей статье.
История вопроса
4 августа 2018 года вступили в действие корректировки, внесенные Федеральным законом № 342-ФЗ в Земельный кодекс Российской Федерации и в ч. 3.4 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ. В связи со вступлением в действие новелл, по-новому регламентирующих проведение экспертизы инженерных изысканий, экспертиза строящихся и реконструируемых объектов, реализуемых на участках, расположенных в зонах с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ), должна проводиться только в государственных экспертных организациях.
У компаний, занимающихся негосударственной экспертизой, возникли опасения, что их рынок будет существенно сокращен в пользу государственных экспертных организаций.
С другой стороны, этот же закон внес свои корректировки в Земельный кодекс РФ (ЗК РФ) и обозначил в отдельной главе перечень из 28 зон с особым режимом использования (в том числе приаэродромные территории, ширина которых может достигать 30 км), и Санкт-Петербург весь оказался в данной зоне, потому что аэропорт «Пулково» расположен в городской черте.
Если буквально трактовать новеллу закона, то у негосударственных экспертных компаний заказов в Северной столице действительно не будет.
Письмо во власть
Из-за таких нововведений ряд компаний, работающих в области негосударственной экспертизы, обратился с открытым письмом в НОСТРОЙ, НОПРИЗ и в Торгово-промышленную палату Санкт-Петербурга.
«Коллеги обратились ко мне как вице-президенту Санкт-Петербургской торгово-промышленной палаты и члену Советов профильных нацобъединений с просьбой передать их письмо в Министерство для разъяснений. Что и было сделано. 28 сентября 2018 года Минстрой ответил, и я думаю, что опасения наших экспертных организаций напрасны. Официальный ответ Первого заместителя министра Леонида Ставицкого многое разъяснил в новеллах закона и их применении», – сообщил Антон Мороз.
Что сказал Минстрой
В частности, в письме говорится о том, что прежде чем указанные в законе нормы начнут действовать в полную силу, должен пройти ряд этапов.
Во-первых, согласно ч. 2 ст. 104 ЗК РФ, в границах ЗОУИТ устанавливаются ограничения по использованию территории.
На какие-то территории распространится полный запрет на ведение каких-либо строительных работ, на какие-то – ограничение по отдельным видам работ, и есть полностью свободные от ограничений территории.
Территории с полным запретом не будут подлежать никакой экспертизе – ни государственной, ни негосударственной, полузапретные территории будут подлежать госэкспертизе, в свободных от запрета зонах заказчик будет вправе сам решать, в какой экспертной компании (государственной или негосударственной) проводить экспертизу.
«Главное, что это разграничение пока еще не прописано законодательно и как такового перечня ЗОУИТ еще нет. То есть сам перечень, куда вошли 28 зон, есть, но разграничение законодательно не проведено», – обратил внимание в письме Леонид Ставицкий.
Во-вторых, жесткого разграничения по зонам не будет. Внутри них предусматривается также деление на подзоны в зависимости от близости к тому объекту, ради которого эта зона создавалась.
В-третьих, по экспертизе строительных и реконструируемых объектов, планируемых к реализации в каждой из зон, будет принято отдельное Постановление Правительства РФ. До принятия постановлений проведение экспертизы будет проводиться по применявшейся до этого схеме.
Мнение юриста
На сегодняшний момент ни одного дополнительного Постановления Правительства РФ принято не было, и некоторыми специалистами новелла закона продолжает трактоваться буквально: город – в зоне аэропорта «Пулково» и в близости ряда объектов культурного наследия. То есть экспертизу новых проектов можно проводить только в государственных экспертных организациях.
Но с другой стороны, нет и дополнительной информации по ограничениям в Земельном кодексе по каждой из 28 зон из утвержденного перечня. Не внесены они и в ЕГРН.
При этом в кадастре есть ряд объектов с ограничением и обременением по проведению экспертизы, в частности, в Санкт-Петербурге, расположенных в зонах регулирования застройки (ЗРЗ) и хозяйственной деятельности объектов культурного наследия, расположенных на территории кварталов и участков, композиционно связанных с объектами культурного наследия (ЗРЗ-1) и расположенных за пределами исторически сложившихся центральных районов Санкт-Петербурга (ЗРЗ-2).
«Эти зоны, как исторический центр, не могут подпадать под букву закона, так как деятельность в них регламентируется не Постановлениями Правительства РФ, а региональными, в данном случае городскими, Правилами землепользования и застройки. И наличие этих зон в кадастре для принятия решения об ограничении выбора государственной или негосударственной экспертизы не подходит. Считаю, что до принятия дополнительных подзаконных актов эксперты, работающие в негосударственных компаниях, могут продолжать осуществлять свою деятельность», – подчеркнул управляющий партнер MITSAN Consulting Дмитрий Желнин.