СРО в строительстве. Закон – есть, ясности – нет
2 июля Государственная дума России на пленарном заседании приняла в третьем, окончательном чтении закон, вносящий поправки в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ, которые регласентируют механизм создания саморегулируемых организаций (СРО) в области строительной деятельности. 11 июля этот законодательный акт был утвержден верхней палатой российского парламента – Советом Федерации. Осталось лишь поставить свою подпись Президенту страны и, казалось бы, вопрос о деятельности СРО в строительстве получит окончательное разрешение. Однако, полной ясности с тем, как перейти от государственного лицензирования к саморегулированию в отрасли, до сих пор нет.
Закон, которого ждали
Закон устанавливает требования, которым должна отвечать некоммерческая организация для приобретения статуса СРО. Так, устанавливается требование по количеству членов: не менее 50 членов для СРО в области инженерных изысканий и в области проектирования, не менее 100 – для СРО в области строительства.
В том случае, если СРО основано на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания и подготовку проектной документации, компенсационный фонд должен составлять не менее 500 тысяч рублей на одного члена. Если организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, то фонд должен составлять не менее 150 тысяч рублей на одного члена организации. Для СРО, объединяющих компании, осуществляющих строительство, компенсационный фонд должен составлять не менее 1 млн. рублей на одного члена. Если организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, то компенсационный фонд должен составлять не менее 300 тысяч рублей. Таким образом, законодательный акт призван стимулировать страхование в строительной отрасли. В то же время, обязательное страхование, введение которого обсуждалось в ходе подготовки закона, утверждено не было.
Председатель комитета Госдумы по строительству и земельным отношениям Мартин Шаккум отметил, что это обусловлено рядом причин. Во-первых, введение обязательного требования к членам СРО о страховании ответственности может привести к существенному удорожанию строительства, считает председатель комитета. Он подчеркнул, что проектная документация уже и так проходит государственную экспертизу и за строительством осуществляется государственный надзор. А во-вторых, в целях стимулирования развития института добровольного страхования гражданской ответственности устанавливается, что СРО могут вводить такую обязанность для своих членов самостоятельно, то есть добровольно, коллективно применяя требования о страховании подобной ответственности.
Также закон устанавливает, что правительство России до 1 января 2009 г. должно внести в Думу законопроект, определяющий порядок и условия страхования гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капстроительства.
Законом урегулированы вопросы приема юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в члены СРО, прекращения членства, порядок выдачи организацией допуска к осуществлению видов работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства. При этом в законе определены минимально необходимые для получения такого допуска требования к наличию у работников юридического лица или индивидуального предпринимателя соответствующего образования и стажа работы по специальности. Минимальные требования для выдачи допуска в отношении видов работ, влияющих на безопасность особо опасных, уникальных и технически сложных объектов капитального строительства, устанавливаются правительством РФ.
Уточнен перечень документов, принимаемых СРО. Определена структура и компетенция органов управления СРО. Установлен порядок ведения СРО реестра своих членов, а также порядок ведения государственного реестра СРО.
М.Шаккум уточнил также, что в целях обеспечения общественных интересов СРО, представительства и защиты их интересов в органах власти и местного самоуправления предусмотрена необходимость создания национальных объединений СРО в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства. Такие национальные объединения должны быть созданы не позднее 1 июля 2010 г.
Закон вводит переходный период, согласно которому выдача лицензии прекращается с 1 января 2009 г, а действие лицензий – с 1 января 2010 г. До 1 января 2010 г. к осуществлению строительной деятельности допускается лицо, которое имеет лицензию или допуск СРО.
Законом вводится административная ответственность за невыполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, строительство без допуска к соответствующим видам работ.
ФЛЦ предупреждает…
Генеральный директор ФГУ «Федеральный лицензионный центр» при Росстрое Александр Толкачев, комментируя утвержденный документ, достаточно категорично отметил: «Закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ», принятый Госдумой, к сожалению, недостаточно продуман и нуждается в очень серьезной доработке».
По его словам, только за последнее время в различные органы власти – Президенту, премьер-министру, Государственную Думу РФ, Совет Федерации РФ, Министерство регионального развития и др. – поступило более 900 обращений из 74 субъектов федерации о несостоятельности закона о саморегулировании в строительстве.
По свидетельству А.Толкачева, на состоявшемся на следующий день после принятия закона в третьем чтении заседании Комитета по строительству и ЖКХ Торгово-Промышленной палаты России, участвовавшие в нем Е.Басин (председатель Комитета), В.Забелин (Российский союз строителей), Н.Кошман (Ассоциация строителей России) и другие инициаторы введения саморегулирования, признали, что закон требует значительных корректировок.
«Создается такое впечатление, что спешность, с которой утвердили новую правовую норму, связана с желанием подхлестнуть, ускорить процесс, – говорит он. – И это несмотря на то, что четкого понимания как новая система должна работать и как перейти от государственного лицензирования к саморегулированию, нет ни у депутатского корпуса, ни у самих строителей, ни у их общественных организаций».
Между тем, подчеркивает А.Толкачев, строительство – это не та отрасль, где можно бесконечно экспериментировать. Речь идет не только о сохранности имущества, но и о жизни и здоровье граждан. «В отсутствие технических регламентов, совершенной нормативной базы, эффективных механизмов ответственности перед потребителями и внутренних отраслевых стандартов саморегулируемых организаций контроль за качеством ведения работ становится совершенно эфемерным, а возможности влиять на недобросовестных строителей сводятся к нулю», считает он.
Косвенно подтверждение этих слов можно найти в прозвучавших несколько дней спустя заявлениях заместителя министра регионального развития РФ Сергея Круглика, который выступил за скорейшее принятие новых технических регламентов по строительству зданий и сооружений, а также о безопасности строительных материалов.
Он отметил, что наиболее оптимальной является трехуровневая система документов технического регулирования в области градостроительной деятельности. «Технические регламенты первого уровня являются общеобязательным законом. Документы второго уровня – это своды правил и национальные стандарты. Нормы третьего уровня носят рекомендательный или методологический характер», - пояснил С.Круглик.
Всего должно быть принято 162 документа, которые обеспечат безопасность строительства зданий и сооружений как для застройщиков, пользователей, так и окружающей среды. По словам С.Круглика, ряд документов будет направлен в Государственную Думу уже осенью 2008 г. Он выразил надежду, что закон о техническом урегулировании будет принят до 2010 г. и будет содержать 17 первоочередных технических регламентов. В 2008 г. планируется принять 99 новых регламентов.
О необходимости скорейшего принятия техрегламентов в строительной отрасли говорят давно, и, безусловно, радует тот факт, что дело, наконец, стронулось с мертвой точки. Но не логичнее ли было бы сначала принимать регламенты – как базу контроля качества строительных работ – а уже затем вводить саморегулирование в отрасли?
Закон принят. Пора рассматривать поправки?
Ну а что же говорят представители общественных организаций строителей, которые последовательно выступали за скорейшее введение саморегулирования в отрасли? Надо думать, они довольны законом? Ничуть не бывало.
Безусловно, принципиальное одобрение нового законодательно акта есть. Но следом за этим обычно идет заявление о его недоработанности. Так, генеральный директор Российского союза строителей Михаил Викторов отметил: «Достигнут первый результат: принятие закона о СРО в строительстве. Он кардинально меняет отношения на рынке. Но останавливаться мы не будем, поскольку дело уже за реализацией закона и его последующим совершенствованием». И снова проблемы с формальной логикой. Раз есть проблемные вопросы, не логичнее ли было бы их рассмотреть до принятия закона, а не после?
Руководитель управления саморегулирования Союза строительных организаций и объединений Санкт-Петербурга (ССОО) Сергей Фролов сетует на то, что при рассмотрении закона в третьем чтении, из перечня специализаций некоммерческих организаций, на базе которых должны формироваться СРО, исключены комплексные ассоциации. Он напомнил, что, в настоящее время Президентом РФ поставлена задача обеспечить ввод жилья из расчета 1 кв. м на каждого жителя страны. Это значит, что необходимо выйти на цифру 140 млн. кв. м в год. Между тем из 80 млн. кв. м жилплощади, введенной в 2007 г., половина была построено именно комплексными структурами, объединяющими в своем составе производителей стройматериалов и строителей. Такие объединения предприятий, естественным образом сложившиеся за полтора десятилетия, доказали свою эффективность. «И что же, теперь мы должны их деструктуризировать?» - выразил недоумение С.Фролов.
Большинство НКО, созданных с целью преобразования в СРО в соответствии с Законом о саморегулируемых организациях №315 от 01.12.07 в Санкт-Петербурге, относятся именно к числу комплексных. Производители стройматериалов входят в состав как Саморегулируемой ассоциации строительно-промышленного комплекса Санкт-Петербурга, так и в «Союзпетрострой». В состав Росрегионреставрации и Союза реставраторов Петербурга также входят производители материалов, востребованных в этой сфере.
По мнению С.Фролова требования к числу юридических лиц-членов СРО, заложенный законодателями(50 для изыскательских и проектных организаций и 100 для строительных компаний), приведет к негативным последствиям. Поскольку в большинстве регионов такого количества компаний, просто не найдется, проблемы при переходе к саморегулированию неизбежны. С целью соответствия требований закона будут создаваться межрегиональные объединения. «Но если объединить строителей Калининграда и Уфы, такая структура будет неуправляемой», - заявил он.
Кроме того, стремление вписаться в требуемые показатели будут способствовать во многих регионах принятию в состав НКО для преобразования в СРО компаний с не лучшей репутацией и недостаточным опытом, в результате что сама идея использования саморегулирования для отбора наиболее профессиональных компаний обернется своей противоположностью. «Вместо выбора лучших начнется кучкование всех кого попало», - соглашается доцент кафедры страхования СПбГУЭФ Денис Горулев.
По словам С.Фролова, ССОО уже готовит законопроект о внесении изменений в закон.
Вскоре после этого был обнародован комментарий экспертов ССОО, с анализом принятого закона. В документе говорится о том, что необходимо «отметить серьезные проблемы, которые возникают при реализации положений закона». К важнейшим из них аналитики ССОО относят, в частности вопросы формирования компенсационного фонда и минимальные норма численности СРО.
В документе говорится: «Принятый федеральный закон безальтернативно требует формирование компенсационного фонда, устанавливая при этом достаточно высокий минимальный размер взносов в него. Это представляется ошибочным с правовой точки зрения, а в практическом отношении влекущим серьезные негативные последствия. Реально вопрос о достаточном уровне имущественной ответственности при ведении строительной деятельности без ущерба для среднего и малого бизнеса может быть решен только путем в корректной форме обязательного страхования такой ответственности.
С правовой точки зрения, принципиальным является факт обеспечения имущественной ответственности членов СРО в определенном размере, а не способ ее обеспечения. Поэтому установление ограничений в выборе этих способов – неправомерное ограничение свободы экономической деятельности… По существу, создание компенсационного фонда СРО может иметь только вспомогательное значение и взносы в него не должны быть выше 100 тысяч рублей, как это и предполагалось первоначальной редакцией законопроекта (реально следовало бы установить еще более низкий порог, поскольку условия деятельности строительных организаций в большинстве субъектов РФ не столь благоприятны, как в столицах и нефтедобывающих регионах).
Поскольку взносы в компенсационный фонд на основании Закона будут равными для всех компаний, то формирование этого фонда будет наиболее обременительно для среднего и малого строительного бизнеса».
Эксперты ССОО также полагают, что «минимальный порог численности членов СРО на переходный период должен быть значительно снижен, в противном случае во многих регионах они даже не смогут быть созданы… Установление пороговой численности саморегулируемых организаций могло бы стать одним из полномочий субъекта РФ».
С петербургскими строителями солидарны представители Российского союза строителей. В распространенном пресс-службой этой организации заявлении, в частности, говорится: «К недоработкам закона можно отнести удаление предлагаемого ранее РСС комплексного типа СРОС. Зачастую многие строительные фирмы имеют несколько лицензий (как на строительство, так и на изыскание и проектирование). Вследствие чего не ясна принадлежность к какой либо СРО. Генеральный директор РСС Михаил Викторов выказал надежду на возвращение к этому вопросу на рассмотрении недоработок закона в осеннюю сессию работы Госдумы. В числе недоработок также установленное количество компаний, входящих в региональную СРО – не менее 100 компаний. Набрать такое количество строительных организаций зачастую проблематично для некоторых регионов, где может не набраться такое количество даже при объединении фирм по перечню всех видов работ. В данном ключе Российский Союз строителей настаивал на необходимости создания комплексных СРО в регионах».
Страховое сообщество также критикует принятый закон за непоследовательность в решении вопроса страхования. Как полагает председатель координационного совета по организации деятельности по страхованию строительных рисков и ответственности Анатолий Кузнецов, переход строительства к саморегулированию, на первый взгляд, создает для страховщиков значительные преимущества. Однако уже в настоящее время петербургские страховщики, заключившие договор о взаимодействии с ССОО, высказывают опасения в связи с недостаточностью нормативно-правовой базы.
«Нам интересно, какие критерии, кроме финансовых гарантий, будут использоваться при создании СРО. От этого будет зависеть и стоимость страхования», - подчеркивает директор департамента имущественных видов страхования и перестрахования ОАО «КИТ Финанс-Страхование» Наталья Бородина.
Отсутствие технических регламентов, равно как и механизмов ответственности за качество строительных материалов и рабочей силы, создают весьма значительные риски для страховщиков, считает доцент кафедры страхования СПбГУЭФ Д.Горулев. Между тем государство, фактически освободив строителей от обязанности поддерживать качество, выплату ущерба от этого возлагает на страховщиков. При этом страховое сообщество не располагает достаточной капитализацией для ее выполнения. Это, по меньшей мере, означает, что значительные средства в практике страхования будут уходить за пределы страны, считает Д.Горулев.
«Сейчас вместо страхования строительно-монтажных работ готовится введение страхования чего-то вообще», - отмечает он. При отсутствии технических регламентов страховщикам придется нести ответственность не только за качество работы строителей, но и за прочие обстоятельства, не зависящие от застройщика.
В европейских странах страховые компании осуществляют мониторинг застрахованных строительных объектов, и таким образом могут адекватно оценивать существующие и возникающие риски. Отечественные страховщики, которым предстоит взять ответственность за качество строительства при переходе к СРО, будут просто не в состоянии обеспечить мониторинг всех объектов в виду недостатка специалистов. Формально задача будет выполнена, считает Д.Горулев, однако возникновение серии страховых случаев со значительным ущербом в результате кумуляции рисков может закончиться плачевно для страхового сообщества.
По его мнению, опасность нормативно-правового вакуума в строительной сфере, усугубляющаяся условиями формирования СРО с высокой вероятностью выхода на рынок неквалифицированных производителей и материалов низкого качества, должна приниматься во внимание организаторами реформ. «Если мы сейчас не актуализируем накопившиеся проблемы, то нынешний кризис в банковской сфере покажется детским лепетом при серьезных страховых случаях», - предупреждает Д.Горулев.
Михаил Добрецов
18 июня губернатор Валентина Матвиенко заявила о необходимости «жесткой, профессиональной, многоуровневой цензуры архитектурных проектов». Поводом для такой постановки вопроса стали два завершенных проекта, нарушение высотных параметров застройки в результате отклонения от проектной документации привело к искажению панорамы Стрелки Васильевского острова. Количество претензий горожан к градостроительной политике, как представляется, должно было неизбежно перейти в качество. В свою очередь, выявление и критика градостроительных ошибок не могли больше оставаться монополией протестных организаций. Можно сказать без преувеличения, что неожиданные для многих суждения и инициативы губернатора имеют первостепенное общественное значение.
«Эго» и «супер-эго» в строительстве
Выступление В.Матвиенко на Совете по сохранению культурного наследию 18 июня пресса уже успела окрестить «июньскими тезисами». Революционный характер губернаторской речи, где впервые прозвучала недвусмысленная критика архитектурных «новоделов» в историческом центре, удостоверялся и отзывами членов совета, назвавших этот день «моментом перелома» и «поворотным пунктом». Еще за несколько дней до заседания Совета было объявлено о создании нового государственного учреждения по рассмотрению особо сложных проектов в историческом центре по эгидой Службы государственного строительного надзора и экспертизы.
Одновременно был впервые созван Технический совет, успевший к прибытию в Петербург нового министра культуры рассмотреть ход строительства второй сцены Мариинского театра. Наконец, состоялось «поворотное» заседание Градсовета, где был подвергнуты критике завершенные проекты двух новых зданий на Васильевском острове – здания Петербургской товарно-фондовой биржи и делового центра «Финансист».
Беспрецедентным можно считать и формат заседания Совета по сохранению культурного наследия, куда были приглашены представители гуманитарной общественности, уже успевшие приобрести репутацию оппозиционеров. Более того, губернатор подчеркивала уважение к их ученым регалиям, подчеркивая, что градостроительные решения, равно как и реализацию проектов в центре города, следует доверять профессионалам.
Академик Юрий Курбатов, которому предоставили слово после губернатора, по ошибке вместо «Финансист» произнес «Эгоист». «Это оговорка по Фрейду», - отозвалась В.Матвиенко. Мысль завершил директор Эрмитажа Михаил Пиотровский, напомнивший о том, что многие петербургские застройщики, заботясь о характеристиках видов из окон задуманных ими зданий в центре, совершенно не интересуются тем, как воспринимаются сами эти здания снаружи: «Им оттуда, изнутри, это не интересно».
Как напомнил Ю.Курбатов, даже самым известным зодчим XIX в. была свойственна скромность. Создание «памятников самим себе» не было предусмотрено функциональной ролью фоновой застройки, которая намеренно оттеняла великолепие основных архитектурных ансамблей.
Предписанное губернатором смирение гордыни, предусматривающее на практике демонтаж верхних этажей новых зданий на Васильевском острове, вряд ли может порадовать руководителей двух уважаемых в городе компаний. А распоряжение В.Матвиенко о проверке всех строящихся объектов на соответствие градостроительной документации приведет в уныние некоторых других застройщиков, до сих пор считавших свои проекты, несмотря на масштаб и агрессивный стиль, вполне «проходными».
И все же называть случившееся переворотом градостроительной политики на 180 градусов вряд ли можно. Никакого полного запрета на новое строительство, на котором настаивал наиболее радикальный критик вторжения новой архитектуры в историческую среду Михаил Мильчик, не предполагается. Застройщиков не принудят восстанавливать в прежнем виде снесенные халупы на ул. Шкапина и Розенштейна, которые планировал снести еще Ленгорисполком. Высотные здания, как и планировалось, будут сооружаться на намывной территории Морского фасада. Таким образом, речь идет не о «повороте назад», а об исправлении ошибок в процессе развития.
Важнее всего то обстоятельство, что признание сегодняшних ошибок позволяет предупредить завтрашние – причем не только архитектурные, но и технические. Участие в заседании совета одного из ведущих специалистов по подземному строительству Владимира Улицкого знаменует переход к профессиональному подходу в геотехнических исследованиях, без которого невозможно решить самых острых для города транспортных проблем. Столь же своевременны прозвучавшие напоминания начальника отдела Эрмитажа Олега Иоаннисяна о роли исследований культурного слоя при работе в историческом центре. Наконец, профессор Анатолий Кирпичников из Института материальной культуры РАН весьма уместно поднял вопрос о воспитании новых кадров реставраторов на специально созданной вузовской кафедре. Вопреки предположениям наблюдателей, заседание совета оказалось не головомойкой, а многосторонним обсуждением проблем развития исторического центра города.
Один раз увидеть...
О том, почему сейчас грянул гром вокруг двух новых зданий на Васильевском острове, уже успело сложиться несколько теорий. Самое поверхностное объяснение состоит в реакции губернатора на спекулятивно-панические публикации в московской прессе. В самом деле, о гибели исторического центра Санкт-Петербурга за неделю Международного экономического форума успели возвестить сразу три федеральных издания. По другому мнению, исполнение зданий ТФБ и «Финансиста» озаботило руководство города в связи с предстоящей в июле 32-й сессией Комитета по культурному наследию ЮНЕСКО. Еще одну версию предложил гендиректор ТФБ Виктор Николаев: он полагает, что опала его объекта является результатом заинтересованности учредителей Международной товарно-сырьевой биржи, которые до начала работы исторической Бирже на Стрелке Васильевского острова намерены использовать не здание ТФБ, специально завершенное к открытию Международного экономического форума, а другие площадки.
Впрочем, можно предложить и четвертое объяснение, которое представляется наиболее простым и в то же время исчерпывающим. Согласно народному наблюдению, лучше один раз увидеть, чем сто раз услышать. Фото стрелки, на котором из-за исторической Биржи выглядывает заслоняющий ее силуэт «Финансиста», могло оказать на воображение губернатора куда более сильное впечатление, что все многочисленные устные разъяснения о необходимости городу того или иного объекта.
Руководители двух уважаемых в строительном сообществе компаний, которым теперь указано демонтировать верхние этажи своих объектов (в одном из двух случаев это потребует полного переоборудования инженерной инфраструктуры), задают сегодня резонный вопрос: почему их не остановили раньше? Впрочем, на их месте мог бы оказаться кто угодно другой. И даже можно догадаться, кто именно: в своем выступлении губернатор особо настояла на ревизии проекта «Измайловская перспектива».
Между тем, если бы этот вопрос не был сегодня поднят, перед застройщиками названного района через 2-3 года встала бы куда более сложная задача, чем демонтаж верхних этажей. Нельзя сказать, чтобы о рисках при застройке этого района совсем не говорилось при рассмотрении проекта на Общественном Градостроительном совете. Разработчик проекта, гендиректор НИПЦ «НИИ Генплана» Сергей Митягин честно продемонстрировал коллегам, что две высотных доминанты района высотой по 140 м будут видны даже с Мытнинской набережной, причем их силуэты возникнут на горизонте между Исаакиевским собором и Адмиралтейством.
На заседании ОГС немногочисленные критики проекта выражали недоумение в связи с тем, что его проекция была продемонстрирована всего из семи точек, относящихся к т.н. «открыточным видам». Методика, которой ныне владеет КГА, фактически позволяет рассчитывать проекции из многих сотен точек. Однако, как представляется, оценка проекта участниками заседания ОГС могла оказаться более определенной, если бы разработчик вместо семи проекций предложил бы вниманию публики всего одну – а именно: в перспективе оси Вознесенского пр. Трехмерная модель пространственного решения, представленная разработчиками, наглядно демонстрировала вид с противоположной, южной стороны, где продолжение этой трассы упиралось в примыкающую к Варшавскому вокзалу проектируемую «высотку». В случае реализации проекта по нынешней концепции вид на нее будет самым впечатляющим непосредственно от Адмиралтейства.
Этого примера вполне достаточно для постановки вопроса о том, что такое вообще «открыточный вид» и может ли это понятие отправным пунктом при оценке проектов, влияющих на облик города. Такое «сужение кругозора» будет лишь обманом самих себя, поскольку, как отметила губернатор, сохранять надо «лицо» города в целом, а не некоторые виды, и от отдельных нарушений визуального пространства пострадает не только облик мегаполиса, но в конечном счете и его капитализация.
Понятие «облик города» вовсе не так абстрактно, как может показаться: в состав утвержденного Генплана входит разработанная КГИОП Схема визуального пространства охраны исторического облика Санкт-Петербурга. Этот документ, как напомнил авторам «Измайловской перспективы» исполнительный директор ООО «Архитектурное бюро Татьяны Славиной» Вячеслав Полетайкин, никто не отменял.
Следует отметить, что 18 июня глава городского Союза архитекторов Владимир Попов упомянул о и таком отправном пункте, как геометрия архитектурных форм. Как ранее отмечал академик в ходе обсуждения проекта «Михайловка», первые зодчие нашего города не могли взглянуть на свой результат с птичьего полета, но тем не менее их творения поражают своим совершенством с высоты не менее, что с земли. Если этот тезис будет принят во внимание при утверждении новых архитектурных подходов, это нарушит планы некоторых признанных иностранных мастеров. Хотя губернатор и не поддержала предложения В.Попова составить «черный список» зарубежных архитекторов, которым не рекомендуется у нас работать, она недвусмысленно дала понять, что почетная «галоша» за худший проект может достаться и иностранцу.
Закон заполнения пустот
Нельзя не признать, что из перечисленных губернатором градостроительных ошибок по крайней мере половина возникла не сегодня. На заседании Совета по сохранению культурного наследия В.Матвиенко вполне справедливо заметила, что именно по ее инициативе был разработан и утвержден временный высотный регламент, которого раньше не было. Весьма уместным было и напоминание о том, что ныне действующее постановление №1731, сменившее распоряжение о временном регламенте, не дает волю высотным искушениям, а напротив, вводит дополнительные ограничения в соответствии с географией вновь введенных зон охраны исторического силуэта города – №3 и №4. Поразительно другое: это разъяснение оказалось откровением не только для многих журналистов, но даже для специалистов из Общества охраны памятников истории и культуры. По этой причине, очевидно, и не был поднят весьма актуальный вопрос о коррекции схемы, утвержденной постановлением №1731, в отношении юго-западной части Васильевского острова (о соответствующих рисках авторы АСН-инфо упоминали 24 и 30 января 2008 г.).
В связи с этим вспоминается дискуссия в правительстве города, состоявшейся еще 4 июня. Тогда А.Вахмистров сообщил, что жители города, приходящие на общественные слушания по временным регламентам застройки, высказывают ничем не обоснованные опасения за свои дома, хотя рассматриваемый проект их никак не касается. Как пояснил вице-губернатор, информирование граждан о том, для чего и как выполняется ВРЗ, осуществляется явно неудовлетворительно.
Действительно, в отличие от Жилкомитета, выпускающего многосоттысячными тиражами разъяснительные брошюры и проводящего постоянный семинар для населения, Комитет по градостроительству и архитектуре в самом деле не слишком утруждал себя задачами информационно-просветительской деятельности.
Понятно, что разъяснение порядка слушаний по ВРЗ для градостроительного ведомства было лишней головной болью. Еще менее интересно растолковывать, для чего временные регламенты вообще понадобились. И уж совсем обременительно для ведомства было бы объяснять, что переработка едва принятого городского генплана, равно как и не успевших пройти учреждение Правил землепользования и застройки, было результатом неразрешимого взаимонепонимания между городским правительством и инвесторами. «Вопрос в том, насколько уверенно держат себя городские власти», - заметил на Совете архитекторов заместитель гендиректор ЗАО «НИПИГрад» Владимир Аврутин, комментируя упрощения в структуре функциональных зон при коррекции Генплана.
Уклонение от честного разговора естественным образом порождало информационный вакуум, который всегда есть кому заполнить, при том не всегда из лучших побуждений. В ряде районов граждане, укрепившись в подозрениях, что городское правительство находится в полной власти «денежных мешков», настраивались на протест просто на всякий случай. При этом «мальчиками для битья» становились застройщики среднего масштаба, уже потратившиеся поневоле на проекты ВРЗ, и чиновники районных администраций, проводящие слушания.
Главным адресатом претензий стал «профильный» вице-губернатор А.Вахмистрова, и вряд ли случайно, что именно он первым прервал «молчанку», так и то, что в первых строках «июньских тезисов» было подчеркнуто, что за утверждение градостроительных решений в Петербурге отвечает не губернатор и инвесторы, а Градостроительный совет.
Таким образом, губернатор недвусмысленно дала понять, что описанная практика перекладывания головной боли на других закончена. Что касается наиболее амбициозных инвесторов, то им 18 июня была адресована всего одна, но весьма недвусмысленная фраза губернатора: «Давить не меня бесполезно».
Еще одной «точкой над i», поставленной на заседании Совета по защите культурного наследия, было согласие В.Матвиенко с тезисами, высказанными заместителем главы КГИОП Алексеем Комлевым. Представитель ведомства, к которому теперь явно более внимательно прислушивается губернатор, поставил вопрос об особом статусе Санкт-Петербурга, позволяющем ему – во всяком случае, не в меньшей степени, чем Москве – создавать собственные коллегиальные органы для согласования проектов строительства и реконструкции, даже если таковые не предусмотрены Градостроительным кодексом. Этот эпизод заседания 18 июня и в самом деле знаменует перелом в сфере управления.
Между сиреной и флюгером
«Головокружение от успехов», итогом которого стало, в частности, отклонение высотности зданий на Васильевском острове от согласованной документации, возникло у инвесторов и застройщиков не только в результате их стараний настоять на своем. Проектировщики и архитекторы за последние два года привыкли к тому, что критика проектов в СМИ приводит обычно к противоположному результату. Тем более что в своем послании Законодательному собранию губернатор пригрозила судом отдельным авторам, старающимся любым способом дискредитировать городское руководство, его деятельность и намерения.
Сами критики между тем отнюдь не всегда отличались последовательностью и конструктивностью предложений. Выставка «Живого города», приуроченная к началу Экономического форума, включала в подавляющем большинстве предметы живописи, не имеющие никакого отношения к заявленной теме «гибели» архитектурных шедевров Санкт-Петербурга. Тоска по петербургскому трамваю и закопченным обшарпанным стенам старых домов оправдана спецификой эстетических представлений, но никак не заботой о развитии мегаполиса – как, впрочем, и о той красоте, которой прославился на весь мир наш город. Эта красота требует повседневного ухода.
Не всегда отличалось последовательностью и архитектурное сообщество. На последнем заседании Градсовета одному из критиков василеостровских «новоделов» напомнили о том, что сам он являлся автором далеко не лучшего решения реконструкции жилого здания на Шпалерной. И уж совсем странно, когда проектировщик, официально представляя в одной аудитории результат своего труда, в другой аудитории высказывает надежду, что этот проект не утвердят.
Создавая новый орган – Общественный градостроительный совет, руководство города, очевидно, рассчитывало на полезное сопоставление мнений безусловно компетентных, но по понятным причинам лично заинтересованных архитекторов с беспристрастным взглядом общественных деятелей. Практика, однако, показывает, что общественность усматривает свою задачу в расточении неумеренных похвал практически любому представленному проекту.
Приходится признать, что «перелом» 18 июня мог бы случиться значительно раньше, если бы архитектурное и ученое сообщество, равно как и «статусные» СМИ, предпочитали служить не рупором или флюгером, а надежным ориентиром для принятия решений, адекватных особым условиям города, его уникальному наследию и многосторонним проблемам.
Новые требования руководства города выполнять будет несомненно труднее – и инвесторам, и застройщикам, и проектировщикам, и администраторам. В то же время множество трещин в доверии между обществом и властью, возникших в связи с градостроительными решениями и информационной разреженностью вокруг них, будут зацементированы необходимым мегаполису строительным материалом доверия. Сегодня город может себе позволить не только вести откровенный разговор с гражданами. Точно так же город может себе позволить не заискивать перед возможными партнерами, а ставить ясные, безоговорочные и недвусмысленные условия – взамен за высокую привилегию внесения вклада в красоту и развитие Северной столицы.
Федор Хлебников
До сих пор несколько десятков тысяч жителей Санкт-Петербурга занимают жилую площадь, не превышающую 1-2 кв. м на человека. При этом они зачастую ограничены в праве даже ставить вопрос об улучшении жилищных условий, поскольку, несмотря на многолетнее проживание и регистрацию по месту жительства, живут «на птичьих правах», хотя многолетним трудом на благо города заслужили те же права, что и все другие петербуржцы. Проблема граждан, проживающих в рабочих общежитиях, долгое время отодвигалась на второй план. Сейчас правительством Санкт-Петербурга поставлена задача решить ее к концу 2009 г. Кроме воли губернатора, для этого требуется как адекватное законодательное обеспечение, так и координация исполнения. Для этого необходимо, чтобы проблема рассматривалась во всех аспектах.
Прописка, которая не спасает
Обитатели общежитий в ходе многочисленных реформ, имевших место в России со времени перестройки, не только ничего не приобрели, но и потеряли больше, чем прочие граждане. Каждый новый этап развития рынка что-нибудь у них отнимал, притом без предупреждения. Об ограничении собственных прав многие узнали лишь спустя много лет после того, как оно фактически произошло.
От всех прочих категорий населения жильцы «общаг» отличались тем, что их регистрацией занимались не жилищно-коммунальные службы, а социально-бытовые управления предприятий, в которых они работали. В наилучшем положении оказалось то меньшинство, которому посчастливилось получить жилье в общежитиях квартирного типа, принадлежавших гигантам индустрии. Когда понятие «научно-производственное объединение» оказалось ненужно формирующемуся рынку, крупные предприятия организованно передавали общежития городу. Индустрия меньшего калибра, точно так же реорганизуясь в акционерные общества, о своих работниках заботилась меньше, и принцип «нет человека – нет проблемы» во многих случаях решался просто путем уничтожения документов. О чем многие жильцы «общаг» узнали лишь спустя 2-3 года, когда их запущенный жилфонд в ходе формирования рынка недвижимости заинтересовал частных собственников. Здесь уже все зависело от совести конкретного хозяина.
Все это время работники уже несуществующих предприятий, равно как и их семьи, рассчитывали на силу закона. Однако закон очень редко оказывался на их стороне. Отчаявшиеся истцы подозревали судей в коррупции и, чаще всего, заблуждались: отчуждение жилищ по формальным правовым признаком, как правило, было вполне законным. Ознакомившись с документами, которые – и то не всегда – удавалось достать по запросам судов, граждане с изумлением узнавали, что адрес, по которому они проживают, вовсе не является жилым строением, и более того, нынешний собственник уже приобрел его в измененном качестве.
Во многих подобных ситуациях оказывалось, что суд не может даже принять иск, поскольку непонятно, кто должен являться ответчиком. Отнюдь не все исчезнувшие предприятия имели законных правопреемников. Мало того, некоторые ведомства также – в связи уже не с рыночными реформами, а со структурными инициативами меняющихся правительств – также успели преобразоваться, унаследовав от прежнего главка штатное расписание, но отнюдь не социальные обязательства. Как рассказывает Ирина Сулимо, проживающая в бывшем общежитии Управления противопожарной службы, ее семье, как и соседям, не удается добиться ответа на простой вопрос о том, кто по закону обязан заботиться о кадрах. Новый «хозяин» Управления противопожарной службы – Управление МЧС – ссылалось на то, что здание было отчуждено еще до преобразования структуры правительства, а старый – ГУВД – на то, что все пожарники вместе с их проблемами больше к его ведению не относятся. Этот спор, как оказалось, не урегулировать ни в какой из ветвей «третьей власти».
Так перед многими петербуржцами открылась неожиданная истина, которую коротко и точно сформулировал уполномоченный по правам человека Игорь Михайлов: наличие советской прописки вовсе не гарантирует право на жилище.
Вопросы к районным властям
Федеральное законодательство, на которое уповали жильцы общежитий, отчаявшись найти понимание на местном уровне, нанесло по ним еще один беспощадный удар. Новый Жилищный кодекс оставил «за бортом» права обитателей общежитий, принадлежащих частным компаниям. Между тем в общежитиях, не переданных городским ведомствам (в Санкт-Петербурге – ГУ «Дирекция по содержанию общежитий») и не принадлежащих федеральным службам, жильцы арендуют комнаты на условиях коммерческого найма. Как правило, при приобретении такого здания новым собственником – в том случае, если здание все же оставалось жилым – перед жильцами весьма жестко ставился вопрос: либо платишь по коммерческой ставке, либо выселяешься.
До конца 1990-х гг. самая бесправная категория жителей «общаг» находила понимание лишь у отдельных депутатов ЗакСа, которые решить их проблем не могли, но создавали бумагооборот, затрудняющий самое беспардонное поведение нового владельца. Впрочем, некоторых собственников никакие запросы депутатов решительно не волновали. Даже после того, как городские власти вплотную занялись проблемой, ряд владельцев не участвует в ее решении, просто игнорируя запросы из Смольного.
Впрочем, в последние 2 года уйти от вопросов становится труднее. В 2006 г. ЗакС, наконец, справился с задачей, недоступной прежним созывам – избрал уполномоченного по правам человека. Хотя многие депутаты приняли омбудсмена И.Михайлова, «в штыки», новое назначение оказалось неожиданным подарком для уже отчаявшихся жильцов общежитий. В офисе уполномоченного не только прислушались к обращениям граждан, но и произвели по существу первую за все пореформенные 17 лет работу по систематизации проблемы.
Признавая тот факт, что общежития города имеют не только различный статус, но и различную имущественную историю, а проживающие в них граждане – различный объем прав, тем не менее, предложил установить единый, не допускающий разночтений порядок приемки общежитий и установления отношений с зарегистрированными в них жильцами. Для этого, по его мнению, необходимо в каждом случае решить 3 вопроса – о наличии жилого помещения, о его идентификации и о праве гражданина на помещение.
И.Михайлов по существу первым поставил вопрос об ответственности районных администраций за судьбу жильцов общежитий. Поводом послужила история выселения жильцов бывшего общежития треста «Ленрыбпром» из здания на ул. Стойкости, 18, для которого решающим доводом оказалась ссылка на документацию 1970-х гг. По существу, по инициативе самих властей района решение о незаконности предоставления здания было принято не просто задним числом, а посредством оспаривания документа несуществующего органа несуществующего государства. Как подчеркивает омбудсмен, это далеко не единственный случай, когда поводом к нарушению прав граждан является невыполнение установленных законом норм самими органами госвласти.
Возможно, именно этот эпизод побудил власти города принять в конце мая 2008 г. постановление, усиливающего ответственность районных властей за расселение общежитий и их перевод из специализированного жилого фонда в социальный.
Начало – еще не половина дела
Нельзя сказать, что проблема общежитий до сих пор никак не решалась. В двух столицах – Москве и Петербурге – важность проблемы была осознана практически одновременно, в 1999 г., когда органы власти городов разработали программы расселения «общаг». Тогда же было по-настоящему всерьез принято в расчет то обстоятельство, что эта часть жилого фонда превратилась в настоящий рассадник криминалитета. С этого момента власти мегаполисов вплотную столкнулись с фактом развития коррупции в системе паспортных служб ГУВД, где общежития, куда было можно легально прописать неограниченное число граждан, стали настоящим клондайком для недобросовестных клерков.
Впрочем, в ту пору власти были больше озабочены больше аспектом безопасности, чем решением социальной проблемы. Улучшение жилищных условий одной из самых неприкаянных категорий населения осуществлялось, скажем так, спорадически. В годовых отчетах мэрии Москвы число семей, переселенных из общежитий в социальное жилье, измерялось двузначными числами, в то время как общее число нуждающихся было по меньшей мере шестизначным.
Переход к систематическому решению проблемы в Санкт-Петербурге был предпринят на 4 года раньше, чем в Москве. Уже через месяц после избрания на пост губернатора, Валентина Матвиенко жестко поставила вопрос о расселении общежитий с предоставлением их жильцам жилплощади с перспективой последующего ее приобретения в собственность.
С этого времени, впервые за многие годы, стало производиться обследование зданий, причем десятки из них были признаны аварийными, в результате чего его обитатели были включены в соответствующую городскую программу. Этой категории жильцов должно помочь и создание федерального Фонда содействия реформированию ЖКХ, 40% средств которого предоставляется регионам именно на расселение аварийных жилых зданий.
При обсуждении каждого инвестиционного проекта, включающего приобретение и использование существующего общежития, обязательным условием стало предоставления его обитателям жилья за счет инвестора. Больше всего, пожалуй, посчастливилось жителям общежития уже расформированного трамвайного парка имени Смирнова, на месте которого будет построен комплекс зданий для самой городской администрации. Поскольку при этом освободится целый ряд других административных зданий в элитном центре города, инвестор – Внешторгбанк – может взять на себя предоставление отдельных квартир жильцам общежития, решили в Смольном. Следует отметить, что квартиры были предоставлены хотя и не в центре города, но в хороших кирпично-монолитных домах.
Первый установленный срок полного решения проблемы общежитий – конец 2005 г. – оказался все же неисполнимым. Если исходить из того, что к настоящему времени проблему удалось решить наполовину, то и новый «дедлайн» – конец 2009 г. – оказывается труднодостижимым. Между тем новый срок исполнения – в отличие от расчета до 2011 г., установленного администрацией Владимира Яковлева – связан с возможностью приватизации жилья на ныне действующих льготных условиях, поскольку обитатели «общаг», заведомо не могут приобрести жилье по рыночной цене.
К тому моменту, когда правительство города утвердило Положение о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти при исключении жилых посещений в общежитиях из состава специализированного жилого фонда и включении их в состав жилищного фонда специального использования, в городе оставалось 668 нерасселенных общежитий – примерно половина от прежнего числа. Однако число частных общежитий, обитатели которых живут на самых «птичьих правах», сократилось лишь на треть – с 67 до 41. Таким образом, оставшаяся половина проблемы является более трудной, и не обойдется без специальных правовых решений.
Ответственность глав администраций, которым распоряжение Смольного предписывает обеспечивать регистрацию права госсобственности на здания, переведенные из спецфонда, еще не полностью гарантирует ускорение решения проблемы. При недавнем обсуждении временного регламента застройки одного из кварталов в историческом центре города, где инвестору предстоит расселить сто семей из двух весьма привлекательных зданий, выяснилось, что представители инвестора даже не встретились с жильцами, однако уже начали рекламу будущего отеля. Однако районную администрацию это обстоятельство не беспокоит, поскольку предполагается, что инвестор уже снял с ее плеч проблему этих конкретных двух домов.
Расчет нужен и на будущее
Когда В.Матвиенко напоминает членам правительства о долге города перед петербуржцами, много лет вносившими свой трудовой вклад в общегородское благо, она упоминает лишь об одном из трех аспектов проблемы общежитий. Второй аспект, как уже говорилось, состоит в упорядочении регистрации и выявлении незаконно прописанных и лишь на бумаге занимающих помещения граждан. Есть и третий аспект, прямо вытекающий из второго, но относящийся уже ведению ведомств по миграции и трудоустройству. Расселение общежитий поможет выявить динамику реальной миграции, и соответственно, рассчитать реальную потребность города в трудовых ресурсах.
Между прочим, ряд авторитетных специалистов, включая строителя Владимира Гольмана и спортивного тренера Алексея Мишина, высказывали мнение о том, что рабочие общежития городу все же нужны. Другое дело, что их организация и заселение должны производиться уже в новом, систематическом и прозрачном порядке, для чего потребуется координация всех вышеназванных ведомств – очевидно, в составе специально созданного для этой цели органа. К его работе может быть привлечено второе по масштабу российское профсоюзное объединение – СОЦПРОФ, еще в начале 2008 г. выдвинувший инициативу создания своими силами Центров миграции. К этому располагает и присоединение профсоюза к инициативе создания многопрофильного строительного техникума.
В Ленинградской области, где проблема по понятными причинам меньше по масштабу, но сложнее по решению, вице-губернатор Григорий Двас отстаивает необходимость создания новых благоустроенных общежитий. Ведь только для строительства ЛАЭС-2 потребуется привлечь около 4 тысяч человек, главным образом, на временную работу.
Это означает, что проблема во всероссийском масштабе не может рассматриваться лишь как «избавление от наследия прошлого». Тем более что из всех иностранных инвесторов, реализующих новые проекты в регионе, строить коттеджи для рабочих с последующей передачей в собственность планирует на сегодня лишь одна компания – Nokian Tyres.
Три предложения омбудсмена
29 мая, уже после выхода в свет нового распоряжения правительства Санкт-Петербурга, уполномоченный по правам человека И.Михайлов выступил на слушаниях в ЗакСа с тройной законодательной инициативой. Изменения, которые омбудсмен предлагает внести в ст. 3 Закона о специализированном жилищном фонде, предполагают, что в городе будут не только ликвидироваться старые общежития, но и создаваться новые – в рамках потребностей образования, индустрии и строительства. В соответствии с законопроектом, отнесение жилого помещения к общежитиям или исключение его из этого числа должно осуществляться на основании решения городского правительства, а вопрос предоставления жилых помещений по договору найма специализированного жилого помещения – уполномоченным им органом. Очевидно, речь идет о специализированной структуре, инициатива создания которой вполне созвучна предпринятому выделению Управления труда и занятости из состава Комитета по труду и социальной защите.
Омбудсмен также выдвигает законопроект «О социальном найме жилищного фонда Санкт-Петербурга», где отдельно рассматриваются правовые случаи с проживанием граждан в государственных и приватизированных зданиях. При этом, на те случаи, когда гражданин не является собственником помещения, но был зарегистрирован в нем на момент нахождения здания в госсобственности, распространяется право на предоставление жилья по социальному найму.
Наконец, И.Михайлов предлагает ЗакСу принять обращение к Госдуме с инициативой о внесении изменений в ст. 6 Закона о введении в действие Жилищного кодекса. Их суть почти полностью совпадает с предложенным законопроектом местного уровня. Они устанавливают право на получение жилья по социальному найму гражданином, зарегистрированном в общежитии на момент его нахождения в государственной собственности, даже если соответствующее помещение утрачено – в том случае, если гражданин не является собственником или нанимателем другого помещения.
Нельзя сказать, чтобы предложенный И.Михайловым подход сокращал затраты на выполнение задачи, тем более на федеральном уровне. Однако государство уже не вправе сегодня пожаловаться на бедность. В любой западной стране подобная проблема была бы отнесена к неисполненному внутреннему долгу.
Утверждение предложенных законопроектов целесообразно не только для выполнения обязательств перед старшим поколением, но и для того, чтобы новое поколение, которому предстоит реализовывать новые индустриальные и строительные проекты, было уверено в том, что государство в дальнейшем не останется перед ними в долгу.
Константин Черемных