Острые вопросы стройнадзора
В декабре прошлого года в Доме Правительства Ленинградской области состоялась VI Межрегиональная конференция органов государственного строительного надзора субъектов Российской Федерации. Организатором мероприятия выступил Комитет государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области.
В этом году конференцию посетило 176 представителей органов государственного строительного надзора России, Минстроя, Минэкономразвития и других органов федеральной власти. Основными темами для обсуждения стали реформа надзорной деятельности, проводимая в России, вопросы практической работы органов госстройнадзора, связанные с изменениями, внесенными в законодательство о градостроительной деятельности и Градостроительный кодекс Российской Федерации.
Губернатор Ленинградской области Александр Дрозденко обратился с приветственным словом к участникам конференции. Александр Дрозденко отметил, что Межрегиональная конференция уже второй раз проходит на площадке Ленинградской области, что «очень почетно, и в то же время ответственно».
«Мы сегодня, как и, наверное, все другие субъекты Российской Федерации, на себе чувствуем и несовершенство российского законодательства, и те многочисленные проблемы, которые сегодня имеются на строительном рынке, и конечно, понимаем, что необходимо принимать по целому ряду направлений кардинальные меры и кардинальные решения», - подчеркнул губернатор и выразил надежду, что работа конференции позволит дать абсолютно правильные предложения для изменения федерального законодательства.
Необходимость изменений, выступая с приветственным обращением, подтвердил и директор Департамента разрешительной деятельности и контроля Минстроя России Владимир Калинкин. Он призвал участников конференции к открытому диалогу, но при этом выразил сожаление, что сегодня Градостроительный кодекс превратился уже «в крайне подвижный документ». «А этого быть не должно. Это все-таки Кодекс. Он должен быть основополагающим документом, а мы его кроим практически каждые полгода. Это неправильно, - сказал Владимир Калинкин. - Мы хотели бы услышать ваше мнение по поводу тех корректировок, которые внесены, по поводу тех новых полномочий, которые у строительного надзора появились».
Председатель Комитета государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области Денис Горбунов, обращаясь к участникам конференции, выразил надежду, что формат проведения конференции позволит максимально продуктивно использовать возможность обсудить насущные вопросы с представителями органов государственного строительного надзора из 73 субъектов Российской Федерации.
«Мероприятие в первую очередь организовано нами как диалоговая площадка, практически все запланированные доклады представляют собой описание вопросов, стоящих перед нами и нашими коллегами. Надеюсь в процессе обсуждения мы сможем если не найти решение, то по крайней мере сформировать перечень наиболее актуальных задач для дальнейшей их проработки с Минстроем» - отметил Денис Горбунов.
Истина в предмете
Основная дискуссия конференции развернулась вокруг предмета государственного строительного надзора, участниками конференции озвучены различные точки зрения.
В своем докладе начальник отдела технической политики и нормирования Комитета государственного строительного надзора г. Москвы Евгений Мухин, указал на необходимость корректировки Градкодекса для установления случаев, правил и сроков осуществления надзорной деятельности в форме оценки соответствия объекта, а не в отношении субъекта предпринимательской деятельности: «Экспертиза осуществляется в правильном формате в виде оценки соответствия по отношению к зданиям и сооружениям, а Госстройнадзор по каким-то невиданным обстоятельствам - в отношении субъектов, осуществляющих строительство. При этом подмена процедуры оценки объекта через оценку деятельности субъекта представляется несоответствующем требованием технического регулирования».
Надежда Машкова, директор Департамента контрольно-надзорной и разрешительной деятельности Министерства экономического развития России, не видит в решении этой задачи большой проблемы: «Как увязать деятельность по строительному надзору с 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц…» я больших проблем, если честно, не вижу. Потому что даже сейчас он позволяет работать с объектом. То есть нам надо четко понимать, что субъект и объект в понимании одного закона - это одни сущности, а в понимании другого закона - другие сущности. То, что вы предлагаете, - вариант ограничения предмета надзора именно зданием, которое возводится. Но вы не можете прийти к зданию и разговаривать с ним. Вам нужен кто-то обладающий субъектностью».
Начальник государственной инспекции строительного надзора Курской области, председатель Совета Российской коллегии органов государственного строительного надзора Татьяна Березникова поддержала Евгения Мухина: «Стадия «П» - это, скорее, концепция, чем проект. И стройка осуществляется в 99,9% случаев по рабочей документации. Принято решение о надзоре только за проектной документацией, но тогда нужно жестко подойти к разработке проектной документации и ее экспертизе, потому что априори проектная документация уже соответствует всем требованиям технических регламентов».
«Мы готовы наблюдать объект только по проектной документации, если проектная документация будет иметь однозначный характер, и в ней будут изложены все мероприятия, которые на сегодняшний день требуются при осуществлении государственного строительного надзора», - выразила общую точку зрения Наталья Борздова, заместитель руководителя Службы жилищного и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.
Заместитель руководителя департамента по надзору в строительной сфере Краснодарского края Олег Белашук считает, что рабочая документация должна стать на законодательном уровне предметом проверки: «Принимая объект, особенно достаточной сложности, мы так или иначе сталкиваемся с исполнительной документацией. Проверить исполнительную документацию на соответствие проекта возможно только с рабочей документацией, потому что узлы, детали и прочее описание объекта, конечно же, содержится в рабочей документации».
По мнению Дениса Горбунова, для обсуждения предложений по корректировке градостроительного законодательства, стоит создать совместно с Минстроем рабочую группу. «Важен прямой диалог, в том числе и с органом регулирования в этой части, иначе у нас ничего не получится», - считает он.
Статья 54
Масштабная дискуссия также развернулась вокруг проблемы правоприменения органами строительного надзора положений статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации при организации и проведении проверок с учетом предмета, оснований и особенностей для таких проверок, в связи с изменениями законодательства, вступившего в действие 4 августа 2018 года.
«Мы считаем, что в настоящее время проверки, которые определены по части 1.1, практически невозможны до тех пор, пока не будет наведен порядок в том, что касается положений об осуществлении государственного строительного надзора, и не будут приведены все зоны ограничений в соответствие, - заявила Наталья Борздова. – Мы в целом настаиваем на том, чтобы эти полномочия были в Градостроительном кодексе отнесены к функциям органов местного самоуправления».
С ней согласна Ольга Березкина, начальник отдела по надзору за строительством объектов в городе Благовещенск Амурской области: «Сейчас совершенно нереально и нецелесообразно возлагать на органы госстройнадзора проверки объектов, которые указаны в части 1.1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Порядок и процедура совершенно не ясны. Я постоянно привожу один и тот же пример, что, допустим, приходит какое-то обращение, в какой- то деревушке какой-то объект не соответствует параметрам. И мы должны это проверить. Специалист командируется, покупает дорогостоящий билет, добирается, находит наконец этот объект. Он находится за высоким забором, хозяев дома нет. Он, в принципе, не может даже попасть на эту территорию. То есть, потрачены огромные деньги, время, а проверка не проведена».
В своем докладе Ольга Березкина затронула вопрос о проверке выполнения работ по благоустройству до ввода объекта в эксплуатацию. Владимир Калинкин обратил внимание участников конференции на обязательные требования законодательства, исключающие возможность переноса благоустройства объекта после получения заключения о соответствии.
Представители Минстроя также согласились в том, что многие вопросы нуждаются в корректировке. В частности, уже подготовлен законопроект, который наделяет органы государственного строительного надзора полномочиями обжаловать заключения негосударственной экспертизы при возникновении сомнений в обоснованности такого заключения. «От вас приходит много предложений по усовершенствованию законодательства, в том числе и по муниципальному архитектурно-градостроительному контролю. Но к сожалению, часто нам не хватает в дискуссиях с теми же депутатами, с Правительством, конкретных примеров, конкретных расчетов», - заострил внимание участников конференции Владимир Калинкин.
Все поднадзорно
О вопросах, связанных с осуществлением госстройнадзора за объектами капитального строительства, которые с 1 января 2019 года подлежат экспертизе исключительно на предмет проверки достоверности сметной стоимости рассказал Денис Горбунов, председатель Комитета государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области.
С 1 января 2019 года изменяется предмет экспертизы проектной документации, установленный ст. 49 Градкодекса Российской Федерации. Согласно новой редакции данной нормы в предмет экспертизы также включается проверка достоверности определения сметной стоимости строительства объектов капитального строительства в случаях, установленных частью 2 статьи 8.3 Кодекса (строительство за счет бюджетных средств и средств государственных компаний и корпораций, капитальный ремонт за счет указанных средств в случаях, установленных Правительством Российской Федерации).
«Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации №87 «О составе разделов проектной документации», смета входит в объем проектной документации. Если в проекте участвует бюджет, соответственно, смета подлежит государственной экспертизе, и, как результат, если часть проектной документации проходила госэкспертизу, возникает необходимость проведения регионального Государственного строительного надзора», - заключил Денис Горбунов.
Вместе с тем, как отметил Денис Горбунов, количество объектов, подпадающих под новые нормы, очень велико. «Это дополнительной нагрузкой ляжет на бюджет, значительно увеличив трудозатраты и удлинив процесс строительства. Возникает и вопрос предмета проверки – что мы должны проверить и на соответствие чему», - задался вопросом Денис Горбунов и подчеркнул, что эта проблема характерна для многих регионов России, а времени до 1 января 2019 года осталось совсем немного.
«Когда вносились поправки, никто и не думал, что получился такой результат», - признал Владимир Калинкин. «Попробуем выйти из этой ситуации через официальное разъяснение или письмо Минстроя», - пообещал он.
Ужесточить контроль
Доклад заместителя председателя Комитета государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области – начальника департамента государственного строительного надзора Алексея Абузова был посвящен проблемам применения законодательства в градостроительной сфере при эксплуатации объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным видом использования после ввода объекта в эксплуатацию.
Собственники объектов после ввода в эксплуатацию самовольно меняют их назначение, указал на проблему Алексей Абузов. «При этом, если речь идет о зданиях нежилого назначения, даже не вносятся изменения в технический план здания, т.к. в нем назначение помещений указано как «нежилое» и их назначение формально не меняется, - пояснил он. - В частности, сейчас мы пытаемся решить проблему изменения назначения социальных объектов, в которых самими застройщиками либо новыми собственниками размещаются коммерческие помещения. Но бывают и другие варианты, когда строится что-то совсем простое, например, холодный склад, а потом в нем размещаются объекты производственного, общественного или другого назначения. И действительно возникают ситуации, при которых законодательство оказывается бессильным перед грамотными и хитрыми собственниками».
Уже есть немало примеров, когда эксплуатация таких объектов впоследствии приводила к массовой гибели людей. Чтобы исключить такие случаи, нужно корректировать действующее законодательство, заявил Алексей Абузов. В частности: установить Градостроительном кодексе РФ понятие разрешенного использования (назначения) здания, сооружения, увязанное с функциональным назначением, определенным проектной документацией, разрешением на ввод в эксплуатацию. А также отделить данное понятие от понятия вида разрешенного использования объекта капитального строительства, используемого в градостроительном зонировании.
Установить в Градостроительном кодексе РФ порядок изменения разрешенного использования (назначения) здания, сооружения, помещений. Установить необходимость внесения сведений о разрешенном использовании (назначении) здания, сооружения, помещений в таких зданиях и сооружениях в документы государственного учета недвижимости (технический план, единый государственный реестр недвижимости). Определить ответственность за нарушения требований законодательства о градостроительной деятельности (ст. 55.24 Градостроительного кодекса РФ), проектной документации и технических регламентов в целом при эксплуатации зданий, сооружений, помещений, в т.ч. встроенных в многоквартирные дома.
А также определить орган государственной власти, уполномоченный на осуществление надзора за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности (в том числе в части соблюдения разрешенного использования) и технических регламентов при эксплуатации зданий, сооружений, помещений, в т.ч. встроенных в многоквартирные дома, а также на принятие мер административного воздействия за такие нарушения.
Успех технологий
О практике применения электронного документооборота рассказала Елена Чеготова, первый заместитель начальника Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга. Ее сообщение касалось использования информационной системы «Стройформ» как управленческого инструмента в контрольно-надзорной деятельности. Информационные технологии позволили не только оптимизировать работу инспекторов, но и повысить ее качество.
Единая информационная система Службы «Стройформ» создавалась с 2009 года для Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга и Санкт-Петербургского государственного автономного учреждения «Центр государственной экспертизы».
«Изначально эта система была создана для накопления информации, однако со временем она превратилась в систему принятия решений, - подчеркнула Елена Чеготова. – Электронный документооборот, в частности, помогает пресечь попытки замены листов в проектной документации. В системе «Стройформ» была введена функция чек-листов по отслеживанию изменяющейся проектной документации. Инспектор сразу видит какие параметры ему необходимо проверить».
По мнению Елены Чеготовой, электронный документооборот в последнее время приобретает все большую значимость, особенно в свете принятых в августе текущего года поправок в законодательство относительно зон с особыми условиями использования территорий. «В случае нахождения объекта в этих зонах требуется проведение обязательной государственной экспертизы. Сейчас мы занимаемся налаживанием межведомственного взаимодействия между всеми органами власти различных уровней по своевременному предоставлению соответствующей информации, чтобы ее могли видеть и на стадии разрешения на строительство и на стадии осуществления госстройнадзора».
Владимир Калинкин, подводя итоги конференции, отметил необходимость перехода на новые технологии осуществления проверок на территории всей Российской Федерации: «Впереди еще много работы по регламентации порядка проведения государственного строительного надзора. Нам нужно создать действенный механизм обеспечения качества и безопасности строящихся объектов».
фотоотчет:
видеоотчет:
https://asninfo.ru/events/video-reports
Редевелопмент промышленных территорий невозможен без участия государства. И именно по инициативе местных властей начинается большая часть девелоперских проектов на месте промышленных зон.
Государство остается основным инициатором проектов редевелопмента промышленных территорий. По оценкам компании «Размах», только пятая часть проектов преобразования промышленных зон в России была инициирована бизнесом. Эксперты полагают, что привлечение частной инициативы в данный сектор – ключевой аспект развития «Серого пояса».
«В большинстве случаев проекты редевелопмента территорий обладают высокой рентабельностью, – считает советник генерального директор ФГИК «Размах» Алексей Фунтов. – В среднем затраты на освобождение от старой застройки с рекультивацией земельного участка на глубине до 0,5 м и площадью до 1 га промышленной территории составляют 15-20 млн рублей».
«Если посчитать на примере жилой недвижимости, то на одном гектаре можно разместить до 20 тыс. кв. м. Таким образом, простая арифметика скажет нам, что удорожание 1 кв. м. строящегося жилья составит всего 750 рублей. С учетом того, что коммерческая стоимость таких участков, как правило, составляет порядка 8 000 рублей на 1 кв. м улучшений, итоговая цена, которую платит инвестор, с учетом освобождения территории, не превысит 9-10 тыс. рублей на 1 кв. м создаваемой площади» – заключает эксперт.
Однако с такой математикой не совсем согласны другие участники рынка недвижимости. Оценки экспертов «Размах» не вполне соответствуют питерским реалиям. В Петербурге на тех промышленных территориях, которые могут быть подвергнуты редевелопменту, как правило, расположены памятники промышленной архитектуры.
«Они являются тяжелым обременением для редевелопмента существующей застройки, потому что приспособить их под современное использование бывает весьма затруднительно», – комментирует начальник отдела продаж ЗАО «БФА-Девелопмент» Светлана Денисова. По ее словам, реставрация объекта – тоже дорогое удовольствие. «Но самое главное, что рекультивация начинается только после того, как состоялся вывод существующего производства на новую площадку, которую нужно еще построить. Такие вещи практически нереальны без участия государства, если речь идет о промышленных предприятиях оборонного комплекса», – уточняет эксперт.
Проще обстоит дело с площадками, на которых ранее располагались предприятия, выпускающие товары широкого потребления или продукты питания. Подтверждением этому могут служить реализованные проекты на «Первой мебельной фабрике», заводах «Электрик», «Вулкан», музыкальных инструментов и пр. «Я думаю, что пролитое молоко даже не пришлось выкапывать на метр. Но таких участков раз-два и обчелся. Если речь идет о территориях с высоким уровнем химического загрязнения, например, таких как ГИПХ, то рекультивации почвы на глубине метра будет недостаточно. Не говоря уже об остальных ограничениях», – констатирует госпожа Денисова.
В Петербурге территории бывших и действующих промпредприятий занимают несколько тысяч гектаров. По мнению директора по строительству ЗАО «Строительный трест» Леонида Кузнецова, девелоперам сегодня будут интересны площадки, требующие на первоначальном этапе минимальных вложений и позволяющие максимально быстро запустить проект в реализацию. При этом большое значение имеет наличие в непосредственной близости от будущего объекта развитой социальной и коммерческой инфраструктуры, отсутствие серьезных ограничений по высотности и т.д. «Серьезный фактор, который может снизить привлекательность участка, – наличие пожарных и санитарно-защитных зон, если в непосредственной близости есть другие промышленные предприятия», – напоминает Леонид Кузнецов.
Кстати
В конце сентября правительство Петербурга подвело итоги проектов по редевелопменту «Серого пояса» в границах от реки Екатерингофки на западе и до реки Невы на востоке и от Обводного канала на севере до жилых кварталов на юге. При разработке концепций архитекторам было предложено соблюсти заданные властями пропорции развития территорий: треть – рекреационные зоны, еще треть – производственные и коммерческие, остальное – жилая застройка и объекты социальной инфраструктуры. Председатель Комитета по градостроительству и архитектуре Петербурга Владимир Григорьев заметил, что проведенный конкурс – это только начало масштабной работы. В дальнейшем на его основе могут быть выработаны механизмы развития промышленных зон в целом.
В Петербурге подвели итоги конкурса проектов преобразования «Серого пояса». Накануне в рамках II Международного форума пространственного развития архитекторы, чиновники и урбанисты оценили проекты и обсудили возможные сценарии развития для промышленных территорий.
26-27 сентября на площадках форума пространственного развития состоялась выставка конкурсных проектов «Серый пояс. Преображение». Архитектурные мастерские из Петербурга, Москвы, Финляндии, Голландии, Норвегии и Германии предложили решения для трех «пилотных» территорий: Екатерингофки, Волковки и Французского ковша.
По словам главного архитектора Петербурга, председателя Комитета по архитектуре и градостроительству Владимира Григорьева, в условиях конкурса была задана пропорция 30:30:40, где 30% – «невредные» производства и коммерческие помещения, 30% – рекреационные зоны и общественные пространства и только 40% – жилье.
«С самого начала у нас была идея, чтобы все коллективы дали общее градостроительное видение обширной территории между будущей широтной магистралью и Обводным каналом», – рассказал господин Григорьев.
Музей или технопарк?
В концепциях нашлось место и технопаркам («Студия 44»), зеленым зонам с велодорожками, рекреационно-туристическому маршруту («Яуза-проект»), объектам малого девелопмента (MLA+), зоопарку и «музейному ожерелью» вдоль Обводного канала («Евгений Герасимов и партнеры»), новому мосту на Галерный остров в створе Кожевенной линии («Земцов, Кондиайн и партнеры»), а также линиям ЛРТ, ТПУ, интегративным бульварам, «коммунальным огородам», туристическому центру в здании Невской мельницы и мини-отелям в бывших элеваторах.
В ходе дискуссии «Экстремальный серый: безликость или особый статус» эксперты, отталкиваясь от представленных проектов, обсудили возможности развития серой зоны и потенциальные конфликты в процессе ее преобразования.
По мнению генерального директора Knight Frank St Petersburg Николая Пашкова, основная проблема редевелопмента – в работе с собственниками. И задача городской администрации – выступать модератором в этой ситуации.
Подтверждая его слова, руководитель архитектурного бюро «Студия 44» Никита Явейн поделился неформальной статистикой: «Мы провели выборочный соцопрос по 20-30 адресам в «Сером поясе» и поняли, что девелоперы часто хотят жилые образования, которые явно не вписываются в нормативы, а собственники заводов хотят оставить часть производств, продав 2/3, которые никак не вычленяются».
В целом эксперты сошлись во мнении, что тотальный снос старых производственных площадок неприемлем. Несмотря на то, что за таким решением признается ряд плюсов (например, создание обширных зеленых зон на месте бывших заводов), такой подход может ударить по малому и среднему бизнесу.
«В «Сером поясе» мало где осталось производство в изначальном объеме, оно ужалось, а остывшие площади сдаются в аренду малому и среднему бизнесу, и они очень востребованы», – аргументировал Николай Пашков. По его словам, спрос со стороны небольшого бизнеса концентрируется в «Сером поясе» из-за дешевых ставок, а любое новое строительство будет на порядок дороже.
В том, что промышленный пояс Петербурга не серый, а цветной, уверен архитектор и городской планировщик, партнер голландской компании MLA+ Маркус Аппенцеллер. «Это уникальные комбинации зеленых зон, промышленных и жилых, и необходимо использовать эту уникальность», – считает он.
Бюро MLA+ также выступило с идеями не сноса, а трансформации промышленных территорий. «Время покажет, сколько времени она займет, может быть, 100 лет. Мы адаптируем планы, и уже потом поймем, каким в итоге будет процентное соотношение зон», – высказался голландский архитектор.
На перспективу
Как «конкурс перспективных идей» охарактеризовал представленные на выставке проекты и Николай Пашков. «Нужно оценивать, насколько они интересны и необходимы городу и уже под них разрабатывать механизмы воплощения, переделывать генплан», – поделился мнением гендиректор Knight Frank St Petersburg. С ним солидарен и архитектурный критик, главный редактор журнала «Проект Балтия» Владимир Фролов. По его мнению, этот конкурс «не про архитектуру, а про стратегию». «Серый пояс» выступает в качестве прослойки между историческим центром Петербурга и его «ленинградской» частью. И наиболее перспективный путь развития территорий между центром – по модели центра.
По словам директора Научно-исследовательского проектного центра Генерального плана Петербурга Юрия Бакея, проекты конкурсантов во многом уже соответствуют решениям действующего генплана. «Есть зоны, которые позволяют вести универсальную деятельность, строительство и жилья, и деловых объектов, осталось уточнить ПЗЗ и региональные регламенты относительно этих территорий», – уверен господин Бакей.
Общий вывод дискуссии – проекты преобразования «Серого пояса» – не прямое руководство к действию, а скорее копилка удачных идей. Воплощение выбранных решений займет десятилетия, поэтому общая концепция преобразования должна быть гибкой. И обязательной частью этого процесса должно стать широкое общественное обсуждение.
Справка
Победители конкурса по трем пилотным территориям: Французский Ковш – Консорциум трех мастерских «Евгений Герасимов и партнеры» Санкт-Петербург, Россия; Сергей Чобан SPeeCH, Москва, Россия; nps tchoban voss, Берлин; Екатерингоф – архитектурное бюро Рождественка, Москва, Россия; Волковская – MLA +, Голландия.