Острые вопросы стройнадзора
В декабре прошлого года в Доме Правительства Ленинградской области состоялась VI Межрегиональная конференция органов государственного строительного надзора субъектов Российской Федерации. Организатором мероприятия выступил Комитет государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области.
В этом году конференцию посетило 176 представителей органов государственного строительного надзора России, Минстроя, Минэкономразвития и других органов федеральной власти. Основными темами для обсуждения стали реформа надзорной деятельности, проводимая в России, вопросы практической работы органов госстройнадзора, связанные с изменениями, внесенными в законодательство о градостроительной деятельности и Градостроительный кодекс Российской Федерации.
Губернатор Ленинградской области Александр Дрозденко обратился с приветственным словом к участникам конференции. Александр Дрозденко отметил, что Межрегиональная конференция уже второй раз проходит на площадке Ленинградской области, что «очень почетно, и в то же время ответственно».
«Мы сегодня, как и, наверное, все другие субъекты Российской Федерации, на себе чувствуем и несовершенство российского законодательства, и те многочисленные проблемы, которые сегодня имеются на строительном рынке, и конечно, понимаем, что необходимо принимать по целому ряду направлений кардинальные меры и кардинальные решения», - подчеркнул губернатор и выразил надежду, что работа конференции позволит дать абсолютно правильные предложения для изменения федерального законодательства.
Необходимость изменений, выступая с приветственным обращением, подтвердил и директор Департамента разрешительной деятельности и контроля Минстроя России Владимир Калинкин. Он призвал участников конференции к открытому диалогу, но при этом выразил сожаление, что сегодня Градостроительный кодекс превратился уже «в крайне подвижный документ». «А этого быть не должно. Это все-таки Кодекс. Он должен быть основополагающим документом, а мы его кроим практически каждые полгода. Это неправильно, - сказал Владимир Калинкин. - Мы хотели бы услышать ваше мнение по поводу тех корректировок, которые внесены, по поводу тех новых полномочий, которые у строительного надзора появились».
Председатель Комитета государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области Денис Горбунов, обращаясь к участникам конференции, выразил надежду, что формат проведения конференции позволит максимально продуктивно использовать возможность обсудить насущные вопросы с представителями органов государственного строительного надзора из 73 субъектов Российской Федерации.
«Мероприятие в первую очередь организовано нами как диалоговая площадка, практически все запланированные доклады представляют собой описание вопросов, стоящих перед нами и нашими коллегами. Надеюсь в процессе обсуждения мы сможем если не найти решение, то по крайней мере сформировать перечень наиболее актуальных задач для дальнейшей их проработки с Минстроем» - отметил Денис Горбунов.
Истина в предмете
Основная дискуссия конференции развернулась вокруг предмета государственного строительного надзора, участниками конференции озвучены различные точки зрения.
В своем докладе начальник отдела технической политики и нормирования Комитета государственного строительного надзора г. Москвы Евгений Мухин, указал на необходимость корректировки Градкодекса для установления случаев, правил и сроков осуществления надзорной деятельности в форме оценки соответствия объекта, а не в отношении субъекта предпринимательской деятельности: «Экспертиза осуществляется в правильном формате в виде оценки соответствия по отношению к зданиям и сооружениям, а Госстройнадзор по каким-то невиданным обстоятельствам - в отношении субъектов, осуществляющих строительство. При этом подмена процедуры оценки объекта через оценку деятельности субъекта представляется несоответствующем требованием технического регулирования».
Надежда Машкова, директор Департамента контрольно-надзорной и разрешительной деятельности Министерства экономического развития России, не видит в решении этой задачи большой проблемы: «Как увязать деятельность по строительному надзору с 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц…» я больших проблем, если честно, не вижу. Потому что даже сейчас он позволяет работать с объектом. То есть нам надо четко понимать, что субъект и объект в понимании одного закона - это одни сущности, а в понимании другого закона - другие сущности. То, что вы предлагаете, - вариант ограничения предмета надзора именно зданием, которое возводится. Но вы не можете прийти к зданию и разговаривать с ним. Вам нужен кто-то обладающий субъектностью».
Начальник государственной инспекции строительного надзора Курской области, председатель Совета Российской коллегии органов государственного строительного надзора Татьяна Березникова поддержала Евгения Мухина: «Стадия «П» - это, скорее, концепция, чем проект. И стройка осуществляется в 99,9% случаев по рабочей документации. Принято решение о надзоре только за проектной документацией, но тогда нужно жестко подойти к разработке проектной документации и ее экспертизе, потому что априори проектная документация уже соответствует всем требованиям технических регламентов».
«Мы готовы наблюдать объект только по проектной документации, если проектная документация будет иметь однозначный характер, и в ней будут изложены все мероприятия, которые на сегодняшний день требуются при осуществлении государственного строительного надзора», - выразила общую точку зрения Наталья Борздова, заместитель руководителя Службы жилищного и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.
Заместитель руководителя департамента по надзору в строительной сфере Краснодарского края Олег Белашук считает, что рабочая документация должна стать на законодательном уровне предметом проверки: «Принимая объект, особенно достаточной сложности, мы так или иначе сталкиваемся с исполнительной документацией. Проверить исполнительную документацию на соответствие проекта возможно только с рабочей документацией, потому что узлы, детали и прочее описание объекта, конечно же, содержится в рабочей документации».
По мнению Дениса Горбунова, для обсуждения предложений по корректировке градостроительного законодательства, стоит создать совместно с Минстроем рабочую группу. «Важен прямой диалог, в том числе и с органом регулирования в этой части, иначе у нас ничего не получится», - считает он.
Статья 54
Масштабная дискуссия также развернулась вокруг проблемы правоприменения органами строительного надзора положений статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации при организации и проведении проверок с учетом предмета, оснований и особенностей для таких проверок, в связи с изменениями законодательства, вступившего в действие 4 августа 2018 года.
«Мы считаем, что в настоящее время проверки, которые определены по части 1.1, практически невозможны до тех пор, пока не будет наведен порядок в том, что касается положений об осуществлении государственного строительного надзора, и не будут приведены все зоны ограничений в соответствие, - заявила Наталья Борздова. – Мы в целом настаиваем на том, чтобы эти полномочия были в Градостроительном кодексе отнесены к функциям органов местного самоуправления».
С ней согласна Ольга Березкина, начальник отдела по надзору за строительством объектов в городе Благовещенск Амурской области: «Сейчас совершенно нереально и нецелесообразно возлагать на органы госстройнадзора проверки объектов, которые указаны в части 1.1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Порядок и процедура совершенно не ясны. Я постоянно привожу один и тот же пример, что, допустим, приходит какое-то обращение, в какой- то деревушке какой-то объект не соответствует параметрам. И мы должны это проверить. Специалист командируется, покупает дорогостоящий билет, добирается, находит наконец этот объект. Он находится за высоким забором, хозяев дома нет. Он, в принципе, не может даже попасть на эту территорию. То есть, потрачены огромные деньги, время, а проверка не проведена».
В своем докладе Ольга Березкина затронула вопрос о проверке выполнения работ по благоустройству до ввода объекта в эксплуатацию. Владимир Калинкин обратил внимание участников конференции на обязательные требования законодательства, исключающие возможность переноса благоустройства объекта после получения заключения о соответствии.
Представители Минстроя также согласились в том, что многие вопросы нуждаются в корректировке. В частности, уже подготовлен законопроект, который наделяет органы государственного строительного надзора полномочиями обжаловать заключения негосударственной экспертизы при возникновении сомнений в обоснованности такого заключения. «От вас приходит много предложений по усовершенствованию законодательства, в том числе и по муниципальному архитектурно-градостроительному контролю. Но к сожалению, часто нам не хватает в дискуссиях с теми же депутатами, с Правительством, конкретных примеров, конкретных расчетов», - заострил внимание участников конференции Владимир Калинкин.
Все поднадзорно
О вопросах, связанных с осуществлением госстройнадзора за объектами капитального строительства, которые с 1 января 2019 года подлежат экспертизе исключительно на предмет проверки достоверности сметной стоимости рассказал Денис Горбунов, председатель Комитета государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области.
С 1 января 2019 года изменяется предмет экспертизы проектной документации, установленный ст. 49 Градкодекса Российской Федерации. Согласно новой редакции данной нормы в предмет экспертизы также включается проверка достоверности определения сметной стоимости строительства объектов капитального строительства в случаях, установленных частью 2 статьи 8.3 Кодекса (строительство за счет бюджетных средств и средств государственных компаний и корпораций, капитальный ремонт за счет указанных средств в случаях, установленных Правительством Российской Федерации).
«Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации №87 «О составе разделов проектной документации», смета входит в объем проектной документации. Если в проекте участвует бюджет, соответственно, смета подлежит государственной экспертизе, и, как результат, если часть проектной документации проходила госэкспертизу, возникает необходимость проведения регионального Государственного строительного надзора», - заключил Денис Горбунов.
Вместе с тем, как отметил Денис Горбунов, количество объектов, подпадающих под новые нормы, очень велико. «Это дополнительной нагрузкой ляжет на бюджет, значительно увеличив трудозатраты и удлинив процесс строительства. Возникает и вопрос предмета проверки – что мы должны проверить и на соответствие чему», - задался вопросом Денис Горбунов и подчеркнул, что эта проблема характерна для многих регионов России, а времени до 1 января 2019 года осталось совсем немного.
«Когда вносились поправки, никто и не думал, что получился такой результат», - признал Владимир Калинкин. «Попробуем выйти из этой ситуации через официальное разъяснение или письмо Минстроя», - пообещал он.
Ужесточить контроль
Доклад заместителя председателя Комитета государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области – начальника департамента государственного строительного надзора Алексея Абузова был посвящен проблемам применения законодательства в градостроительной сфере при эксплуатации объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным видом использования после ввода объекта в эксплуатацию.
Собственники объектов после ввода в эксплуатацию самовольно меняют их назначение, указал на проблему Алексей Абузов. «При этом, если речь идет о зданиях нежилого назначения, даже не вносятся изменения в технический план здания, т.к. в нем назначение помещений указано как «нежилое» и их назначение формально не меняется, - пояснил он. - В частности, сейчас мы пытаемся решить проблему изменения назначения социальных объектов, в которых самими застройщиками либо новыми собственниками размещаются коммерческие помещения. Но бывают и другие варианты, когда строится что-то совсем простое, например, холодный склад, а потом в нем размещаются объекты производственного, общественного или другого назначения. И действительно возникают ситуации, при которых законодательство оказывается бессильным перед грамотными и хитрыми собственниками».
Уже есть немало примеров, когда эксплуатация таких объектов впоследствии приводила к массовой гибели людей. Чтобы исключить такие случаи, нужно корректировать действующее законодательство, заявил Алексей Абузов. В частности: установить Градостроительном кодексе РФ понятие разрешенного использования (назначения) здания, сооружения, увязанное с функциональным назначением, определенным проектной документацией, разрешением на ввод в эксплуатацию. А также отделить данное понятие от понятия вида разрешенного использования объекта капитального строительства, используемого в градостроительном зонировании.
Установить в Градостроительном кодексе РФ порядок изменения разрешенного использования (назначения) здания, сооружения, помещений. Установить необходимость внесения сведений о разрешенном использовании (назначении) здания, сооружения, помещений в таких зданиях и сооружениях в документы государственного учета недвижимости (технический план, единый государственный реестр недвижимости). Определить ответственность за нарушения требований законодательства о градостроительной деятельности (ст. 55.24 Градостроительного кодекса РФ), проектной документации и технических регламентов в целом при эксплуатации зданий, сооружений, помещений, в т.ч. встроенных в многоквартирные дома.
А также определить орган государственной власти, уполномоченный на осуществление надзора за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности (в том числе в части соблюдения разрешенного использования) и технических регламентов при эксплуатации зданий, сооружений, помещений, в т.ч. встроенных в многоквартирные дома, а также на принятие мер административного воздействия за такие нарушения.
Успех технологий
О практике применения электронного документооборота рассказала Елена Чеготова, первый заместитель начальника Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга. Ее сообщение касалось использования информационной системы «Стройформ» как управленческого инструмента в контрольно-надзорной деятельности. Информационные технологии позволили не только оптимизировать работу инспекторов, но и повысить ее качество.
Единая информационная система Службы «Стройформ» создавалась с 2009 года для Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга и Санкт-Петербургского государственного автономного учреждения «Центр государственной экспертизы».
«Изначально эта система была создана для накопления информации, однако со временем она превратилась в систему принятия решений, - подчеркнула Елена Чеготова. – Электронный документооборот, в частности, помогает пресечь попытки замены листов в проектной документации. В системе «Стройформ» была введена функция чек-листов по отслеживанию изменяющейся проектной документации. Инспектор сразу видит какие параметры ему необходимо проверить».
По мнению Елены Чеготовой, электронный документооборот в последнее время приобретает все большую значимость, особенно в свете принятых в августе текущего года поправок в законодательство относительно зон с особыми условиями использования территорий. «В случае нахождения объекта в этих зонах требуется проведение обязательной государственной экспертизы. Сейчас мы занимаемся налаживанием межведомственного взаимодействия между всеми органами власти различных уровней по своевременному предоставлению соответствующей информации, чтобы ее могли видеть и на стадии разрешения на строительство и на стадии осуществления госстройнадзора».
Владимир Калинкин, подводя итоги конференции, отметил необходимость перехода на новые технологии осуществления проверок на территории всей Российской Федерации: «Впереди еще много работы по регламентации порядка проведения государственного строительного надзора. Нам нужно создать действенный механизм обеспечения качества и безопасности строящихся объектов».
фотоотчет:
видеоотчет:
https://asninfo.ru/events/video-reports
Энергетики Санкт-Петербурга урегулировали вопрос, который долго создавал проблемы для городских застройщиков: определен механизм действий при передаче инженерных коммуникаций, построенных девелоперами в рамках реализации своих проектов, соответствующим городским структурам.
Председатель Комитета по энергетике и инженерному обеспечению Андрей Бондарчук подписал Порядок согласования городскими эксплуатирующими организациями документов, представленных собственниками объектов инженерной инфраструктуры в целях осуществления юридических действий по их постановке в Реестр собственности казны Петербурга.
Суть проблемы, которая решается этим документом, сводится к тому, что ранее договоры по реализации инвестпроектов, подписываемые застройщиками со Смольным, оговаривали, что создаваемая инженерная инфраструктура передается городу. Но при этом не был урегулирован механизм и сроки этих действий. В итоге процесс передачи вызывал массу вопросов и затягивался иногда на годы.
Теперь этому процессу прописан четкий алгоритм и даны ограничительные сроки. В течение 15 рабочих дней после получения от девелопера полного пакета документов (оговоренного распоряжением Комитета по управлению городским имуществом Петербурга от 30 сентября 1999 года № 1503-р) специализированная эксплуатирующая организация должна их согласовать либо предоставить ответ с «исчерпывающим обоснованием причины возврата, позволяющим определить порядок действий по ее устранению».
Принятие этого документа особенно важно в свете работы, которая ведется в настоящее время городскими властями по сокращению сроков передачи инженерных сетей от застройщиков на баланс города до 60 календарных дней. Напомним, этот вопрос был рассмотрен недавно в ходе очередного заседания Рабочей группы «Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства» Штаба по улучшению условий ведения бизнеса в Петербурге.
Мнение
Алексей Золотов, председатель Рабочей группы «Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства», начальник аппарата вице-губернатора Петербурга Игоря Албина:
– Перед органами исполнительной власти стоит задача довести до 44 рабочих или 60 календарных дней согласование передачи инженерных сетей от застройщика на баланс города. В связи с этим, Рабочая группа проводит активную совместную работу с профильными комитетами Смольного и строительным сообществом, направленную на оптимизацию проведения данных процедур. Комитет по энергетике Петербурга уже решил все вопросы по ускорению передачи инженерных сетей городу, также завершает свою работу по упрощению согласования документов и Комитет имущественных отношений.
Реализация проекта по строительству путепровода в Любани уже началась, однако споры до сих пор не утихают. Комиссия по жилищно-коммунальному хозяйству, строительству, транспорту и дорогам Общественной палаты Ленинградской области, а также местные власти призывают пересмотреть проект. В правительстве 47-го региона уверяют, что этот путепровод будет построен в интересах именно местных жителей.
Речь идет о строительстве путепровода в створе улицы Карла Либкнехта. Объект длиной 764 м рассчитан на две полосы с разрешенной скоростью движения 80 км/ч. Ради реализации проекта необходимо выкупить 14 земельных участков, которые находятся в частной собственности.
Занимательная экономика
Как напомнила главный специалист отдела перспективного развития Управления автомобильных дорог Ленобласти Ольга Лескинен, региональные власти рассматривали три варианта строительства путепровода. Помимо описанного выше, эксперты изучили возможность прокладки в обход города, т. е. между деревней Болотница и Любанью, а также возможность спрямления трассы. В результате обходной путепровод обошелся бы бюджету города в 10 млрд рублей, спрямление – в 3 млрд, а строительство в створе улицы Карла Либкнехта – в 1,28 млрд. «Сегодняшняя экономическая ситуация просто не позволяет нам направить на стройку 10 млрд рублей. Проектно-изыскательские работы мы смогли бы осилить, но строительно-монтажные – уже нет», – пояснила Ольга Лескинен. В Комитете по дорожному хозяйству Ленобласти добавили, что дорожный фонд региона составляет всего 7,5 млрд рублей.
Однако председатель комиссии по ЖКХ, строительству, транспорту и дорогам Общественной палаты Юрий Соколов напомнил, что строительство путепровода в створе Карла Либкнехта – только первая очередь проекта, который должен быть завершен до 2025 года. Второй этап все же предполагает строительство обходного путепровода в срок до 2035 года. «О какой экономической целесообразности может идти речь? Необходимо сразу выделить средства на строительство обходного путепровода», – считает он.
Начальник Отдела развития дорожной деятельности и территорий Комитета по дорожному хозяйству Анна Хайкар напомнила, что по приказу ОАО «РЖД» все железнодорожные переезды будут закрыты в ближайшее время, соответственно, без путепровода Любань окажется разделена на две половины. «Вторая очередь – это перспективный проект, железнодорожный переход будет закрыт гораздо раньше. Этот путепровод нужен в любом случае», – добавил главный архитектор Ленобласти Михаил Киреев.
Ольга Лескинен подчеркнула, что проект строительства путепровода в городской черте оценивался и с точки зрения влияния всех негативных факторов: шум, выхлопы, вибрации. «Все законодательные нормативы будут соблюдены», – уверяет она. Михаил Киреев добавил, что дорога на улице Карла Либкнехта потеряет статус региональной – и автомобильный трафик снизится.
В свою очередь, житель Любани Дмитрий Веселов напомнил, что четыре года назад был восстановлен проезд под железнодорожным мостом: «Так что никакое разделение на две части Любани не грозит». Активист уверен, что путепровод нужен именно транзитному транспорту, а не местным жителям: «Нагрузка на эту дорогу только увеличится».
Процесс пошел
Идея строительства путепровода родилась не вчера. Этот проект есть в схеме территориального планирования, одобренной еще в 2012 году, и в генеральном плане Любани, который проходил общественные слушания и был одобрен Советом депутатов. Пересмотр этих документов займет около двух-трех лет – соответственно, отказаться от этого проекта весьма проблематично.
Кроме того, реализация проекта фактически началась, а значит, в ход пошли бюджетные средства. «90% проектирования уже выполнено», – рассказала генеральный директор ООО «Ленгражданпроект» Мария Шохина.
Но сейчас местные власти передумали и выступают против путепровода в городской черте. «Да, сначала согласовали акт, однако получив негативную реакцию населения, приняли решение отозвать проект и направили соответствующее письмо в Комитет по дорожному хозяйству. Мы считаем, что путепровод необходимо построить в объезд», – сообщил глава администрации Любанского городского поселения Василий Бровчук. Против путепровода в городской черте выступил и глава МО «Любанское городское поселение» Тосненского района Николай Николаев: «Надо думать не о миллиардах, а о местных жителях. Путепровод нельзя строить в городской черте».
Против выступила и Комиссия по ЖКХ, строительству, транспорту и дорогам Общественной палаты Ленобласти, посоветовав губернатору региона Александру Дрозденко отказаться от строительства путепровода в городской черте и проложить путепровод в объезд Любани.
Материал подготовлен по заказу Комитета по печати и связям с общественностью Ленинградской области.
