Долевка от сотворения до наших дней. Как менялись нормы защиты прав дольщиков
Постсоветский период строительства жилья в России неразрывно связан с долевой системой привлечения средств граждан. Она, в свою очередь, базируется, прежде всего, на Законе № 214 ФЗ, принятом еще в 2004 году. «Строительный Еженедельник» решил проследить, как менялись нормы защиты прав дольщиков.
Самый переменчивый закон
По оценке экспертов, Федеральный закон № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» от 30 декабря 2004 года представляет собой достаточно уникальное явление в российском законодательстве. Во всяком случае, не много актов могут сравниться с ним по частоте изменений и корректировок.
«Закон № 214-ФЗ существует без малого 14 лет. За это время его положения претерпели почти три десятка изменений, при том, что количество статей, входящих в текст документа, также не превышает трех десятков. Впрочем, нельзя не отметить, что законодательная техника оставляет желать лучшего на всех уровнях законодательной власти в РФ», – отмечает старший юрист практики по недвижимости и инвестициям адвокатского бюро «Качкин и Партнеры» Вероника Перфильева. «На данный момент действует 27-я за 14 лет редакция Закона № 214-ФЗ. Это практически по два пакета поправок в год. Не часто встречается закон с таким количеством трансформаций», – добавляет партнер, руководитель практики «Недвижимость и строительство» юридической фирмы Borenius Майя Петрова.
По мнению генерального директора Центра развития рынка недвижимости Владимира Горбунова, историю 214-ФЗ можно условно поделить на пять основных периодов.
До рождества закона
Сама по себе долевая схема привлечения средств граждан к софинансированию строительства жилья появилась еще в начале 1990-х годов. «Этот период характерен активными попытками (в первую очередь, бизнеса и органов судебной власти) дать правовую квалификацию правоотношениям, возникающим при финансировании строительства объектов недвижимости – в частности, самих договоров долевого участия (ДДУ). Наиболее распространенными версиями были следующие: ДДУ является разновидностью договора купли-продажи, договора строительного подряда, договора простого товарищества, агентского договора либо же не указанным в Гражданском кодексе РФ видом инвестиционного договора», – рассказывает Владимир Горбунов.
Проблема заключалась в том, что вопрос этот не был никак урегулирован, что приводило к тому, что суды различных инстанций и региональные власти трактовали ДДУ по-разному, что приводило к путанице понятий и «войне прецедентов».
«Период закончился с опубликованием Обзора судебной практики Верховного суда РФ от 19 сентября 2002 года, которым фактически в приказном порядке и при отсутствии какой-либо логичной квалификации, мотивированных пояснений было сказано, что к любым правоотношениям с участием дольщиков применяется Закон "О защите прав потребителей"», – говорит Владимир Горбунов.
Древний закон
«Суды, понимая чрезмерность установленной Законом «О защите прав потребителей» неустойки, сложность процедуры ввода объекта капитального строительства в срок, сформировали судебную практику по ее уменьшению, что для застройщиков стало приемлемым. После чего большинство девелоперов перестало воспринимать как проблему претензии дольщиков, связанные с затягиванием сроков строительства и передачи им квартир (особенно на фоне растущих цен на недвижимость в тот период)», – рассказывает Владимир Горбунов. По его мнению, навязывание этого подхода можно считать первым примером неудачного грубого административного регулирования отношений межу застройщиком и дольщиком.
На первое место по актуальности вышли тогда взаимоувязанные вопросы защиты дольщиков от двойных продаж, возврата им денежных средств или обеспечения получения квартир в новостройках. Сложившаяся ситуация убедила законодателей взяться, наконец, за урегулирование вопроса. Тогда, собственно, и родился 214-ФЗ, спешно принятый в канун нового 2005 года.
Документ был, однако, далек от совершенства. «На уровне государственных органов нормативными актами не был определен состав нарушений прав дольщиков. В итоге 214-ФЗ не оказывал особого влияния на рынок первичной недвижимости. Практикующие юристы самостоятельно выделяли следующие проблемы: 1) двойные продажи; 2) обеспечение дольщикам возможности получения квартир в домах, строительство которых застройщик остановил; 3) возврат дольщикам денежных средств, уплаченных скрывшимся застройщиком; 4) нарушение обязательств по срокам передачи квартиры; 5) нарушение обязательств по качеству квартиры, в том числе обеспечивающей инфраструктуры», – говорит Владимир Горбунов.
«На рынке работали застройщики, которые либо не могли справляться со своими обязательствами и банкротились, либо намеренно понуждали дольщиков к заключению таких форм договоров, по которым дольщик не мог что-либо требовать (в основном по старым проектам, которые можно было реализовывать в обход 214-ФЗ)», – говорит Майя Петрова.
Среднезаконье
В 2010 году в 214-ФЗ были внесены изменения, которыми были ограничены способы привлечения денежных средств на строительство – фактически только через договор участия в долевом строительстве и ЖСК. Снижению проблематики двойных продаж помогло введенное 214-ФЗ правило государственной регистрации ДДУ.
«Остальные вопросы по защите прав участников долевого строительства остались нерешенными. Но усилилась риторика о необходимости защиты прав дольщиков, которая, впрочем, не меняла принципиально положение вещей на рынке первичной недвижимости», – считает Владимир Горбунов.
Новые правки
По его словам, с 2013 года начались лавинообразные изменения законодательства о долевом участии, а также градостроительного, гражданского, административного, уголовного. «При этом данные изменения обширны, разнообразны и слабо взаимоувязаны между собой», – считает эксперт.
«В разные годы было расширено и детализировано содержание ДДУ в строительстве, а также документов, подлежащих передаче дольщику вместе с объектом долевого строительства, определены способы обеспечения исполнения застройщиком обязательств по возврату денежных средств, внесенных участником долевого строительства, и по уплате дольщику денежных средств, причитающихся ему в возмещение убытков и (или) в качестве неустойки, более подробно урегулирован порядок передачи участнику долевого строительства завершенного строительством объекта, одностороннего отказа, расторжения ДДУ», – рассказывает Вероника Перфильева.
Изменения в целом улучшили ситуацию. Кроме того, изменилась судебная практика по взысканию неустойки с застройщиков. «Ее размер перестал уменьшаться до привычного застройщикам уровня, а их оправдательные доводы в судах практически не действуют», – отмечает Владимир Горбунов.
Тем не менее, по его мнению, не решенными окончательно остаются многие изначальные проблемы: обеспечение дольщикам возможности получения квартир в домах, строительство, которых застройщик остановил; возврат дольщикам денежных средств, уплаченных скрывшимся застройщиком; нарушения обязательств застройщика по срокам передачи квартиры.
Новейшие правки
«Если до 2016 года можно было предположить, что изменения 214-ФЗ – это результат продуманной политики по совершенствованию законодательства в целях повышения прозрачности деятельности застройщика, повышения собираемости налогов, защиты прав дольщиков и т. д., то продолжившееся в 2017–2018 годах кардинальное переписывание закона и отсутствие его взаимоувязки с градостроительным законодательством приводят к убеждению, что органы власти, видимо, сами не знают, что им делать с долевым строительством», – говорит Владимир Горбунов.
«Полагаю, что на каком-то этапе (в том числе в связи со введением санкций и продолжением экономического кризиса) государством было принято политическое решение отказаться от модели долевого участия в строительстве на рынке строящегося жилья. Мне кажется, что данное решение было скорее продиктовано тем, что государству отчаянно нужны дополнительные средства из любых источников», – считает Майя Петрова.
Результатом стала целая череда законодательных изменений, ужесточающих требования к застройщикам на начальном этапе и ставящих целью ликвидацию системы долевого финансирования отрасли и переход к проектному кредитованию.
В июле 2017 года были приняты корректировки, радикально усложняющие жизнь девелоперов и вызвавшие крайне негативную реакцию в строительном бизнес-сообществе. «В частности, предусмотрено создание публично-правовой компании «Фонд защиты прав граждан – участников долевого строительства», уполномоченной на формирование компенсационного фонда за счет обязательных отчислений застройщиков в размере 1,2% от цены каждого ДДУ, введены требования к застройщикам по наличию опыта (не менее 3 лет) участия в строительстве многоквартирных домов общей площадью не менее 10 тыс. кв. м в совокупности, по наличию собственных средств в размере не менее 10% от проектной стоимости строительства на счете, открытом в уполномоченном банке, ограничение привлечения застройщиком денежных средств на основании одного разрешения на строительство, ограничения по наличию и размеру обязательств застройщика по кредитам, займам, ссудам, требования к органам управления застройщика и его участникам и т. д.», – говорит Вероника Перфильева.
По ее словам, отдельные нормы были сформулированы таким образом, что осуществление долевого строительства в условиях нового регулирования в принципе вызывало вопрос. Следствием стало внесение очередных правок в июле 2018 года, которое хоть и устраняло некоторые коллизии предыдущей редакции, но добавляло и новые нормы, направленные на сворачивание долевого строительства как такового.
«Самое важное, что после 1 июля 2019 года привлечение средств граждан в строительство допускается фактически только посредством эскроу-счетов. По сути, застройщики теряют возможность не только прямого и непосредственного получения денег дольщиков и распоряжения ими по своему усмотрению, но и управления процессом получения средств. Девелоперы лишаются способов самостоятельно выстраивать финансовую модель, влиять на получение средств путем определения стратегии продаж и самого строительства», – считает Владимир Горбунов.
«Введение банковского контроля над достаточно значительным по объему денежных средств рынком жилищного строительства позволяет аккумулировать и контролировать привлечение и расходование денежных средств по жилищным проектам в ограниченном количестве банков, преимущественно с государственным контролем. Им даются практически неограниченные полномочия в отношении расходования средств застройщиками, что может породить определенный элемент коррупции в отношениях между компаниями и банками, а также предоставить государству дополнительный рычаг для контроля и управления девелоперами», – отмечает Майя Петрова.
По ее мнению, очевидно, что застройщики в большинстве своем не справятся с новыми повышенными требованиями. «Начнутся банкротства, в том числе недострой тех объектов, которые начали строиться до принятия последних революционных поправок. Значит, пострадают те дольщики, которые приобрели права на такие объекты. Из-за повышения требований финансового характера к застройщикам цены на жилье вырастут, чего нельзя сказать о покупательной способности населения», – считает эксперт.
Власти, видимо, понимают наличие таких рисков. Поэтому предложения по изменению 214-ФЗ не прекращаются. В ноябре Правительство РФ внесло в Госдуму очередные поправки. «Они были разработаны с учетом позиций банков и застройщиков, которые поступают в адрес Минстроя России. Цель законопроекта – усиление контроля за целевым использованием застройщиками средств дольщиков, повышение гарантий защиты прав участников долевого строительства, в том числе членов ЖСК. Законопроект также корректирует норму о солидарной ответственности лиц за убытки дольщиков, включая бенефициарных владельцев, которые фактически могут определять действия застройщика», – сообщили в Минстрое РФ.
Современные тренды во всех сферах жизни требуют больше цифровизации, больше интерактивности, больше возможности действия. И оператор развития территории бывшего завода «Красный треугольник», АО «Фонд имущества Санкт-Петербурга», вырабатывая музейные перспективы проекта, не хочет отстать от актуальных тенденций.
Напомним, концепцию развития зоны «Красного треугольника» подготовила архитектурная мастерская Евгения Герасимова. В соответствии с ней, на бывшей территории завода предлагается органично совместить объекты различного функционала – от жилья и бизнес-центров до образовательных учреждений и музейно-выставочных проектов. Планируется сохранить основную транспортную артерию, проходящую через всю территорию. В центре квартала будет образован большой парк, а также общественные пространства. Также предполагается снос зданий, не представляющих исторической ценности.
Заметную роль в концепции играет размещение объектов креативной индустрии, в частности, различных музейных проектов. «В настоящее время мы проводим большую работу по сбору информации о том, кому потенциально интересно участие в музейном проекте в составе создаваемого комплекса «Красного треугольника». При этом мы с удивлением узнали, что наше классическое, сформировавшееся еще в школьные годы, представление о музеях сейчас совершенно устарело», – сообщил генеральный директор Фонда имущества Петербурга Денис Мартюшев.
Новые форматы
Он отметил, что современный музейный проект не просто демонстрирует некий набор экспонатов, а очень сильно тяготеет к образовательной, творческой функции, предполагает интерактивность, соучастие посетителей в выставочном действе. «Именно такой подход мы хотели бы реализовать в рамках проекта «Красный треугольник», – говорит Денис Мартюшев. – Классических музеев в городе много, конкурировать, например, с Эрмитажем в этой сфере – дело бесперспективное. Поэтому мы ищем новые форматы, способные привлечь посетителей».
Доцент Института дизайна и урбанистики ИТМО Александра Ненько рассказала о проведенных исследованиях в сфере потенциального интереса к размещению творческих проектов на территории «Красного треугольника». Согласно полученным данным, наивысший интерес наблюдается со стороны представителей сфер ремесла, дизайна, культуры, спорта.
«При этом надо подчеркнуть, что это не только теоретические выкладки. Фиксируется рост числа резидентов проекта, относящихся к креативному кластеру», – отмечает она.
По мнению Александры Ненько, в перспективе для формирования полноценного креативного кластера необходимо появление на территории проекта общественных пространств, конференц-зон, предприятий общественного питания и даже своего отеля. Кроме того, в составе реновируемого пространства целесообразно реализовать крупный музейный проект. Им мог бы стать, например, Музей индустриализации.
По словам эксперта, подобного музея в России не существует, а размещение его в Петербурге – оптимально, поскольку город был в авангарде всех этапов индустриализации страны. Этапы этого процесса можно было бы продемонстрировать как с привлечением «классических» экспонатов – различных артефактов и свидетельств материальной культуры индустриализации, так и с помощью современных интерактивных музейных технологий.
Александра Ненько отметила, что, хотя исторические строения на территории «Красного треугольника» очень важны как «атмосферная составляющая», для Музея индустриализации целесообразно было бы построить новое здание («например, в форме треугольника»), поскольку приспособление старых к современным формам музейной индустрии – дело очень сложное и дорогостоящее.
С этим не согласилась PR-директор «Студии 44» Людмила Лихачёва. В качестве очень интересных примеров приспособления исторических зданий под современное музейное пространство она привела два проекта: один уже реализованный (Музей железных дорог России за Балтийским вокзалом), а другой – только разрабатываемый (реконструкция Музея Москвы). «Я ни в коем случае не принципиальный противник строительства новых зданий под музеи, но современные технологии прекрасно позволяют адаптировать исторические объекты», – заключила эксперт.
Музеи на выбор
Елена Чекалина, коммерческий директор Центра Михаила Шемякина, рассказала о проекте «трех треугольников», возможном на рассматриваемой площадке: «Первый треугольник – наука, образование, искусство. Второй – архитектура, музей, театр. Третий – мировое сотрудничество, новый формат биеннале. Три глобальные задачи, смысловая доминанта ярко начинает звучать в этом "Красном треугольнике"».
Кроме того, Ассоциация мотоциклистов предлагает создать музей мототехники, а команда «Невский баталист» – развернуть экспозицию о Великой Отечественной войне на 2,5 тыс. кв. м. Не исключено, что в процессе преобразования «Красного треугольника» будут реализованы все эти проекты. Как бы то ни было, представители креативной индустрии рассматривают локацию как перспективное арт-пространство.
На прошлой неделе в Санкт-Петербурге состоялся IV Международный форум пространственного развития – «Гармония многогранности». В этом году он посвящен теме «iГорода: новые смыслы – новые правила».
Организаторами форума традиционно выступают Правительство Санкт-Петербурга и Университет ИТМО. Газета «Строительный Еженедельник» стала официальным информационным партнером мероприятия.
Его цель – перейти от безличного обсуждения пространств, зданий, технологий и программ развития к сути современного города, основанного на принципах участия граждан, экономики знаний, стабильного развития и устойчивой эстетики, на применении интеллектуальных цифровых инструментов и технологий для стратегического планирования.
Форум собрал более 80 российских и зарубежных экспертов из разных регионов страны, Европы, Азии и Америки. В их числе – представители государственной власти, бизнес-сообщества, культуры, сферы науки и инноваций, общественных организаций и др. Участники форума постарались проанализировать современные тренды, выявить перспективы развития городов в новую эпоху всеобщей цифровизации – в экономической, политической, социокультурной и пространственно-архитектурной сферах.
Как подчеркнул вице-губернатор Петербурга Сергей Мовчан, конечная цель инноваций, заключающихся в формировании «умной экономики», «умного управления», «умной энергетики», – улучшение условий жизни каждого человека. «Цифровые технологии проникают сегодня во все без исключения сферы жизни. Без них невозможно обеспечение комфорта в современном его понимании. И надо понимать, что «умные технологии» нужны не сами по себе, они должны служить людям», – заявил он.
Вице-губернатор отметил, что Петербург многое делает для развития инновационных технологий. «В Северной столице действует программа «Умный город», реализуются системные мероприятия в сфере повышения энергоэффективности, поддерживаются разработчики инновационных технологий. В сентябре 2017 года петербургский «Инноград науки и технологий» был включен в Перечень кластеров – участников приоритетного проекта Минэкономразвития РФ. И совсем не случайно по итогам 2017 года наш город стал лидером рейтинга, составляемого Ассоциацией инновационных регионов России, обогнав даже столицу. Кстати, с прошлого года этот рейтинг был дополнен новым критерием «Инновационная активность региональных властей», ставшим ключевым для признания кластером-лидером», – напомнил он.
По словам чиновника, Форум пространственного развития зарекомендовал себя как площадка, формирующая повестку дня в сфере обсуждения новейших технологий и их внедрения в жизнь. Сергей Мовчан призвал экспертов не бояться ставить самые острые вопросы и пообещал, что город готов прислушиваться и учитывать новые идеи при реализации уже конкретных программ развития в архитектурно-градостроительной, пространственно-планировочной и иных сферах.
Мнение вице-губернатора разделяет профессор практики Московской школы «Сколково», член экспертного совета Агентства стратегических инициатив Павел Лукша. «Будущее отличает «человекоцентричность» пространства при максимальном технологическом обеспечении комфортности», – подчеркнул он.
«Не надо говорить о будущем. Будущее уже наступило, и мы в нем живем. Примерно пять лет назад началось радикальное видоизменение городов, их встраивание в новый мир», – считает профессор компьютерных наук Городского университета Нью-Йорка Лев Манович. «В Лондоне происходят те же перемены, что и в Петербурге, и во всех мегаполисах мира, и они так же обсуждаются экспертным сообществом. Глобализация затронула всех, нас волнуют общие проблемы, вызовы и пути их решения», – отметил экс-президент Королевского института британских архитекторов Сунанд Прасад.
Декан философско-социологического факультета Института общественных наук РАНХиГС Виктор Вахштайн высказал мнение, что современные научные кластеры не должны выселяться из мегаполисов. Напротив, именно развитие в живой городской среде с ее потенциалом во всех сферах дает им дополнительные возможности для развития.
По этому пути идет Университет ИТМО. «Петербург развивается по полицентричной модели, и кампусы – лучшие якоря и центры притяжения для органичного развития территорий. «ИТМО Хайпарк» строится в городе-спутнике Южный, который сам по себе будет образцом органичного развития территорий, а рядом расположены известные научные, интеллектуальные и туристические центры – Гатчина и Пушкин. При этом развитие транспортной инфраструктуры Петербурга позволяет говорить об устойчивой связи «ИТМО Хайпарка» с уже работающим кампусом в центре Петербурга», – отметил ректор Университета ИТМО Владимир Васильев.