Долевка от сотворения до наших дней. Как менялись нормы защиты прав дольщиков
Постсоветский период строительства жилья в России неразрывно связан с долевой системой привлечения средств граждан. Она, в свою очередь, базируется, прежде всего, на Законе № 214 ФЗ, принятом еще в 2004 году. «Строительный Еженедельник» решил проследить, как менялись нормы защиты прав дольщиков.
Самый переменчивый закон
По оценке экспертов, Федеральный закон № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» от 30 декабря 2004 года представляет собой достаточно уникальное явление в российском законодательстве. Во всяком случае, не много актов могут сравниться с ним по частоте изменений и корректировок.
«Закон № 214-ФЗ существует без малого 14 лет. За это время его положения претерпели почти три десятка изменений, при том, что количество статей, входящих в текст документа, также не превышает трех десятков. Впрочем, нельзя не отметить, что законодательная техника оставляет желать лучшего на всех уровнях законодательной власти в РФ», – отмечает старший юрист практики по недвижимости и инвестициям адвокатского бюро «Качкин и Партнеры» Вероника Перфильева. «На данный момент действует 27-я за 14 лет редакция Закона № 214-ФЗ. Это практически по два пакета поправок в год. Не часто встречается закон с таким количеством трансформаций», – добавляет партнер, руководитель практики «Недвижимость и строительство» юридической фирмы Borenius Майя Петрова.
По мнению генерального директора Центра развития рынка недвижимости Владимира Горбунова, историю 214-ФЗ можно условно поделить на пять основных периодов.
До рождества закона
Сама по себе долевая схема привлечения средств граждан к софинансированию строительства жилья появилась еще в начале 1990-х годов. «Этот период характерен активными попытками (в первую очередь, бизнеса и органов судебной власти) дать правовую квалификацию правоотношениям, возникающим при финансировании строительства объектов недвижимости – в частности, самих договоров долевого участия (ДДУ). Наиболее распространенными версиями были следующие: ДДУ является разновидностью договора купли-продажи, договора строительного подряда, договора простого товарищества, агентского договора либо же не указанным в Гражданском кодексе РФ видом инвестиционного договора», – рассказывает Владимир Горбунов.
Проблема заключалась в том, что вопрос этот не был никак урегулирован, что приводило к тому, что суды различных инстанций и региональные власти трактовали ДДУ по-разному, что приводило к путанице понятий и «войне прецедентов».
«Период закончился с опубликованием Обзора судебной практики Верховного суда РФ от 19 сентября 2002 года, которым фактически в приказном порядке и при отсутствии какой-либо логичной квалификации, мотивированных пояснений было сказано, что к любым правоотношениям с участием дольщиков применяется Закон "О защите прав потребителей"», – говорит Владимир Горбунов.
Древний закон
«Суды, понимая чрезмерность установленной Законом «О защите прав потребителей» неустойки, сложность процедуры ввода объекта капитального строительства в срок, сформировали судебную практику по ее уменьшению, что для застройщиков стало приемлемым. После чего большинство девелоперов перестало воспринимать как проблему претензии дольщиков, связанные с затягиванием сроков строительства и передачи им квартир (особенно на фоне растущих цен на недвижимость в тот период)», – рассказывает Владимир Горбунов. По его мнению, навязывание этого подхода можно считать первым примером неудачного грубого административного регулирования отношений межу застройщиком и дольщиком.
На первое место по актуальности вышли тогда взаимоувязанные вопросы защиты дольщиков от двойных продаж, возврата им денежных средств или обеспечения получения квартир в новостройках. Сложившаяся ситуация убедила законодателей взяться, наконец, за урегулирование вопроса. Тогда, собственно, и родился 214-ФЗ, спешно принятый в канун нового 2005 года.
Документ был, однако, далек от совершенства. «На уровне государственных органов нормативными актами не был определен состав нарушений прав дольщиков. В итоге 214-ФЗ не оказывал особого влияния на рынок первичной недвижимости. Практикующие юристы самостоятельно выделяли следующие проблемы: 1) двойные продажи; 2) обеспечение дольщикам возможности получения квартир в домах, строительство которых застройщик остановил; 3) возврат дольщикам денежных средств, уплаченных скрывшимся застройщиком; 4) нарушение обязательств по срокам передачи квартиры; 5) нарушение обязательств по качеству квартиры, в том числе обеспечивающей инфраструктуры», – говорит Владимир Горбунов.
«На рынке работали застройщики, которые либо не могли справляться со своими обязательствами и банкротились, либо намеренно понуждали дольщиков к заключению таких форм договоров, по которым дольщик не мог что-либо требовать (в основном по старым проектам, которые можно было реализовывать в обход 214-ФЗ)», – говорит Майя Петрова.
Среднезаконье
В 2010 году в 214-ФЗ были внесены изменения, которыми были ограничены способы привлечения денежных средств на строительство – фактически только через договор участия в долевом строительстве и ЖСК. Снижению проблематики двойных продаж помогло введенное 214-ФЗ правило государственной регистрации ДДУ.
«Остальные вопросы по защите прав участников долевого строительства остались нерешенными. Но усилилась риторика о необходимости защиты прав дольщиков, которая, впрочем, не меняла принципиально положение вещей на рынке первичной недвижимости», – считает Владимир Горбунов.
Новые правки
По его словам, с 2013 года начались лавинообразные изменения законодательства о долевом участии, а также градостроительного, гражданского, административного, уголовного. «При этом данные изменения обширны, разнообразны и слабо взаимоувязаны между собой», – считает эксперт.
«В разные годы было расширено и детализировано содержание ДДУ в строительстве, а также документов, подлежащих передаче дольщику вместе с объектом долевого строительства, определены способы обеспечения исполнения застройщиком обязательств по возврату денежных средств, внесенных участником долевого строительства, и по уплате дольщику денежных средств, причитающихся ему в возмещение убытков и (или) в качестве неустойки, более подробно урегулирован порядок передачи участнику долевого строительства завершенного строительством объекта, одностороннего отказа, расторжения ДДУ», – рассказывает Вероника Перфильева.
Изменения в целом улучшили ситуацию. Кроме того, изменилась судебная практика по взысканию неустойки с застройщиков. «Ее размер перестал уменьшаться до привычного застройщикам уровня, а их оправдательные доводы в судах практически не действуют», – отмечает Владимир Горбунов.
Тем не менее, по его мнению, не решенными окончательно остаются многие изначальные проблемы: обеспечение дольщикам возможности получения квартир в домах, строительство, которых застройщик остановил; возврат дольщикам денежных средств, уплаченных скрывшимся застройщиком; нарушения обязательств застройщика по срокам передачи квартиры.
Новейшие правки
«Если до 2016 года можно было предположить, что изменения 214-ФЗ – это результат продуманной политики по совершенствованию законодательства в целях повышения прозрачности деятельности застройщика, повышения собираемости налогов, защиты прав дольщиков и т. д., то продолжившееся в 2017–2018 годах кардинальное переписывание закона и отсутствие его взаимоувязки с градостроительным законодательством приводят к убеждению, что органы власти, видимо, сами не знают, что им делать с долевым строительством», – говорит Владимир Горбунов.
«Полагаю, что на каком-то этапе (в том числе в связи со введением санкций и продолжением экономического кризиса) государством было принято политическое решение отказаться от модели долевого участия в строительстве на рынке строящегося жилья. Мне кажется, что данное решение было скорее продиктовано тем, что государству отчаянно нужны дополнительные средства из любых источников», – считает Майя Петрова.
Результатом стала целая череда законодательных изменений, ужесточающих требования к застройщикам на начальном этапе и ставящих целью ликвидацию системы долевого финансирования отрасли и переход к проектному кредитованию.
В июле 2017 года были приняты корректировки, радикально усложняющие жизнь девелоперов и вызвавшие крайне негативную реакцию в строительном бизнес-сообществе. «В частности, предусмотрено создание публично-правовой компании «Фонд защиты прав граждан – участников долевого строительства», уполномоченной на формирование компенсационного фонда за счет обязательных отчислений застройщиков в размере 1,2% от цены каждого ДДУ, введены требования к застройщикам по наличию опыта (не менее 3 лет) участия в строительстве многоквартирных домов общей площадью не менее 10 тыс. кв. м в совокупности, по наличию собственных средств в размере не менее 10% от проектной стоимости строительства на счете, открытом в уполномоченном банке, ограничение привлечения застройщиком денежных средств на основании одного разрешения на строительство, ограничения по наличию и размеру обязательств застройщика по кредитам, займам, ссудам, требования к органам управления застройщика и его участникам и т. д.», – говорит Вероника Перфильева.
По ее словам, отдельные нормы были сформулированы таким образом, что осуществление долевого строительства в условиях нового регулирования в принципе вызывало вопрос. Следствием стало внесение очередных правок в июле 2018 года, которое хоть и устраняло некоторые коллизии предыдущей редакции, но добавляло и новые нормы, направленные на сворачивание долевого строительства как такового.
«Самое важное, что после 1 июля 2019 года привлечение средств граждан в строительство допускается фактически только посредством эскроу-счетов. По сути, застройщики теряют возможность не только прямого и непосредственного получения денег дольщиков и распоряжения ими по своему усмотрению, но и управления процессом получения средств. Девелоперы лишаются способов самостоятельно выстраивать финансовую модель, влиять на получение средств путем определения стратегии продаж и самого строительства», – считает Владимир Горбунов.
«Введение банковского контроля над достаточно значительным по объему денежных средств рынком жилищного строительства позволяет аккумулировать и контролировать привлечение и расходование денежных средств по жилищным проектам в ограниченном количестве банков, преимущественно с государственным контролем. Им даются практически неограниченные полномочия в отношении расходования средств застройщиками, что может породить определенный элемент коррупции в отношениях между компаниями и банками, а также предоставить государству дополнительный рычаг для контроля и управления девелоперами», – отмечает Майя Петрова.
По ее мнению, очевидно, что застройщики в большинстве своем не справятся с новыми повышенными требованиями. «Начнутся банкротства, в том числе недострой тех объектов, которые начали строиться до принятия последних революционных поправок. Значит, пострадают те дольщики, которые приобрели права на такие объекты. Из-за повышения требований финансового характера к застройщикам цены на жилье вырастут, чего нельзя сказать о покупательной способности населения», – считает эксперт.
Власти, видимо, понимают наличие таких рисков. Поэтому предложения по изменению 214-ФЗ не прекращаются. В ноябре Правительство РФ внесло в Госдуму очередные поправки. «Они были разработаны с учетом позиций банков и застройщиков, которые поступают в адрес Минстроя России. Цель законопроекта – усиление контроля за целевым использованием застройщиками средств дольщиков, повышение гарантий защиты прав участников долевого строительства, в том числе членов ЖСК. Законопроект также корректирует норму о солидарной ответственности лиц за убытки дольщиков, включая бенефициарных владельцев, которые фактически могут определять действия застройщика», – сообщили в Минстрое РФ.
Если в середине 2000-х на рынке жилых новостроек Петербурга было только два четко дифференцируемых сегмента – «элита» в центре и «эконом» в спальных районах, – то к началу 2010-х количество классов увеличилось. Причем некоторые из них со временем довольно значительно меняют свои границы, мигрируя по городским локациям.
На практической конференции «Marketing in real estate. Высокая кухня эффективного маркетинга» (организаторами мероприятия выступили учебный центр ARE и PROESTATE Events при поддержке РГУД) Михаил Гущин, директор по маркетингу Группы RBI, презентовал подробное исследование о том, как менялись границы классов недвижимости за последние 14 лет.
До 2005 года на рынке недвижимости Петербурга существовали в основном два сегмента. Недвижимость повышенной комфортности («элита» и бизнес-класс) были сосредоточены в центральных районах города, в то время как в спальных районах группировался эконом-класс.
С 2006-го, констатировал Михаил Гущин, рынок стал постепенно расслаиваться, росло качество продукта.
«В период 2008–2010 годов началось освоение крупных территорий. Причем изначально оно не было комплексным, а шло по принципу точечной застройки эконом-класса, однако в распоряжении у застройщиков были гектары земли», – отметил Михаил Гущин. Примерно в эти же годы от «элиты» стал обосабливаться бизнес-класс. Появился ряд проектов в районах, прилегающих к центру города, с довольно интересными архитектурными, планировочными решениями.
Период 2011–2013 годов, по данным Михаила Гущина, – время формирования городской агломерации и появления комфорт-класса: «Зона комфорт-класса стала расширяться. Эконом-класс был отодвинут к границам КАД, стало активно осваиваться и «закадье». Произошло четкое качественное разделение проектов на комфорт- и эконом-класс».
К 2016 году зона комфорт-класса расширилась настолько значительно, что охватила основную часть обжитых районов Петербурга, а эконом-класс оказался практически выдавленным за границы города. По мнению Михаила Гущина, в ближайшем будущем рынок недвижимости Северной столицы будет развиваться по сценарию Москвы: эконом-класс полностью уйдет в «закадье», а в традиционной зоне останется только комфорт-класс.
«Действительно, очень много проектов эконом-класса ушло в «закадье» – это связано с тем, что там есть территория для развития и массового освоения. Эконом-сегмент подразумевает именно комплексную застройку, которая и позволяет удерживать цены на доступном уровне, – согласна с коллегой Екатерина Тейдер, руководитель направления девелопмента Becar Asset Management. – Однако и сейчас в городе существуют проекты эконом-класса – в городской черте главной характеристикой таких проектов опять же становится массовая застройка».
По мнению экспертов, «классовая» миграция напрямую связана с изменением статуса тех или иных районов города. «Класс жилья в первую очередь определяют локация и окружение, – считает Екатерина Немченко, директор департамента элитной жилой недвижимости Knight Frank St Petersburg. – В процессе развития города – расширения его границ, освоения бывших промышленных территорий в центре и вдоль набережных, изменения транспортных развязок и множества других факторов – повышается статус некоторых территорий или, наоборот, происходит потеря некоторыми локациями прежней привлекательности».
Мнение
Екатерина Тейдер, руководитель направления девелопмента Becar Asset Management:
– До недавнего времени границы классов были очень размыты и их определяли, как правило, субъективные взгляды застройщиков и позиционирование конкретных объектов. Позиционирование классности влияло, конечно, на стоимость. В любом случае стоимость объекта рано или поздно приводилась к рыночной – к той, по которой объект с теми или иными характеристиками люди готовы были купить.
Ася Левнева, директор департамента
по маркетингу и продажам
ЗАО «Балтийская жемчужина»:
– Объекты класса «комфорт» сегодня строятся преимущественно в обжитых районах Петербурга. Также востребован комфорт-класс в проектах комплексного освоения территорий в спальных районах города, обеспеченных инфраструктурой.
Екатерина Немченко, директор департамента элитной жилой недвижимости Knight Frank St Petersburg:
– Элитному жилью становится тесно в привычных для него локациях. К настоящему моменту практически закончилось освоение признанного элитным Крестовского острова, который исчерпал свой потенциал по свободным для строительства «пятнам». Активная застройка сместилась в бывший «серый пояс» города. Сейчас ведется активное строительство и преображение Петровского острова – время покажет, станет ли он таким же востребованным, как Крестовский. Схожие тенденции наблюдаются и в бизнес-классе. Преобразился и стал популярным Московский проспект в районе Обводного канала. Осваиваются бывшие промзоны на Васильевском острове и Петроградской стороне.
Компания «Унистрой» из Татарстана вышла на рынок Петербурга, купив на торгах участок площадью 105 га в Горской. Там девелопер построит около 300 тыс. кв. м малоэтажного жилья.
Инвестиции в проект оцениваются в 14 млрд рублей.
На рынок жилищной застройки Петербурга вышел инвестор из Татарстана – компания «Унистрой». На прошлой неделе одна из ее структур – ООО «СЗ «Унистройрегион-1» – стала единственным участником аукциона, объявленного ДОМ.РФ (бывшее АИЖК). Она получит право арендовать участок площадью более 100 га в Горской. Договор будет действителен 14 лет. Ставка на первые два года составит 150 млн рублей в год, а дальше будет на уровне 300 млн рублей в год.
Получить комментарии в компании «Унистрой» не удалось. Известно, что на рынке Татарстана эта фирма работает более 20 лет. Ее компетенция – строительство жилья и коммерческой недвижимости. Компания является лидером на своем рынке: по итогам 2017 года, она ввела в строй почти 190 тыс. кв. м недвижимости в Казани и 190 тыс. кв. м – в Поволжье. В портфеле девелопера проекты еще на 1 млн кв. м жилья, в том числе в Уфе, Тольятти и Самаре. Недавно коммерческий директор «Унистроя» Искандер Юсупов заявил, что компания намерена начать работу еще в шести городах России. Но в каких именно – тогда не уточнялось.
Купленная «Унистроем» территория в Горской ранее входила в имущественный комплекс местного аэродрома. В настоящее время эта земля предназначена под комплексную застройку. Там можно построить около 300 тыс. кв. м малоэтажного (не выше 5 этажей) жилья. Инвестиции в проект такого масштаба, по данным гендиректора АН «Метры» Андрея Вересова, составят 13–14 млрд рублей.
Несколько лет назад реализовать там проект собиралась «Лидер групп» Александра Некрасова. Одна из структур компании арендовала эту землю, но позже отказалась ее застраивать, сославшись на проблемы с инженерной инфраструктурой.
«Участок интересный, но достаточно сложный – потребуются большие инвестиции в подготовку градостроительной документации и инфраструктуру, в том числе транспортную. Грамотное развитие района— дело трудоемкое и долгое. Должно пройти время, чтобы понять, что приносит пользу району, а что мешает создать благоприятные условия для жизни», – отмечает исполнительный директор ЗАО «Ойкумена» Роман Мирошников.