Долевка от сотворения до наших дней. Как менялись нормы защиты прав дольщиков
Постсоветский период строительства жилья в России неразрывно связан с долевой системой привлечения средств граждан. Она, в свою очередь, базируется, прежде всего, на Законе № 214 ФЗ, принятом еще в 2004 году. «Строительный Еженедельник» решил проследить, как менялись нормы защиты прав дольщиков.
Самый переменчивый закон
По оценке экспертов, Федеральный закон № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» от 30 декабря 2004 года представляет собой достаточно уникальное явление в российском законодательстве. Во всяком случае, не много актов могут сравниться с ним по частоте изменений и корректировок.
«Закон № 214-ФЗ существует без малого 14 лет. За это время его положения претерпели почти три десятка изменений, при том, что количество статей, входящих в текст документа, также не превышает трех десятков. Впрочем, нельзя не отметить, что законодательная техника оставляет желать лучшего на всех уровнях законодательной власти в РФ», – отмечает старший юрист практики по недвижимости и инвестициям адвокатского бюро «Качкин и Партнеры» Вероника Перфильева. «На данный момент действует 27-я за 14 лет редакция Закона № 214-ФЗ. Это практически по два пакета поправок в год. Не часто встречается закон с таким количеством трансформаций», – добавляет партнер, руководитель практики «Недвижимость и строительство» юридической фирмы Borenius Майя Петрова.
По мнению генерального директора Центра развития рынка недвижимости Владимира Горбунова, историю 214-ФЗ можно условно поделить на пять основных периодов.
До рождества закона
Сама по себе долевая схема привлечения средств граждан к софинансированию строительства жилья появилась еще в начале 1990-х годов. «Этот период характерен активными попытками (в первую очередь, бизнеса и органов судебной власти) дать правовую квалификацию правоотношениям, возникающим при финансировании строительства объектов недвижимости – в частности, самих договоров долевого участия (ДДУ). Наиболее распространенными версиями были следующие: ДДУ является разновидностью договора купли-продажи, договора строительного подряда, договора простого товарищества, агентского договора либо же не указанным в Гражданском кодексе РФ видом инвестиционного договора», – рассказывает Владимир Горбунов.
Проблема заключалась в том, что вопрос этот не был никак урегулирован, что приводило к тому, что суды различных инстанций и региональные власти трактовали ДДУ по-разному, что приводило к путанице понятий и «войне прецедентов».
«Период закончился с опубликованием Обзора судебной практики Верховного суда РФ от 19 сентября 2002 года, которым фактически в приказном порядке и при отсутствии какой-либо логичной квалификации, мотивированных пояснений было сказано, что к любым правоотношениям с участием дольщиков применяется Закон "О защите прав потребителей"», – говорит Владимир Горбунов.
Древний закон
«Суды, понимая чрезмерность установленной Законом «О защите прав потребителей» неустойки, сложность процедуры ввода объекта капитального строительства в срок, сформировали судебную практику по ее уменьшению, что для застройщиков стало приемлемым. После чего большинство девелоперов перестало воспринимать как проблему претензии дольщиков, связанные с затягиванием сроков строительства и передачи им квартир (особенно на фоне растущих цен на недвижимость в тот период)», – рассказывает Владимир Горбунов. По его мнению, навязывание этого подхода можно считать первым примером неудачного грубого административного регулирования отношений межу застройщиком и дольщиком.
На первое место по актуальности вышли тогда взаимоувязанные вопросы защиты дольщиков от двойных продаж, возврата им денежных средств или обеспечения получения квартир в новостройках. Сложившаяся ситуация убедила законодателей взяться, наконец, за урегулирование вопроса. Тогда, собственно, и родился 214-ФЗ, спешно принятый в канун нового 2005 года.
Документ был, однако, далек от совершенства. «На уровне государственных органов нормативными актами не был определен состав нарушений прав дольщиков. В итоге 214-ФЗ не оказывал особого влияния на рынок первичной недвижимости. Практикующие юристы самостоятельно выделяли следующие проблемы: 1) двойные продажи; 2) обеспечение дольщикам возможности получения квартир в домах, строительство которых застройщик остановил; 3) возврат дольщикам денежных средств, уплаченных скрывшимся застройщиком; 4) нарушение обязательств по срокам передачи квартиры; 5) нарушение обязательств по качеству квартиры, в том числе обеспечивающей инфраструктуры», – говорит Владимир Горбунов.
«На рынке работали застройщики, которые либо не могли справляться со своими обязательствами и банкротились, либо намеренно понуждали дольщиков к заключению таких форм договоров, по которым дольщик не мог что-либо требовать (в основном по старым проектам, которые можно было реализовывать в обход 214-ФЗ)», – говорит Майя Петрова.
Среднезаконье
В 2010 году в 214-ФЗ были внесены изменения, которыми были ограничены способы привлечения денежных средств на строительство – фактически только через договор участия в долевом строительстве и ЖСК. Снижению проблематики двойных продаж помогло введенное 214-ФЗ правило государственной регистрации ДДУ.
«Остальные вопросы по защите прав участников долевого строительства остались нерешенными. Но усилилась риторика о необходимости защиты прав дольщиков, которая, впрочем, не меняла принципиально положение вещей на рынке первичной недвижимости», – считает Владимир Горбунов.
Новые правки
По его словам, с 2013 года начались лавинообразные изменения законодательства о долевом участии, а также градостроительного, гражданского, административного, уголовного. «При этом данные изменения обширны, разнообразны и слабо взаимоувязаны между собой», – считает эксперт.
«В разные годы было расширено и детализировано содержание ДДУ в строительстве, а также документов, подлежащих передаче дольщику вместе с объектом долевого строительства, определены способы обеспечения исполнения застройщиком обязательств по возврату денежных средств, внесенных участником долевого строительства, и по уплате дольщику денежных средств, причитающихся ему в возмещение убытков и (или) в качестве неустойки, более подробно урегулирован порядок передачи участнику долевого строительства завершенного строительством объекта, одностороннего отказа, расторжения ДДУ», – рассказывает Вероника Перфильева.
Изменения в целом улучшили ситуацию. Кроме того, изменилась судебная практика по взысканию неустойки с застройщиков. «Ее размер перестал уменьшаться до привычного застройщикам уровня, а их оправдательные доводы в судах практически не действуют», – отмечает Владимир Горбунов.
Тем не менее, по его мнению, не решенными окончательно остаются многие изначальные проблемы: обеспечение дольщикам возможности получения квартир в домах, строительство, которых застройщик остановил; возврат дольщикам денежных средств, уплаченных скрывшимся застройщиком; нарушения обязательств застройщика по срокам передачи квартиры.
Новейшие правки
«Если до 2016 года можно было предположить, что изменения 214-ФЗ – это результат продуманной политики по совершенствованию законодательства в целях повышения прозрачности деятельности застройщика, повышения собираемости налогов, защиты прав дольщиков и т. д., то продолжившееся в 2017–2018 годах кардинальное переписывание закона и отсутствие его взаимоувязки с градостроительным законодательством приводят к убеждению, что органы власти, видимо, сами не знают, что им делать с долевым строительством», – говорит Владимир Горбунов.
«Полагаю, что на каком-то этапе (в том числе в связи со введением санкций и продолжением экономического кризиса) государством было принято политическое решение отказаться от модели долевого участия в строительстве на рынке строящегося жилья. Мне кажется, что данное решение было скорее продиктовано тем, что государству отчаянно нужны дополнительные средства из любых источников», – считает Майя Петрова.
Результатом стала целая череда законодательных изменений, ужесточающих требования к застройщикам на начальном этапе и ставящих целью ликвидацию системы долевого финансирования отрасли и переход к проектному кредитованию.
В июле 2017 года были приняты корректировки, радикально усложняющие жизнь девелоперов и вызвавшие крайне негативную реакцию в строительном бизнес-сообществе. «В частности, предусмотрено создание публично-правовой компании «Фонд защиты прав граждан – участников долевого строительства», уполномоченной на формирование компенсационного фонда за счет обязательных отчислений застройщиков в размере 1,2% от цены каждого ДДУ, введены требования к застройщикам по наличию опыта (не менее 3 лет) участия в строительстве многоквартирных домов общей площадью не менее 10 тыс. кв. м в совокупности, по наличию собственных средств в размере не менее 10% от проектной стоимости строительства на счете, открытом в уполномоченном банке, ограничение привлечения застройщиком денежных средств на основании одного разрешения на строительство, ограничения по наличию и размеру обязательств застройщика по кредитам, займам, ссудам, требования к органам управления застройщика и его участникам и т. д.», – говорит Вероника Перфильева.
По ее словам, отдельные нормы были сформулированы таким образом, что осуществление долевого строительства в условиях нового регулирования в принципе вызывало вопрос. Следствием стало внесение очередных правок в июле 2018 года, которое хоть и устраняло некоторые коллизии предыдущей редакции, но добавляло и новые нормы, направленные на сворачивание долевого строительства как такового.
«Самое важное, что после 1 июля 2019 года привлечение средств граждан в строительство допускается фактически только посредством эскроу-счетов. По сути, застройщики теряют возможность не только прямого и непосредственного получения денег дольщиков и распоряжения ими по своему усмотрению, но и управления процессом получения средств. Девелоперы лишаются способов самостоятельно выстраивать финансовую модель, влиять на получение средств путем определения стратегии продаж и самого строительства», – считает Владимир Горбунов.
«Введение банковского контроля над достаточно значительным по объему денежных средств рынком жилищного строительства позволяет аккумулировать и контролировать привлечение и расходование денежных средств по жилищным проектам в ограниченном количестве банков, преимущественно с государственным контролем. Им даются практически неограниченные полномочия в отношении расходования средств застройщиками, что может породить определенный элемент коррупции в отношениях между компаниями и банками, а также предоставить государству дополнительный рычаг для контроля и управления девелоперами», – отмечает Майя Петрова.
По ее мнению, очевидно, что застройщики в большинстве своем не справятся с новыми повышенными требованиями. «Начнутся банкротства, в том числе недострой тех объектов, которые начали строиться до принятия последних революционных поправок. Значит, пострадают те дольщики, которые приобрели права на такие объекты. Из-за повышения требований финансового характера к застройщикам цены на жилье вырастут, чего нельзя сказать о покупательной способности населения», – считает эксперт.
Власти, видимо, понимают наличие таких рисков. Поэтому предложения по изменению 214-ФЗ не прекращаются. В ноябре Правительство РФ внесло в Госдуму очередные поправки. «Они были разработаны с учетом позиций банков и застройщиков, которые поступают в адрес Минстроя России. Цель законопроекта – усиление контроля за целевым использованием застройщиками средств дольщиков, повышение гарантий защиты прав участников долевого строительства, в том числе членов ЖСК. Законопроект также корректирует норму о солидарной ответственности лиц за убытки дольщиков, включая бенефициарных владельцев, которые фактически могут определять действия застройщика», – сообщили в Минстрое РФ.
Отчеты, прозвучавшие в ходе заседания коллегии Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга, продемонстрировали, что его работа осуществляется планомерно и поступательно, а также, что год 100-летия ведомства отмечен запуском ряда перспективных начинаний.
Глава Комитета Сергей Макаров отметил, что в городе ежегодно увеличивается число памятников истории и архитектуры и, соответственно, работы у ведомства только прибавляется. По его словам, на территории Северной столицы в настоящее время насчитывается 8961 объект наследия. Из них 3761 – федерального, 2333 – регионального значений, а 2876 – относятся к выявленным, по которым ведомство должно провести экспертизу и либо внести их в число охраняемых объектов, либо отказать в этом.
«За последние годы статус выявленных объектов получило огромное количество зданий. При имеющихся у КГИОП ресурсах, принять решение по всем ним можно будет не ранее, чем через пару десятков лет», – отметил Сергей Макаров, подчеркнув при этом, что работа в этом направлении идет непрерывно.
В первом полугодии 2018 года активно проводились работы по охране исторической среды и комплексному улучшению внешнего облика Петербурга. Было выдано 1784 задания на выполнение мероприятий по сохранению объектов наследия, согласовано 4398 томов научно-проектной документации, выдано 1243 разрешения на проведение работ.
Общий бюджет КГИОП на 2018 год составляет почти 3 млрд рублей. Из них, по словам директора СПб ГКУ «Дирекция заказчика по ремонтно-реставрационным работам на памятниках истории и культуры» Наталии Дзядзько, непосредственно на мероприятия по сохранению объектов наследия направляется почти 2,8 млрд. Она отметила, что на конец первого полугодия проведены тендеры на 96,1% от общего объема работ, намеченного на этот год. Исполнение бюджета КГИОП составляет на данный момент 29,5%.
По словам Сергея Макарова, всего ведомством в 2018 году запланированы работы на 55 объектах наследия. В числе наиболее значимых из них: Дворец Юсуповых на наб. р. Мойки, Аничков дворец, здание оранжереи у дачи В.Ф. Громова в Лопухинском саду, Смольный монастырь, ансамбль Гатчинского дворца и парка, Буддийский храм, Соборная мечеть, католический храм св. Екатерины на Невском пр. и др. «В основном, это большие, «переходящие» объекты, работы по которым идут не один год», – уточнил он.
Крупным событием первого полугодия стало вступление в силу 24 марта 2018 года закона, дающего старт программе «рубль за квадрат». Она позволяет предоставлять инвесторам объекты культурного наследия, находящиеся в неудовлетворительном состоянии, в долгосрочную аренду за символическую плату при условии проведения ими качественных реставрационных работ в ходе приспособления для современного использования и дальнейшего поддержания памятника в должном состоянии. КГИОП совместно с Комитетом имущественных отношений Петербурга отобрали 6 первоочередных объектов, которые предполагается выставить на торги с соответствующими обременениями: павильон «Царский вокзал» в Пушкине, Дом Ф. Н. Челищева-Дом М. В. Кольбе), Загородный дом Л. А. Змигродского, Дача Н. М. Кочкина (оба объекта – в Сестрорецке) и др.
Кроме того, КГИОП разработана Технологическая карта проведения консервации расселенных объектов наследия в целях предотвращения ухудшения их состояния. В соответствии ней, объекты дифференцированы в зависимости от категории технического состояния, которое устанавливается по результатам технического обследования конструкций.
Важным направлением деятельности КГИОП стало усиление сотрудничества с общественными организациями. Так, подписано соглашения о взаимодействии ведомства, регионального отделения ВООПИиК и Союза реставраторов Санкт-Петербурга при осуществлении волонтерской деятельности в сфере охраны историко-культурного наследия.
«Работа волонтеров на первом из отобранных для этого объектов – Смоленском лютеранском кладбище – начнется в самое ближайшее время», - отметил Сергей Макаров. По его словам, в настоящее время утрясаются последние детали и формальности, и не позже, чем через месяц, добровольные помощники реставраторов уже смогут начать работу.
Также состоялось заключение соглашения о взаимодействии КГИОП и РОО «Объединение советов многоквартирных домов» в деле защиты многоквартирных домов, являющихся объектами наследия. «Не секрет, что объединениям собственников жилья часто не хватает элементарной юридической грамотности, чтобы полноценно организовать ремонт исторических зданий, которые, имея статус объектов наследия, подлежащих государственной охране, сохраняют жилую функцию. Для Петербурга эта проблема особенно актуальна», – подчеркнул Сергей Макаров.
На проект «Открытый город», реализующийся совместно КГИОП и отделением ВООПИиК, в текущем году из средств городского бюджета выделена субсидия в размере 19 млн рублей.
Сергей Макаров рассказал и о других направлениях деятельности КГИОП, а также о подготовке к празднованию 100-летия ведомства, первого специализированного государственного органа по защите объектов наследия, которое намечено на ноябрь этого года.
Инвестиционно-строительная группа «Мавис» начала строить в Мурино новый жилой комплекс «Авиатор» площадью более 300 тыс. кв. м.
Инвестиции в проект оцениваются в 10 млрд рублей. Земля под этой стройкой за последние годы несколько раз переходила из рук в руки. В числе ее владельцев были ХК «Адамант» и ООО «Гранд Фамилия».
Новый проект компании «Мавис» появится на участке площадью 9,6 га на пр. Авиаторов Балтики в Мурино. Это будет жилой квартал общей площадью 305 тыс. кв. м из 9 жилых корпусов почти на 6 тыс. квартир. Проектом также предусмотрены паркинг на 1150 машин, школа и встроенные объекты – детсад, спортивный клуб, медицинский центр и отделение связи. Максимальная высота застройки составит 19 этажей.
Инвестиции в проект такого масштаба, по оценке Романа Мирошникова, исполнительного директора компании «Ойкумена», составят 18-20 млрд рублей.
Пока продажи квартир открыты только в одном корпусе «Авиатора», сдача которого запланирована на 2020 год. Цена «квадрата» там составляет около 70 тыс. рублей.
Участок под этот проект ИСГ «Мавис» приобрела в этом году у компании «Гранд Фамилия». Пятно находится между двумя другими объектами группы «Мависа» – «Цвета радуги» и «Форвард» (их строительство еще ведется, ввод намечен на декабрь 2018 года).
Как рассказывал руководитель «Гранд Фамилии» Анатолий Павлов, сделка была лишь частично денежная. В счет ее оплаты компания «Мавис» также передала продавцу 260 квартир в своих жилых комплексах в Мурино. И ООО «Гранд Фамилия» рассчитывает продать их за ближайшую пару лет.
Интересна судьба участка, который застроит «Мавис». Активом владел холдинг «Адамант». А в 2014 году участок купила компания «Гранд Фамилия», которую игроки рынка связывают с бывшим совладельцем корпорации «Строймонтаж» Артуром Кириленко. Девелопер собирался построить там жилой комплекс с рабочим названием «Мурин Град» общей площадью 150 тыс. кв. м. Он утвердил проект планировки территории (ППТ) и градплан, получил разрешение на строительство, которое действительно до 2020 года. Но два года назад от идеи строить жилой комплекс своими силами ООО «Гранд Фамилия» отказалось и стало искать покупателя. В компании объяснили это решение тем, что на фоне кризиса экономика проекта изменилась и выросли риски его реализации.
Тем не менее, участники рынка считают, что новый проект ИСГ «Мавис» будет успешным, хотя и попадет в достаточно жесткую конкурентную среду.
«Район Мурино становится со временем все интересней, так как здесь постепенно решаются вопросы с транспортной доступностью, социальной инфраструктурой. Но территория очень конкурентная. Поэтому успех нового проекта будет зависеть от качества проекта», — говорит директор департамента недвижимости ГК «ЦДС» Сергей Терентьев.
Справка
По данным КЦ «Петербургская Недвижимость», в Мурино сейчас работают 12 застройщиков, которые реализуют 19 проектов площадью 1,02 млн кв. м жилья. В свободной продаже здесь находится 442,1 тыс. кв. м жилья. По итогам 2017 года в районе продано 470 тыс. кв. м жилья, что составляет 11% в общем объеме спроса в петербургской агломерации. «Средняя цена предложения в классе масс-маркет составляет 69,7 тыс. рублей за 1 кв. м, что на 10% выше среднего показателя цены в пригородной зоне Ленобласти», – сообщила руководитель КЦ Ольга Трошева.
Общая площадь нового жилья в Новом Девяткино и Мурино к 2020 году составит около 6,8 млн кв. м. Среди застройщиков района – ООО «ЦДС», группа компаний «УНИСТО-Петросталь», Setl City и др. Если все проекты будут реализованы, то через 10-15 лет в этом районе будет проживать около 300 тыс. человек.