Долевка от сотворения до наших дней. Как менялись нормы защиты прав дольщиков
Постсоветский период строительства жилья в России неразрывно связан с долевой системой привлечения средств граждан. Она, в свою очередь, базируется, прежде всего, на Законе № 214 ФЗ, принятом еще в 2004 году. «Строительный Еженедельник» решил проследить, как менялись нормы защиты прав дольщиков.
Самый переменчивый закон
По оценке экспертов, Федеральный закон № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» от 30 декабря 2004 года представляет собой достаточно уникальное явление в российском законодательстве. Во всяком случае, не много актов могут сравниться с ним по частоте изменений и корректировок.
«Закон № 214-ФЗ существует без малого 14 лет. За это время его положения претерпели почти три десятка изменений, при том, что количество статей, входящих в текст документа, также не превышает трех десятков. Впрочем, нельзя не отметить, что законодательная техника оставляет желать лучшего на всех уровнях законодательной власти в РФ», – отмечает старший юрист практики по недвижимости и инвестициям адвокатского бюро «Качкин и Партнеры» Вероника Перфильева. «На данный момент действует 27-я за 14 лет редакция Закона № 214-ФЗ. Это практически по два пакета поправок в год. Не часто встречается закон с таким количеством трансформаций», – добавляет партнер, руководитель практики «Недвижимость и строительство» юридической фирмы Borenius Майя Петрова.
По мнению генерального директора Центра развития рынка недвижимости Владимира Горбунова, историю 214-ФЗ можно условно поделить на пять основных периодов.
До рождества закона
Сама по себе долевая схема привлечения средств граждан к софинансированию строительства жилья появилась еще в начале 1990-х годов. «Этот период характерен активными попытками (в первую очередь, бизнеса и органов судебной власти) дать правовую квалификацию правоотношениям, возникающим при финансировании строительства объектов недвижимости – в частности, самих договоров долевого участия (ДДУ). Наиболее распространенными версиями были следующие: ДДУ является разновидностью договора купли-продажи, договора строительного подряда, договора простого товарищества, агентского договора либо же не указанным в Гражданском кодексе РФ видом инвестиционного договора», – рассказывает Владимир Горбунов.
Проблема заключалась в том, что вопрос этот не был никак урегулирован, что приводило к тому, что суды различных инстанций и региональные власти трактовали ДДУ по-разному, что приводило к путанице понятий и «войне прецедентов».
«Период закончился с опубликованием Обзора судебной практики Верховного суда РФ от 19 сентября 2002 года, которым фактически в приказном порядке и при отсутствии какой-либо логичной квалификации, мотивированных пояснений было сказано, что к любым правоотношениям с участием дольщиков применяется Закон "О защите прав потребителей"», – говорит Владимир Горбунов.
Древний закон
«Суды, понимая чрезмерность установленной Законом «О защите прав потребителей» неустойки, сложность процедуры ввода объекта капитального строительства в срок, сформировали судебную практику по ее уменьшению, что для застройщиков стало приемлемым. После чего большинство девелоперов перестало воспринимать как проблему претензии дольщиков, связанные с затягиванием сроков строительства и передачи им квартир (особенно на фоне растущих цен на недвижимость в тот период)», – рассказывает Владимир Горбунов. По его мнению, навязывание этого подхода можно считать первым примером неудачного грубого административного регулирования отношений межу застройщиком и дольщиком.
На первое место по актуальности вышли тогда взаимоувязанные вопросы защиты дольщиков от двойных продаж, возврата им денежных средств или обеспечения получения квартир в новостройках. Сложившаяся ситуация убедила законодателей взяться, наконец, за урегулирование вопроса. Тогда, собственно, и родился 214-ФЗ, спешно принятый в канун нового 2005 года.
Документ был, однако, далек от совершенства. «На уровне государственных органов нормативными актами не был определен состав нарушений прав дольщиков. В итоге 214-ФЗ не оказывал особого влияния на рынок первичной недвижимости. Практикующие юристы самостоятельно выделяли следующие проблемы: 1) двойные продажи; 2) обеспечение дольщикам возможности получения квартир в домах, строительство которых застройщик остановил; 3) возврат дольщикам денежных средств, уплаченных скрывшимся застройщиком; 4) нарушение обязательств по срокам передачи квартиры; 5) нарушение обязательств по качеству квартиры, в том числе обеспечивающей инфраструктуры», – говорит Владимир Горбунов.
«На рынке работали застройщики, которые либо не могли справляться со своими обязательствами и банкротились, либо намеренно понуждали дольщиков к заключению таких форм договоров, по которым дольщик не мог что-либо требовать (в основном по старым проектам, которые можно было реализовывать в обход 214-ФЗ)», – говорит Майя Петрова.
Среднезаконье
В 2010 году в 214-ФЗ были внесены изменения, которыми были ограничены способы привлечения денежных средств на строительство – фактически только через договор участия в долевом строительстве и ЖСК. Снижению проблематики двойных продаж помогло введенное 214-ФЗ правило государственной регистрации ДДУ.
«Остальные вопросы по защите прав участников долевого строительства остались нерешенными. Но усилилась риторика о необходимости защиты прав дольщиков, которая, впрочем, не меняла принципиально положение вещей на рынке первичной недвижимости», – считает Владимир Горбунов.
Новые правки
По его словам, с 2013 года начались лавинообразные изменения законодательства о долевом участии, а также градостроительного, гражданского, административного, уголовного. «При этом данные изменения обширны, разнообразны и слабо взаимоувязаны между собой», – считает эксперт.
«В разные годы было расширено и детализировано содержание ДДУ в строительстве, а также документов, подлежащих передаче дольщику вместе с объектом долевого строительства, определены способы обеспечения исполнения застройщиком обязательств по возврату денежных средств, внесенных участником долевого строительства, и по уплате дольщику денежных средств, причитающихся ему в возмещение убытков и (или) в качестве неустойки, более подробно урегулирован порядок передачи участнику долевого строительства завершенного строительством объекта, одностороннего отказа, расторжения ДДУ», – рассказывает Вероника Перфильева.
Изменения в целом улучшили ситуацию. Кроме того, изменилась судебная практика по взысканию неустойки с застройщиков. «Ее размер перестал уменьшаться до привычного застройщикам уровня, а их оправдательные доводы в судах практически не действуют», – отмечает Владимир Горбунов.
Тем не менее, по его мнению, не решенными окончательно остаются многие изначальные проблемы: обеспечение дольщикам возможности получения квартир в домах, строительство, которых застройщик остановил; возврат дольщикам денежных средств, уплаченных скрывшимся застройщиком; нарушения обязательств застройщика по срокам передачи квартиры.
Новейшие правки
«Если до 2016 года можно было предположить, что изменения 214-ФЗ – это результат продуманной политики по совершенствованию законодательства в целях повышения прозрачности деятельности застройщика, повышения собираемости налогов, защиты прав дольщиков и т. д., то продолжившееся в 2017–2018 годах кардинальное переписывание закона и отсутствие его взаимоувязки с градостроительным законодательством приводят к убеждению, что органы власти, видимо, сами не знают, что им делать с долевым строительством», – говорит Владимир Горбунов.
«Полагаю, что на каком-то этапе (в том числе в связи со введением санкций и продолжением экономического кризиса) государством было принято политическое решение отказаться от модели долевого участия в строительстве на рынке строящегося жилья. Мне кажется, что данное решение было скорее продиктовано тем, что государству отчаянно нужны дополнительные средства из любых источников», – считает Майя Петрова.
Результатом стала целая череда законодательных изменений, ужесточающих требования к застройщикам на начальном этапе и ставящих целью ликвидацию системы долевого финансирования отрасли и переход к проектному кредитованию.
В июле 2017 года были приняты корректировки, радикально усложняющие жизнь девелоперов и вызвавшие крайне негативную реакцию в строительном бизнес-сообществе. «В частности, предусмотрено создание публично-правовой компании «Фонд защиты прав граждан – участников долевого строительства», уполномоченной на формирование компенсационного фонда за счет обязательных отчислений застройщиков в размере 1,2% от цены каждого ДДУ, введены требования к застройщикам по наличию опыта (не менее 3 лет) участия в строительстве многоквартирных домов общей площадью не менее 10 тыс. кв. м в совокупности, по наличию собственных средств в размере не менее 10% от проектной стоимости строительства на счете, открытом в уполномоченном банке, ограничение привлечения застройщиком денежных средств на основании одного разрешения на строительство, ограничения по наличию и размеру обязательств застройщика по кредитам, займам, ссудам, требования к органам управления застройщика и его участникам и т. д.», – говорит Вероника Перфильева.
По ее словам, отдельные нормы были сформулированы таким образом, что осуществление долевого строительства в условиях нового регулирования в принципе вызывало вопрос. Следствием стало внесение очередных правок в июле 2018 года, которое хоть и устраняло некоторые коллизии предыдущей редакции, но добавляло и новые нормы, направленные на сворачивание долевого строительства как такового.
«Самое важное, что после 1 июля 2019 года привлечение средств граждан в строительство допускается фактически только посредством эскроу-счетов. По сути, застройщики теряют возможность не только прямого и непосредственного получения денег дольщиков и распоряжения ими по своему усмотрению, но и управления процессом получения средств. Девелоперы лишаются способов самостоятельно выстраивать финансовую модель, влиять на получение средств путем определения стратегии продаж и самого строительства», – считает Владимир Горбунов.
«Введение банковского контроля над достаточно значительным по объему денежных средств рынком жилищного строительства позволяет аккумулировать и контролировать привлечение и расходование денежных средств по жилищным проектам в ограниченном количестве банков, преимущественно с государственным контролем. Им даются практически неограниченные полномочия в отношении расходования средств застройщиками, что может породить определенный элемент коррупции в отношениях между компаниями и банками, а также предоставить государству дополнительный рычаг для контроля и управления девелоперами», – отмечает Майя Петрова.
По ее мнению, очевидно, что застройщики в большинстве своем не справятся с новыми повышенными требованиями. «Начнутся банкротства, в том числе недострой тех объектов, которые начали строиться до принятия последних революционных поправок. Значит, пострадают те дольщики, которые приобрели права на такие объекты. Из-за повышения требований финансового характера к застройщикам цены на жилье вырастут, чего нельзя сказать о покупательной способности населения», – считает эксперт.
Власти, видимо, понимают наличие таких рисков. Поэтому предложения по изменению 214-ФЗ не прекращаются. В ноябре Правительство РФ внесло в Госдуму очередные поправки. «Они были разработаны с учетом позиций банков и застройщиков, которые поступают в адрес Минстроя России. Цель законопроекта – усиление контроля за целевым использованием застройщиками средств дольщиков, повышение гарантий защиты прав участников долевого строительства, в том числе членов ЖСК. Законопроект также корректирует норму о солидарной ответственности лиц за убытки дольщиков, включая бенефициарных владельцев, которые фактически могут определять действия застройщика», – сообщили в Минстрое РФ.
Реализация проекта по строительству путепровода в Любани уже началась, однако споры до сих пор не утихают. Комиссия по жилищно-коммунальному хозяйству, строительству, транспорту и дорогам Общественной палаты Ленинградской области, а также местные власти призывают пересмотреть проект. В правительстве 47-го региона уверяют, что этот путепровод будет построен в интересах именно местных жителей.
Речь идет о строительстве путепровода в створе улицы Карла Либкнехта. Объект длиной 764 м рассчитан на две полосы с разрешенной скоростью движения 80 км/ч. Ради реализации проекта необходимо выкупить 14 земельных участков, которые находятся в частной собственности.
Занимательная экономика
Как напомнила главный специалист отдела перспективного развития Управления автомобильных дорог Ленобласти Ольга Лескинен, региональные власти рассматривали три варианта строительства путепровода. Помимо описанного выше, эксперты изучили возможность прокладки в обход города, т. е. между деревней Болотница и Любанью, а также возможность спрямления трассы. В результате обходной путепровод обошелся бы бюджету города в 10 млрд рублей, спрямление – в 3 млрд, а строительство в створе улицы Карла Либкнехта – в 1,28 млрд. «Сегодняшняя экономическая ситуация просто не позволяет нам направить на стройку 10 млрд рублей. Проектно-изыскательские работы мы смогли бы осилить, но строительно-монтажные – уже нет», – пояснила Ольга Лескинен. В Комитете по дорожному хозяйству Ленобласти добавили, что дорожный фонд региона составляет всего 7,5 млрд рублей.
Однако председатель комиссии по ЖКХ, строительству, транспорту и дорогам Общественной палаты Юрий Соколов напомнил, что строительство путепровода в створе Карла Либкнехта – только первая очередь проекта, который должен быть завершен до 2025 года. Второй этап все же предполагает строительство обходного путепровода в срок до 2035 года. «О какой экономической целесообразности может идти речь? Необходимо сразу выделить средства на строительство обходного путепровода», – считает он.
Начальник Отдела развития дорожной деятельности и территорий Комитета по дорожному хозяйству Анна Хайкар напомнила, что по приказу ОАО «РЖД» все железнодорожные переезды будут закрыты в ближайшее время, соответственно, без путепровода Любань окажется разделена на две половины. «Вторая очередь – это перспективный проект, железнодорожный переход будет закрыт гораздо раньше. Этот путепровод нужен в любом случае», – добавил главный архитектор Ленобласти Михаил Киреев.
Ольга Лескинен подчеркнула, что проект строительства путепровода в городской черте оценивался и с точки зрения влияния всех негативных факторов: шум, выхлопы, вибрации. «Все законодательные нормативы будут соблюдены», – уверяет она. Михаил Киреев добавил, что дорога на улице Карла Либкнехта потеряет статус региональной – и автомобильный трафик снизится.
В свою очередь, житель Любани Дмитрий Веселов напомнил, что четыре года назад был восстановлен проезд под железнодорожным мостом: «Так что никакое разделение на две части Любани не грозит». Активист уверен, что путепровод нужен именно транзитному транспорту, а не местным жителям: «Нагрузка на эту дорогу только увеличится».
Процесс пошел
Идея строительства путепровода родилась не вчера. Этот проект есть в схеме территориального планирования, одобренной еще в 2012 году, и в генеральном плане Любани, который проходил общественные слушания и был одобрен Советом депутатов. Пересмотр этих документов займет около двух-трех лет – соответственно, отказаться от этого проекта весьма проблематично.
Кроме того, реализация проекта фактически началась, а значит, в ход пошли бюджетные средства. «90% проектирования уже выполнено», – рассказала генеральный директор ООО «Ленгражданпроект» Мария Шохина.
Но сейчас местные власти передумали и выступают против путепровода в городской черте. «Да, сначала согласовали акт, однако получив негативную реакцию населения, приняли решение отозвать проект и направили соответствующее письмо в Комитет по дорожному хозяйству. Мы считаем, что путепровод необходимо построить в объезд», – сообщил глава администрации Любанского городского поселения Василий Бровчук. Против путепровода в городской черте выступил и глава МО «Любанское городское поселение» Тосненского района Николай Николаев: «Надо думать не о миллиардах, а о местных жителях. Путепровод нельзя строить в городской черте».
Против выступила и Комиссия по ЖКХ, строительству, транспорту и дорогам Общественной палаты Ленобласти, посоветовав губернатору региона Александру Дрозденко отказаться от строительства путепровода в городской черте и проложить путепровод в объезд Любани.
Материал подготовлен по заказу Комитета по печати и связям с общественностью Ленинградской области.
На прошлой неделе в петербургском «Экспофоруме» в течение трех дней работала XXIV Международная выставка строительных и отделочных материалов WorldBuild St. Petersburg / «ИнтерСтройЭкспо», ставшая подлинным смотром достижений отрасли.
В этом году в выставке WorldBuild St. Petersburg, генеральным информационным партнером которой выступил «Строительный Еженедельник», приняло участие более 250 компаний из России и еще десяти стран. Разнообразная деловая программа охватила все три дня форума.
Символическую красную ленточку перерезали президент СРО А «Объединение строителей СПб» Александр Вахмистров, глава Комитета Смольного по строительству Леонид Кулаков и директор компании «Примэкспо» (петербургского представительства международной группы компаний ITE) Ирина Любина.
«На первые выставки «ИнтерСтройЭкспо» мы ходили, чтобы познакомиться с современными зарубежными новинками. Рад, что сегодня нам есть что показать самим. Строительная отрасль России развивается очень активно, и экспозиция – яркое тому подтверждение», – отметил Александр Вахмистров на церемонии открытия форума. «Выставка отражает расширение спектра материалов и технологий, используемых для повышения энергоэффективности, что теперь является задачей государственного значения», – добавил вице-президент НОПРИЗ Александр Гримитлин.
В ходе VI съезда строителей Северо-Запада представители власти и бизнеса обсудили актуальные вопросы развития строительной отрасли. «Для того, чтобы выполнить задачи по росту жилищного строительства, поставленные президентом страны, все регионы должны увеличить объемы ввода на 50-60%», – отметил Леонид Кулаков.
Актуальнейшую тему отказа от долевой системы привлечения средств затронул директор «Союзпетростроя» Лев Каплан. «Решение об отказе от «долевки» правильное, но требует кардинальной перестройки банковской системы, работы застройщиков и изменения условий ипотечного кредитования», – отметил он. По словам эксперта, нужно внести в корректировки в Градостроительный и Жилищный кодексы. «А в банках должны появиться отделы по строительству – для надзора и приема работ. Необходимо также наполнить банковский сектор деньгами, годовая потребность в которых составляет 4-5 трлн рублей», – говорит Лев Каплан.
Заместитель председателя Правительства Ленобласти Михаил Москвин рассказал о формировании Петербургской агломерации, концепция развития которой будет подписана руководством города и области летом 2018 года. По его словам, большинство спорных вопросов уже решено – и подготовка документа вышла на финишную прямую. «Концепция станет основным документом территориального и градостроительного развития приграничных территорий Петербурга и Ленобласти. Это касается вопросов развития транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры. В них будет действовать единая нормативная база», – отметил Михаил Москвин.
Президент Группы RBI Эдуард Тиктинский обратил внимание на проблему сохранения зданий исторического центра. По его словам, в городе насчитывается от 5 до 7 тыс. таких объектов, которые постепенно разрушаются и нуждаются в срочном ремонте. «Между тем, как только появляется инвестор, готовый вложиться в реконструкцию, т. н. градозащитники разворачивают пропагандистскую компанию и часто срывают реализацию проектов. В итоге часто объекты просто окончательно деградируют и потом не подлежат реконструкции», – говорит эксперт.
Эдуард Тиктинский предложил провести мониторинг исторической застройки, принять программу реконструкции центра, ввести специальные нормативы для работы в рамках этой программы, поскольку имеющиеся нормы «убьют ее на корню». На эти цели могут быть направлены отчасти бюджетные средства, но очевидно, что их не хватит, поэтому эксперт говорит о привлечении «кратно больших объемов» денег инвесторов, которые войдут в проект только если он будет экономически оправдан.
Важной темой обсуждения стало развитие Единой системы строительного комплекса Санкт-Петербурга (ЕССК). С начала года она отработала более 3,5 тыс. заявлений, сообщил вице-губернатор – руководитель Администрации губернатора Петербурга Александр Говорунов на лидер-сессии «Диалог бизнеса и власти в условиях цифровизации строительства», в ходе Конгресса по строительству IBC. По его словам, это больше, чем за весь прошлый год. Чиновник напомнил, что сейчас в электронной форме оказывается 47 услуг в сфере строительства, а к концу года их число вырастет до 60.
«Эта форма работы требует повышенной дисциплины. Однако в итоге появится новая культура взаимоотношений. В ней будут четко определены сроки выполнения работ и не будет места коррупции», – подчеркнул Александр Говорунов.
Развитие ЕССК продолжится, подчеркнул начальник аппарата вице-губернатора Игоря Албина, руководитель рабочей группы «Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства» Алексей Золотов. По его словам, в рамках заседаний рабочей группы будет организована работа по совершенствованию системы.
Фотоотчет о выставке.