«Большой скачок» по-российски

Примерно месяц назад на рассмотрение Законодательного собрания Ленинградской области был представлен проект Концепции социальной жилищной политики и социального жилья в РФ. Масштаб преобразований, который авторы этого документа выводят на уровень федерального законодательства, слишком серьезен, чтобы оставить эту инициативу без внимания. Хотя бы по той причине, что предлагаемый авторами проекта механизм «большого скачка» в строительстве доступного жилья основан на создании специальной монопольной структуры, которая возьмет на себя эту задачу во всероссийском масштабе вместе с распределением колоссального объема бюджетных средств, оставаясь притом в непонятных отношениях как с государством, так и с потребителями.

Как удесятерить рынок?

Аксиома о том, что новое есть хорошо забытое старое, сомнению не подлежит. Столь же устоялось и другое наблюдение – о том, что мировая цивилизация развивается по спирали, и выходя на новый виток, возвращается к прежним представлениям, но уже на более высоком уровне возможностей.

На резком повороте начала 90-х за бортом российского государственного корабля оказались государственные обязательства по социальным программам, в частности программа «Жилище-2000». Впрочем, даже если бы поворот задержался на несколько лет, масштабная госпрограмма не смогла бы воплотиться в реальность: при том масштабе внутренних и внешних обязательств, которые руководство страны раздавало направо и налево, «маниловский» проект был неизбежно обречен на провал.

Если авторы советской программы «Жилище-2000» преувеличивали возможности административно-распределительной системы, то утвержденная в отчетном 2000 г. российская целевая программа «Жилище», напротив, преувеличивала возможности рынка. Считалось, что бесплатная приватизация жилья достаточно оживит рынок недвижимости, чтобы обеспечить возможности для приобретения нового жилья разными слоями населения. Вместо этого возник феномен «бедных собственников» – владельцев жилья, не имеющих средств на его содержание. Предусмотренное программой развитие реальной конкуренции в сфере эксплуатации жилья в своей массе подменилось изменением формы собственности жилкомсервисов, причем для улучшения качества их услуг применяются все те же административные методы.

Пробуксовку программы отчасти объясняли ее недостаточной ориентированностью на рост объемов жилищного строительства. С целью его стимулирования и был задуман приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», которому федеральные власти уделяют, пожалуй, наибольшее внимание.

Результаты внедрения проекта сегодня реальны и бесспорны, однако детали статистики его исполнения обнаруживают, что те препятствия, которые возникли на пути программы «Жилище», преодолеть не удается. Сложившийся рынок жилья ориентирован только на высокодоходные группы населения, а ныне применяемые механизмы адресной поддержки (жилищные субсидии), как и ипотечное жилищное кредитование, лишь «разгоняют» спрос, что при дисбалансе спроса и предложение взвинчивает цены.

По данным Министерства регионального развития России, лишь 19% граждан нашей страны располагают достаточными финансовыми средствами для приобретения жилья. Ассоциация строителей России (АСР) называет более скромную цифру - 15%.

По мнению авторского коллектива Концепции социальной жилищной политики и социального жилья в РФ, возглавляемого президентом АСР Николаем Кошманом, достижение баланса между спросом и предложением, на котором прекратился бы неадекватный рост цен, возможно при десятикратном увеличении ввода жилья. Но чтобы обеспечить подобный скачок, требуются не только правовые механизмы и инициативы, но также квалифицированные кадры, качественные материалы и, разумеется, масштабные инвестиции.

Концепция, проект которой ныне распространяется для обсуждения в законодательных собраниях российских регионов, согласно авторской заявке, призвана активизировать преобразования в рамках проекта «Доступное жилье» посредством обеспечения устойчивого развития рыночных институтов и одновременно – «путем усиления социальных аспектов в жилищной сфере путем развития форм и механизмов государственной поддержки во всех сегментах рынка жилья». Ввиду масштаба и комплексности стоящих задач авторы считают необходимым создание министерства жилищной политики в составе Правительства РФ.

Расчет на государственный бюджет вполне естественно проистекает из оценки масштаба золотовалютных резервов. Есть своя логика и в расчете на мощь централизованного государственного управления, благо образцы масштабного и эффективного строительства в последние годы демонстрирует не увядающий Запад, а пробудившийся Восток с традиционным для него сильным государственным управлением. В стремительно развивающихся Китае и Арабских Эмиратах воля государства довлеет над рыночной стихией.

С думой о гармонии

Сегодня уровень обеспеченности населения жильем в России вдвое ниже европейского. По данным соцопросов, своими жилищными условиями не удовлетворены три из пяти российских семей. Это неудивительно: согласно по данным АСР, на начало прошлого года 36% жилищного фонда России имели износ от 31 до 65%, то есть требовали капитального ремонта или реконструкции. При этом возможности по осуществлению необходимых программ реновации ветхого и аварийного жилья есть далеко не у всех регионов.

Исходя из этих обстоятельств, авторы Концепции РФ утверждают, что стране необходима стратегия массового строительства жилья для всех категорий граждан. Эта стратегия, по их словам, должна основываться на потребностях гармоничного социально-экономического развития как субъектов Федерации, так и всей страны – что означает в том числе «рациональное размещение производственных мощностей и мобильность рабочей силы, в том числе иммиграционных потоков».

При этом авторы оговариваются, что успех сформулированной задачи зависит от доверия населения к предпринятой жилищной политике. Иначе говоря, трудовой ресурс, привлеченный перспективами работы на Крайнем Севере, должен поверить государству, что оно, например, при расчете пенсии не отнимет у него льготы по начислению стажа.

Фактически будь российское население столь же мобильным, как, к примеру, американское, по многим субъектам Федерации уже просто гулял бы ветер. Именно недостаточная мобильность создала предпосылки для сегодняшнего возрождения удаленных и экономически малоэффективных регионов, где снова строятся дома и возводятся производства.

Чтобы «развернуть» поток трудовых ресурсов с запада на восток, одного лишь строительства жилья в точках структурной гармонии недостаточно. В сегодняшних условиях уместно применять термин «мобильность» к вахтовому методу работы и соответственно, к временному жилью. А условия для получения жилья в собственность людям необходимы по месту их постоянного обитания, для которого этим местам – в первую очередь областным центрам – надо бы придумать адекватное применение во внутреннем разделении труда, ибо иначе случае местный инвестиционный ресурс реконструкции не успеет сформироваться до того, как местные «хрущевки» начнут массово обрушиваться. Однако в Концепции не прописаны роль и место региональных властей в масштабной реформе.

Один надзор на всех

«Реальные экономические факторы, действующие в направлении снижения цен и даже их стабилизации, сегодня отсутствуют», - считают авторы программы. В то же время они убеждены в том, что попытки административного регулирования цен на свободном рынке жилья нецелесообразны. Здесь вполне уместно было бы упомянуть об употребляемом во всем мире рычаге воздействия на монополистов, в частности, на рынке стройматериалов. Однако этот вопрос остается на заднем плане.

О монополиях авторы упоминают в другой связи, причем весьма эмоционально: «Следует прекратить практику оплаты естественным монополиям непрозрачных так называемых тарифов за подключение, а также практику, когда созданные на средства застройщиков энергетические мощности бесплатно передаются РАО ЕЭС». Это положение в предполагаемой Стратегии, надо полагать, разовьется в ценные инициативы. Вот только РАО ЕЭС к этому времени уже прекратит существование.

Авторы документа столь же сурово клеймят правовые и административные барьеры при предоставлении земельных участков и разрешений на строительство. Возникновение этих трудностей они объясняют «уходом государства из жилищно-коммунальной сферы», хотя барьеры создаются как раз государственными ведомствами.

Предложения по упрощению разрешительных процедур сочетаются у авторов с идеей создания универсального надзорного ведомства. Надзирать новый орган призван, однако, не за коррупционерами, а за всеми участниками строительного рынка, включая сферы производства стройматериалов, инженерных изысканий, архитектурного проектирования, строительства и эксплуатации зданий и сооружений. Авторы предлагают, опираясь на государство как источник финансирования, внедрить постепенную передачу всего государственного и муниципального фонда социального жилья некоммерческим жилищным фондам социального назначения.

Самим же государственным структурам авторы предлагают другую задачу, а именно – устанавливать и регулировать цены, добиваясь от проектных и подрядных организациях снижения себестоимости социального жилья. Таким образом, принцип ценообразования в коммерческом и социальном секторах станет принципиально различным.

В начале 90-х гг. сосуществование регулируемых и коммерческих цен приводило к массовому растаскиванию «социальных» фондов, что погубило не только программу «Жилище-2000». Хочется надеяться, что современными строители самых дорогих сегментов жилья не овладеет искушение теневого заимствования стройматериалов, распространяемых по регулируемым ценам, для собственных нужд. Можно даже определенно сказать, что такого не будет – по той простой причине, что две параллельно существующих сферы строительства, одна –с саморегулированием и полной рыночной свободой, другая – в жестких рамках государственно-общественного надзора, разделятся китайской стеной качества стройматериалов и услуг по принципу «возьми, боже, что мне негоже». В этом убеждает отмечаемый ныне приток некачественных стройматериалов в страну. Помогут ли здесь универсальные контролеры, равно компетентные в СНИПах и кадастрах, или мы вернемся назад не на 15 лет, а к тому времени, когда строились ныне отслужившие срок «хрущевки»?

Фонд по поглощению льгот

Весьма уместна постановка вопроса о стимулировании создания социального жилья предприятиями с целью привлечения трудовых ресурсов. Как следует из текста Концепции, государство создало бы в подобном случае преференции для такого бизнеса, признанного социально ответственным. Хорошо бы все же оговорить, о каких местностях идет речь – о Заполярье или о Санкт-Петербурге, и почему бы предприятиям, заинтересованным в кадрах, не предоставлять их работникам в собственность? Во всяком случае, именно так намерена поступить работающая в Ленобласти всего только год финская компания Nokian Tyres. Между прочим, развитие этого сектора недвижимости – в том числе и в кооперативной форме – могло бы оказать влияние на уровень цен на недвижимость в регионах.

Как в этом, так и в других параграфах Концепции авторы настаивают на расширении содержания термина «социальное жилье», равно как и понятия «нуждающийся» – ибо таковым, как аргументированно обосновывается, может считаться любой гражданин, который не в состоянии приобрести жилплощадь (то есть 81% населения). От этого расширительного толкования авторы муниципальным жилищным фондам социального использования, которые «должны формироваться из средств федерального и регионального бюджетов, предоставления государственных гарантий, бюджетных кредитов и налоговых льгот, прямого местного финансирования, предоставления бесплатных или по сниженными ценам земельных участков с коммунальной инфраструктурой, внебюджетных источников». Особенно загадочным в этом перечислении представляется сочетание слов «внебюджетный» и «должны».

«Гражданам, материальное положение которых не позволяет им оплачивать наем и коммунальные услуги, жилье должно предоставляться на условиях безвозмездного пользования», – указывают при этом авторы. Осталось лишь понять, каким образом сообщить это филантропическое пожелание частным жилищным фондам социального использования, равно как и вышеназванным внебюджетным инвесторам.

Своя рука - владыка

Нельзя не оценить внимания авторов Концепции к проблеме производства стройматериалов и состоянию производственных мощностей этой сферы. Упоминается о налоговых льготах, которые государство должно предоставить ученым, разрабатывающим новые строительные материалы. Столь же уместно упоминание о возрождении системы профессионального образования в строительстве – которым в Санкт-Петербурге, впрочем, первым решил заняться как раз коммерческий строительный сектор на переходе к саморегулированию.

Впрочем, главная кадровая задача, которую авторы Концепции ставят перед государством, состоит в другом. Ведь речь идет не только об установлении федеральных стандартов социального жилья (следует перечисление на полстраницы), но и о последующей проверке конкретных граждан на соответствие этим стандартам. Выяснение реального уровня доходов россиян потребует недюжинного кадрового ресурса.

В отделении зерен от плевел, разумеется, есть смысл. Так, президент Ассоциации риэлторов Санкт-Петербурга Вячеслав Семененко убежден в том, что очереди на улучшении жилищных условий надо «инвентаризировать», благо многие претенденты уже давно улучшили свое положение иными способами. Но одно дело «прочесать» список из нескольких тысяч жителей одного субъекта Федерации, а совсем другое – 81% российского населения.

Парадокс, однако, состоит в том, что механизм реализации Концепции, предложенный авторами, вовсе не предполагает заинтересованности некоммерческих управленцев социального жилья в «очистке» рядов претендентов. Ведь если, в соответствии с Концепцией, участки под социальные дома будут предоставляться им безвозмездно, да еще с инфраструктурой, к чему им сокращать ряды претендентов?

Генеральный заказчик-инвестор социального жилья, согласно Концепции, - единая структура, именуемая Федеральной жилищной корпорацией и имеющее (желательно) подразделения во всех муниципалитетах. Это же новое ведомство занимается и распределением бюджетных средств, поступающих ему от Федерации и от ее субъектов напрямую, конкурсным подбором девелоперов и, наконец, управлением социальными домами – эту функцию владеющие этими домами муниципалитеты должны (опять должны!) передать местным подразделением ФЖК.

В итоге тем властям субъектов Федерации не достается вовсе никакой роли во внедрении программ строительства жилья, и даже регулированием цен будут заниматься не они, а вновь образованное министерство. Оно же, по мысли авторов, не обделит своим вниманием и частный сектор, ибо предполагается, что регулирование цен в социальном секторе «окажет влияние» и на коммерческие цены. Механизм этого влияния, призванного развернуть конъюнктуру цен с началом массового строительства не вверх, а вниз, авторами не описан.

Сам же единый заказчик социального жилья, сосредотачивающий в своих руках необъятную власть, судя по предложенному проекту, никакому надзору и контролю не подлежит – ни государственному, ни общественному.

Депутат Госдумы РФ Оксана Дмитриева, страстно отстаивающая методы повышения доступности жилья, считает Концепцию недоработанной. По ее мнению, для ее внедрения необходимо, по крайней мере, детально прописать функции и полномочия Федеральной жилищной корпорации. Более резко высказывается председатель петербургской Ассоциации ЖСК, ЖК и ТСЖ Марина Акимова. В задуманной схеме создания искусственной монополии она усматривает «обычное желание москвичей создать очередную структуру, чтобы там получать хорошие деньги».

О двух видах творчества

Руководитель петербургской ассоциации собственников жилья не верит в добросовестность авторов Концепции вовсе не из предубеждения к москвичам. Прежде всего ее не убеждает цифра в 81% населения, которые призвана «окормлять» новая монополия. Практика создания ТСЖ из состава граждан, где состоятельные и бедные собственники жилья постоянно оказываются в конфликтных ситуациях, говорит о том, что многие из бедных фактически имеют вполне состоятельных родных, которым до них просто недосуг. Однако если завести речь о возможном переселении бедного собственника в социальный дом, как родня тут же «материализуется». Из этого наблюдения следует как минимум один вывод: для определения соответствия граждан федеральным социальным стандартам не обязательно нанимать армию проверяющих чиновников.

Предложения предоставлять земли строительным компаниям для возведения социального жилья (в особенности на территориях, не пользующихся высоким спросом), предлагалось не однажды. В Петербурге такого мнения придерживаются и некоторые топ-менеджеры – в частности, гендиректор ОАО «Концерн «Росстрой» Анатолий Дворецкий. Однако во главу угла они ставят снижение налогов в производстве стройматериалов, равно как и временное снижение пошлин на их импорт. Такие формы государственного воздействия на рынок стройматериалов петербургские строители наблюдали в Китае. Где, кстати, государственные и частные заказчики жилья, равно как и банки-кредиторы, не пользуются монопольными возможностями, а конкурируют на разумно регулируемом рынке с ясными и малозатратными формами контроля (который, в частности, состоит в персонификации ответственности за качество строительных работ).

Что касается административных способов воздействия на рынок в нашей стране, то подобный опыт интенсивно накапливается субъектами Федерации, имеющими возможности для внедрения и совершенствования целевых программ строительства жилья. В Санкт-Петербурге развитие ипотеки было дополнено программой «Развитие долгосрочного жилищного кредитования», а программа расселения коммунальных квартир – внедрением жилищных сертификатов пропорционально разнице между занимаемым жильем и социальной нормой. Примечательно, что для практического применения программ субсидирования не понадобилось создания специальных ведомств: к разъяснительной работе подключились игроки рынка, а разумно составленные схемы предоставления субсидий исключили необходимость их «нецелевого» использования.

Как заметил на днях, посетив Петербург, член Совета Федерации адмирал Вячеслав Попов, на местах взгляды на управление хозяйством более разумны, чем в федеральном центре. Формулирование национального проекта «Доступное жилье» на федеральном уровне одновременно становится стимулом как для творчества на местах с последующим обменом опытом (об эффективности которого уже недавно говорили петербургские проектировщики), так и для изобретения заманчивых рецептов повсеместного улучшения в федеральных кабинетах. Однако именно к таким рецептам применимо другое известное всероссийское наблюдение: хочется, как лучше, а получается, как всегда.

Константин Черемных