Градостроитель – urban planner – градоустроитель?
У той или иной фирмы, занятой на рынке строительства и недвижимости могут быть разногласия с той или иной саморегулируемой организации, а у той в свою очередь - несогласие с тем или иным пунктом закона о СРО. Но убеждать кого-либо в необходимости саморегулирования в принципе сегодня уже не приходится. И если идти ab ovo, то и наводить порядок в строительстве в первую очередь нужно в профессиональном цеху проектировщиков. И при том не на уровне разработчиков проекта строительства того или иного дома, комплекса, моста или дороги. А на уровне таких проектировщиков, которые воплощают в чертежах стратегию развития «городов и весей» страны.
20 марта в петербургском Доме архитектора состоялось учредительное собрание ассоциации «Гильдия градостроителей России». Учредители поспешили известить прессу об этом долгожданном для них событии при первой же возможности. Вместо перерыва на кофе они устроили пресс-конференцию, по окончанию которой вновь скрылись за дверьми зала заседаний, а продолжить работу собирались на следующий день в Москве. Они не смогли ответить на часть вопросов, касавшихся руководства, структуры и устава новорожденной СРО, но главное сказали: ассоциация создана, желание вступить в гильдию выразили 28 профессиональных объединений градостроителей.
Гадать о том, кто возглавит гильдию пока рано. Но большинство участников собрания, вышедших к прессе, являются петербуржцами. Среди них директор института РосНИПИ Урбанистики Владимир Щитинский, председатель совета директоров ООО «Институт Ленгипрогор» Максим Перов и его заместитель Юрий Перелыгин, а также директор ОАО «НИПИ Градостроительства» Андрей Лаппо. Единственный москвич - президент Межрегиональной общественной организации содействия развитию рынка геоинформационных технологий и услуг (ГИС-ассоциация) Сергей Миллер заявил о своей непричастности к учреждению гильдии. По всей видимости, он принял участие в собрании в качестве представителя смежного цеха, идейного соратника, и таким образом заинтересованного наблюдателя.
Однако у петербургского собрания имеется предыстория. Впервые с официальным обращением об актуальности создания межрегиональной гильдии градостроителей в России в декабре
В обращении говорилось, что в последние годы принятием ряда положений федеральных нормативных правовых актов (Градостроительный кодекс и развивающие его положения Постановления правительства) государство практически отстранилось от осуществления функций обеспечивающих поддержание необходимого уровня профессионализма в градостроительной деятельности. Эта деятельность не лицензируется, ее продукция не сертифицируется, качество градостроительных решений не контролируется на профессиональной основе.
Отсутствие контроля качества профессиональной деятельности и нигилизм в отношении к профессии, предупреждал академик, мало заметны в течение короткого периода времени, но уже начинают проявляться и нанесут огромный ущерб гражданам, обществу и государству в ближайшие десятилетия. А рост потребность в профессиональной деятельности градостроителей, при их дефиците и отсутствии необходимого внимания к качеству производимой продукции приведет к его падению.
С 31 января по 1 февраля
С середины февраля на сайте ГИС-ассоциации в режиме он-лайн ведется обсуждение устава новорожденной СРО. Но, как предупреждают учредители, процесс регистрации может занять около года. Этот год необходим, в частности, на выработку стандартов качества профессиональной деятельности.
Едва ли не каждый из участников пресс-конференции, по очереди взывая то образному мышлению, то к аксиомам практического разума, то к интуиции, попытался по-своему объяснить, что это за профессия такая – градостроитель. Но показательно, что окончательную ясность внесло лишь англоязычное urban planner.
Эта профессия не является для нас чем-то принципиально новым. Хотя в советское время количество профессионалов-градостроителей на сто тысяч занятых в нашей стране было в десятки раз ниже, чем в развитых странах, отечественная школа была им достойным конкурентом. Профессия не была у нас на слуху отчасти потому, что в советское время проектировщики и планировщики работали в составе государственных учреждений и контролирующих органов. Однако за последнее десятилетие количество профессионалов в этой довольно специфической области сократилось так, что разрыв по сравнению с Западом увеличился в сотни раз. Упала и цена продукции производимой профессионалами градостроителями – за два десятка лет она уменьшилась более чем в 10 раз и стала ниже цены подобной продукции в развитых странах более чем в сотню раз. Сопоставимо уменьшилась и оплата труда в сфере градостроения.
Тенденция здесь, впрочем, мало чем отличается от любой другой специфической научной среды. Но специфика в том, что утрата позиций и конкурентоспособности российской школы происходила на фоне постоянного роста темпов, как коммерческого, так и бюджетного строительства. По подсчетам коммерческого директора омского института территориального планирования «Град» Ильи Бальцера, в ТПИ «Омскгражданпроект» не более 30 специалистов в области градостроения, в «Граде» - 150, в московском Гипрогоре - около 200, а в петербургском институте Урбанистики – около 500 (ленинградская школа градостроительства изначально была ведущей).
«Градостроитель» - профессия «штучная», говорят учредители гильдии, для того, чтобы вырастить такого специалиста, нужен особый талант. Для этого сегодня требуется, чтобы выпускник архитектурного вуза прошел обучение в течение еще 2-5 лет, например, в Академии народного хозяйства им. Плеханова. Тут надо заметить, что отныне градостроители будут заниматься не только составлением градостроительной документации на уровне генеральных схем, планов и проектов межевания и планировки. Хотя и такой градостроительной документацией им в ближайшее время потребуется обеспечить все 25 тысяч муниципальных образований России. Схемы территориального планирования теперь повсеместно, на уровне муниципалитетов, планируется привязывать к стратегиям социально-экономического развития, реализуя известную инициативу Министерства регионального развития РФ. И это правильно, считают учредители Гильдии градостроителей России. В начале должна быть стратегия, сценарий развития, даже на уровне страны, а после – эскизы и чертежи. Только таким образом можно на уровне проектирования заложить основы будущего сбалансированного и эффективного развития и управления страны. И тут же можно сказать, что время «естественно-исторического» развития городов закончилось с переходом к комплексной застройке и комплексному же планированию.
Однако тогда, говорят учредители, учить придется всех – и студентов, и представителей исполнительной власти, и депутатов - это как «высшие командирские курсы». В Петербурге пока это утверждение прозвучало как благое пожелание. Зато московский мэр уже усадил своих подчиненных за парты на 2008-2010 гг. Учителями чиновников станут профессора Российской академии архитектуры и строительных наук, Союза архитекторов, Союза строителей России, а также Ассоциации строителей России и Российского общества инженеров строительства. По окончании курсов, хотя бы дистанционных, им выдадут соответствующие свидетельства. Будет ли отсутствие такого свидетельства поводом к отставке, мы, наверное, узнаем в ближайшем будущем.
Учредители со своей стороны пообещали, что они непременно займутся законодательными инициативами и, если понадобится ее, постараются делегировать своих представителей в ГосДуму. Но уже сейчас свое согласие войти в наблюдательный совет гильдии, по их словам, подтвердили представители всех уровней и всех уровней власти.
Наталья Черемных
На примере цитируемого ниже отрывка из статьи директора ООО «ИТП «Град» А. Береговских «Роль градостроительной документации в процессах управления развитием территорий муниципальных образований», касающегося развития Салехарда, можно оценить масштаб работы, которую необходимо выполнить современным градостроителям.
Комплексный проект системы управления развитием территории муниципального образования Городской округ Салехард содержит следующие разделы:
- Анализ действующих муниципальных программ и нормативных правовых актов в сфере регулирования градостроительных и земельно-имущественных отношений. Разработка необходимых документов обеспечивающих реализацию федерального и окружного законодательства и повышение эффективности управленческой деятельности направленной на формирование среды жизни и деятельности граждан г. Салехард.
- Создание обобщенной информационной базы об объектах градостроительной деятельности (создаваемая база данных является фундаментом для формирования всей системы).
Анализ современного состояния и использования территории, комплексная оценка и выявление проблем пространственного развития муниципального образования, определение целей и задач территориального планирования.
- Формирование градостроительного паспорта городского округа и населенных пунктов, входящих в его состав.
- Доработка генерального плана городского округа Салехард в границах муниципального образования, в том числе утверждаемой части, содержащей текстовые материалы (Цели и задачи территориального планирования развития территории городского округа. Программа мероприятий реализации генерального плана) и графические материалы.
- Проекты планировки и межевания, градостроительные планы земельных участков.
- Правила землепользования и застройки.
- Проект плана реализации генерального плана. Электронная модель поэтапной реализации генерального плана (Основные преимущества электронного моделирования заключаются в возможности быстро получать "срез" генерального плана на любом этапе его реализации, а также формировать отчеты с перечнем необходимых мероприятий, их стоимостью и последовательностью в пределах любого этапа).
- Оценочное зонирование и система расчета размеров платежей за землю (Оценочное зонирование объективно отражает характер современного использования территорий, а также учитывать планируемые изменения градостроительного использования; рассматривать стоимость земли в зависимости от видов использования земли, социальной нагрузки расположенных объектов).
- Программа инвестиционного освоения территории города.
- Публичный сборник основных положений градостроительного развития городского округа.
- Создание службы информационного обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) и обучение работе с электронными ресурсами сотрудников службы ИСОГД и всех заинтересованных структурных подразделений администрации муниципального образования.
Уже год Петербург живет по новому Генеральному плану. Этот документ общественного согласия разработан впервые в России в полном соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ. В условиях рыночной экономики неизбежно возникновение конфликтов интересов по вопросам использования и развития территорий. И все эти противоречия во многом должны быть решены в одном документе – Генеральном плане.
О Генеральном плане Петербурга рассказывает Валентин Назаров, генеральный директор ЗАО «Петербургский НИПИград» – разработчик Генплана. – Валентин Федорович, что такое Генеральный план Санкт-Петербурга?
– Генплан, несмотря на все издержки, все запятые, которые там можно поставить, все-таки документ общественного согласия. Рождался он в спорах, криках, конфликтах. Эти дискуссии и споры происходили на всех уровнях – и власти, и общества, и инвесторов.
Интересно, что Генплан затрагивает такие острые вопросы, которые до этого никто не поднимал. Для его составления нужна масса сведений. Например, такие данные, как прогнозы численности населения города, прогнозы развития производств, соотношение отраслей и многое другое. Когда все эти данные фиксируются в конкретном законодательном документе – все начинают беспокоиться. Не только чиновники и инвесторы, но и население начинает возбуждаться.
В общем, происходит активизация всей общественной деятельности, всех слоев общества, в результате и рождается документ общественного согласия.
– В каком из городов страны принят документ, подобный Генплану Петербурга?
– Санкт-Петербург – первый город в России, который прошел по пути создания Генерального плана по закону, согласно Градостроительному кодексу. Что из этого выйдет, я не знаю. Жизнь покажет. Но мы пошли по этому пути, и теперь нас обвиняют, что мы, мол, все сделали не так. Разработчики Градкодекса говорят, что их не так поняли. А их невозможно понять, потому что они до сих пор спорят между собой.
Сейчас во властных структурах предлагают делать «как надо», а не как записано в Градкодексе, а мы, мол, потом его подправим. Но юристы нам этого не дают. И мы на себе несем не только бремя забот, но и бремя всех ошибок Градостроительного кодекса, которые были допущены.
– Некоторые эксперты говорят, что Генплан Санкт-Петербурга сделан дорого и очень подробно.
– Хотел бы я этих экспертов спросить, как бы они сделали это дешево? Ведь по генплану надо распределить территорию: это отдать под промышленное строительство, это – под рекреацию, это – под жилье… А скажите, пожалуйста, кто нам и за какие деньги ответит на вопрос: «Какова будет численность населения города?». Ведь пока не рассчитана районная планировка на всю Россию, этой цифры нет. Другой вопрос: «А как нам наращивать отрасли промышленности?». Только сейчас заговорили о том, что в России надо развивать машиностроение, авиапром, судостроение. А существует ли какой-нибудь градостроительный документ, в котором прописано, где будет развиваться это судостроение? Будет ли это на Черном море или на Северном, в Калининграде или в Петербурге? Если нам об этом кто-то скажет, будем благодарны. Пока все молчат. А вопросов море. К примеру, будут ли в Петербурге строиться новые или развиваться существующие судостроительные верфи? Как развивать морской порт? Где пойдет дорога Москва—Хельсинки?..
Перед работой над Генпланом мы написали письмо в правительство, с тем, чтобы узнать, какие федеральные интересы в Петербурге должны быть соблюдены. Ведь прежде чем разрабатывать Генплан, я обязан запросить федеральные органы о том, как они видят развитие внешнего транспорта, оборонного комплекса, промышленности, науки – по всем позициям. Ответа до сих пор нет.
– Получается, что разработчики Градостроительного кодекса поставили в вынужденную непреодолимую ситуацию разработчиков генеральных планов?
– При составлении Генерального плана нами был заложен некий «люфт» в размере 20 процентов практически по всем основным направлениям развития города. Однако меньше чем через год после его принятия пошел поток поправок – их были поданы тысячи, и этот поток не иссякает. Большая часть поправок носит «технический характер» – это небольшие, локальные уточнения границ зон или их функционального назначения. Но другая часть поправок связана с активным экономическим развитием города, приходом в город новых крупных компаний. А им уже в ближайшее время нужны сотни гектар новых территорий. Из-за чего возникают поправки? Не потому, что мы плохо сделали свою работу, а потому, что мы в принципе не могли всего учесть и не могли скоординировать наш Генплан с федеральными задачами.
Кстати, «Петербургский НИПИград» подготовил комплексную поправку по объединению части функциональных зон и соответствующему укрупнению схемы функционального зонирования города. Если такое решение будет принято, то Генеральный план Санкт-Петербурга будет более устойчивым к изменениям конъюнктуры рынка и стабильным на более продолжительный срок, по крайней мере, до 2010 года.
– Валентин Федорович, ведь Вы создали уже три генеральных плана развития нашего города – в 1967 году, 1985-м и последний – в 2005 году. Есть разница между работой над предыдущими и сегодняшним генпланами?
– Конечно. Разница колоссальная. Я ведь не только разрабатывал генпланы, два из них я реализовал. А как реализовывать генпланы – это мало кто знает. Прежние генпланы не были документами общественного согласия. Это была заявка руководства города на выделение средств государственного бюджета на развитие города. Деньги были централизованными, и для их выделения формировалась заявка – под жилищное строительство, под строительство метрополитена, дорог… Эту заявку важно было утвердить в ЦК КПСС и Совете министров. Мнение местных органов власти значения не имело. Если ЦК утвердил, то заявка города на развитие принята, и деньги из бюджета будут отпускаться – иногда не в том объеме, иногда с накладками по срокам. Но если в генплане не было развития метрополитена, не было заявки на строительство больничного комплекса – ничего город не получит. А генплан также делался на 20 лет.
Так что это был документ не общественного согласия, а согласия между городским руководством и руководством страны.
– Генплан Петербурга сделан подробно?
– Я считаю так: чем Генплан подробнее, тем он хуже. Этот документ должен быть достаточно гибким. А если он будет точно отвечать на все вопросы, его надо будет все время корректировать. Нельзя реагировать на все трудности жизни. Может произойти то, что в физике называется «перебор чувствительности прибора».
При работе над генпланом каждый инвестор, каждый человек пытался зафиксировать в нем свои интересы. В процессе общественных обсуждений все требовали жуткой детализации документа. Мы сопротивлялись и предлагали сделать его «вообще», а затем, при работе над Правилами землепользования и застройки, прописать детали. Ничего не получалось. В результате Генплан страдает от излишней детализации. Как с этим сейчас бороться – я не знаю. Единственное, что могу сказать – если менять стратегию города каждые три года, то ничего не построишь. Градостроительные идеи реализуются долго. Для воплощения в жизнь генплана нужно 20-30 лет. Тогда город будет развиваться устойчиво.
Тема перехода строительной отрасли от государственного регулирования в форме лицензирования к саморегулированию в последние месяцы широко обсуждается, поскольку 1 июля истекает срок окончания выдачи государственных лицензий в этой сфере. А процесс создания саморегулируемых организаций (СРО), как один из способов заполнить правовой вакуум и перейти на качественно новый уровень управления строительными процессами в стране, пока не запущен.О проблемах переходного периода и собственной концепции законопроекта по СРО «Строительному Еженедельнику» рассказал председатель комитета Госдумы РФ по собственности Виктор Плескачевский:
– Виктор Семенович, почему отменяется лицензирование в строительной отрасли?
– На сегодняшний день Федеральный лицензионный центр при Росстрое выдал более 240 тысяч лицензий на осуществление строительной деятельности. Кто выдал лицензию, тот, по логике, и должен отвечать за тех, кому выдал. Однако нынешняя форма регулирования в виде государственного лицензирования, не в состоянии обеспечить ответственность строительных компаний за многочисленные нарушения в данной сфере.
Сегодня строительную деятельность регулируют порядка 15 различных ведомств и 13 надзоров, а также все уровни публичной власти: федеральный, региональный и муниципальный. И в этом многообразии регулирования можно констатировать только одно – «у семи нянек дитя без глазу». Иначе как объяснить, что большая часть строящихся объектов возводится сегодня лицензированными компаниями с уставным капиталом в 10 тысяч рублей. Как правило, по завершении строительства эти компании ликвидируются. Получается, что вся система регулирования строительной деятельности, как со стороны государства, так и со стороны самих строительных фирм, построена только на добросовестности участников рынка.
– Почему проблема саморегулирования в строительной отрасли так остра?
– Потому что она затрагивает вопросы национальной безопасности. Дело в том, что за 15 лет рыночной экономики в строительстве накопилось большое количество проблем, которые, в итоге, привели к серьезным техногенным катастрофам. Можно вспомнить трагедию в «Трансвааль-парке», на Басманном рынке, в бассейне «Дельфин»… Внимательный анализ показывает, что все произошедшее – не случайность. А значит, есть высокая вероятность того, что катастрофы могут продолжиться.
– Но в советский период техногенные катастрофы тоже были…
– В Советском Союзе существовал порядок. Были партийная и уголовная ответственность. Действовал фактический запрет на совмещение строительной и проектировочной деятельности. Сейчас, скажем, проектировщик может запроектировать по сговору со строительной компанией тот или иной элемент конструкции в четыре раза толще нормы. Потребитель в итоге в четыре раза больше за это заплатит. А как это отразится на безопасности здания – открытый вопрос. В советский период существовали отдельно – проектировщики, отдельно – строительные компании, отдельно – заказчики. Вот, собственно, из какой конструкции вырастает необходимость поискать более надежные, чем лицензирование, способы регулирования строительной деятельности. В частности, обратиться к саморегулированию.
– Вы считаете, что через создание СРО можно установить более эффективный механизм регулирования строительной сферы, чем контроль чиновников?
– Безусловно. Как я уже говорил, чиновники выдали порядка 240 тысяч строительных лицензий и отозвали из них порядка 100. Но при этом дома в Москве, Питере и других городах застраивают компании-однодневки. Если с их объектами в течение десяти лет возникают неприятности и здания, не дай Бог, рушатся, то в 80 процентах случаев невозможно найти концов и привлечь к ответственности конкретных людей. Какая уж тут эффективность?
– Как появление СРО сможет изменить ситуацию?
– Саморегулирование позволит развивать механизмы гражданской правовой ответственности. Помимо того, что есть уголовная и административная ответственность, возникнет материальная ответственность, которая будет действовать непрерывно и окажется хорошим дисциплинирующим фактором. Процесс создания нового вида ответственности начался год назад на коллегии Лицензионной палаты по строительству. В марте прошлого года началась работа над концепцией нового закона. Комитет Государственной думы по собственности подготовил текст законопроекта, но он не является окончательным. Это не более чем рабочий вариант концепции. Я уверен, что доработанный законопроект в самое ближайшее время будет внесен в Госдуму.
– В чем особенность вашей концепции?
– Перед нами стояла задача – построить объективный механизм, который бы работал автоматически. Он должен быть доступен для контроля общественности, не должен быть слишком громоздким в плане издержек для строительных фирм и должен создать предпосылки для закрепления цивилизованной практики работы на рынке и ее обобщения. Этот механизм и есть «саморегулирование». Главный элемент такой тактики – некоммерческая организация, куда входят добросовестные строительные компании. Но это не просто некоммерческая организация, а специальный институт регулирования. Строится он не сверху, постановлением Правительства или указом Президента, а снизу. Таким образом, мы получаем государственное регулирование отрасли, но через организации, отвечающие определенным требованиям. В этой некоммерческой организации будет действовать механизм круговой поруки – это механизм материальной ответственности, который ложится на плечи членов партнерства. Включается он двумя способами: через страхование гражданской ответственности строительных компаний перед третьими лицами и через создание компенсационного фонда. Фонд, в свою очередь, чем-то похож на систему гарантирования банковских вкладов (когда банки скидываются на случай, если кто-то из них нарушит обязательства перед вкладчиками, чтобы у сообщества был денежный резерв для расчета с людьми).
– Какие еще функции, кроме «круговой поруки», будут у некоммерческой организации?
– Она сможет заниматься разработкой профессиональных строительных стандартов, то, что в России называется СНИПами. Система, которая существует сегодня, несовершенна. Хоть и говорится, что стандарты разрабатываются с помощью профессионалов, но нигде не написано, как чиновники учитывают пожелания участников рынка. А ведь право только тогда становится правом, когда оно для кого-то становится обязанностью. А сегодня ни в одном законе не написано, что правительство обязано учитывать требования или хотя бы пожелания строителей. (Хотя во всем мире требования учитываются). Так что преимущества саморегулирования очевидны. Можно спорить об отдельных деталях этого процесса, но главное – оно объективно.
– Саморегулирование будет одинаковым для всех строительных специальностей?
– В нашей модели есть четыре группы ответственных лиц. Первая группа – это производители инженерно-технического продукта. В него входят изыскатели, проектировщики, архитекторы. Это группа лиц, которая подписывает документ, над которым, может быть, работал большой авторский коллектив. Здесь нужно говорить о персональной ответственности каждого. Хотя никто не запрещает специалистам объединяться в партнерства между собой или работать по найму в юридическом лице.
Второй блок ответственности – это строительные компании, третий – производители конструкционных материалов и четвертый – собственники здания. Здесь ответственность может быть коллективной.
– Схему саморегулирования вы заимствовали у западных коллег?
– Отчасти, но мы категорически против примитивного копирования норм европейского права. Да и невозможен прямой перенос западных образцов на нашу, российскую почву. Хотя во многих развитых странах институт саморегулирования хорошо себя проявил, и не только в строительстве. Мы просто несколько усовершенствовали процедуру, обобщив мировую практику – практически все, что есть в Северной Америке, в Европе, в Израиле. Там строительные компании сами осуществляют фактический допуск на рынок своих соратников под свою же ответственность. Но в зарубежных стандартах действует механизм репутационной ответственности. Например, никому в голову не придет поручить только что созданной строительной компании возводить здание в центре Парижа. А в Москве и Петербурге – запросто. Потому что нет механизма, который мог бы заставить всех действовать в интересах общества.
– Как члены строительного сообщества относятся к перспективе саморегулирования?
– Сейчас эта идея шумно обсуждается. Но ни на одних прениях я не слышал ни одного принципиального возражения. Никто не сказал: «Это глупость! Не будет работать!» Строительные компании со своей стороны говорят так: «Хорошо. Вы на нас налагаете дополнительную ответственность. Но создайте хоть какую-то выгоду!». Мы пока отвечаем, что выгодой будет более объективное отношение в обществе к сфере строительства. Кроме того, будет запущен механизм очищения рядов от недобросовестных фирм, например, от тех, кто нечистоплотно работает по долевым схемам. На сегодняшний день, и я это всячески подчеркиваю, круговая порука – единственный способ борьбы с грязной «долевкой». Победить в системе, которая построена на добросовестности участников, она не сможет. Все остальное абсолютно неэффективно. Что касается страховщиков, то они инициативу поддерживают, но предстоит большая работа по описанию того, что такое строительные риски, так как нельзя страховать абстрактно. Эта работа ведется параллельно с написанием законопроекта.
Так что переход от безответственного лицензирования к ответственному саморегулированию – очень важный и нужный шаг.
Наталья Ковтун