Малые города как точки роста
В рамках ПМЭФ-2018 состоялась панельная сессия «Пространственное развитие. Малые территории: от стратегии выживания к стратегии развития». Практически в это же время в Москве были подведены итоги Всероссийского конкурса лучших проектов создания комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях, который организовало Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ.От Ленинградской области в конкурсе принимали участие Гатчина, Выборг и Сосновый Бор.
Проблематика развития малых городов серьезно затронута и в «майских указах» Президента РФ, и во многих других основополагающих документах. Андрей Максимов, председатель комиссии по территориальному развитию и местному самоуправлению Общественной палаты РФ, отметил в рамках сессии, что сегодня многие малые города остаются заложниками недофинансирования и «недовнимания»: «Даже в советские времена малые города по большей части обошла волна индустриализации. Это кардинально отличает нашу страну от других государств, где уже в XX веке осознали ценность особой культурно-исторической атмосферы малых городов, их конкурентные преимущества».
В ловушке «недовнимания»
«В России около тысячи городов, которые относятся к категории малых. Мы условно определяем их как города с населением до 100 тыс. человек. Согласно исследованиям, лишь самая незначительная часть из таких городов демонстрирует рост. Большинство откровенно депрессирует, причем на фоне отсутствия внятных стратегий по поводу того, что с этим делать», – констатировал генеральный директор Центра социального проектирования «Платформа» Алексей Фирсов.
Г-н Фирсов обозначил ключевые проблемы, препятствующие развитию малых городов: нехватка ресурсов, слабые управленческие навыки местных сити-менеджеров, перевернутая бюджетная пирамида, при которой большую часть налогов забирает региональный центр, и др. «Наличествует и так называемый земельный парадокс – ситуация, когда земля находится в собственности муниципалитета, а реальные активы на ней – ему не принадлежат. Ситуацию часто усугубляет то обстоятельство, что мотивы искать инвесторов у местной администрации отсутствуют, ведь это требует определенных усилий. Гораздо проще придерживаться сложившихся управленческих подходов», – отметил директор Центра социального проектирования «Платформа».
По мнению Алексея Фирсова, новым инвесторам часто приходится преодолевать круг недоверия местного комьюнити, а кроме того – сталкиваться с дефицитом профессиональных кадров и решать проблемы модернизации и восстановления устаревшей или вовсе разрушенной инфраструктуры.
Агломерация vs малые города
По мнению экспертов сессии, рассуждать, что лучше – развивать малые города или уделять больше внимания агломерациям, – по сути своей неправильно. «Наша задача – уйти от этих ложных «развилок», – уверен Алексей Фирсов. – Есть малые города, которые органично встраиваются в агломерации, но и на тех, что в силу различных причин, прежде всего географических, не встраиваются – тоже нельзя ставить крест».
«Эксперты-урбанисты прогнозируют, что в ближайшие 50 лет вся инвестиционная активность будет сосредоточена вокруг агломераций. Это действительно мировой тренд, – согласен замминистра строительства и ЖКХ РФ Андрей Чибис. – Но мы не вправе не обращать внимания на малые территории, где проживает большая часть населения. В Европе малые города считаются весьма комфортными для жизни. У нас малые города часто отстают в развитии – это безусловный факт».
«К сожалению, мы получили в наследство от советских времен в основном моноцентричные агломерации, в которых превалирует крупный город. Но европейская практика говорит о том, что успешно существуют и полицентричные агломерации. Мы должны к этому стремиться, а не «перетаскивать» ресурс с места на место», – заявила руководитель направления «Пространственное развитие» Фонда «Центр стратегических разработок» Наталья Трунова.
Есть и особенности работы с местными администрациями, согласна она. «В свое время я работала руководителем Комитета по туризму и пространственному развитию Пскова. Чтобы «завести» местных производителей мёда в гостиничные объекты, показать их продукцию в столичных городах, мне потребовалось практически три года, – поделилась опытом Наталья Трунова. – Надо было сформировать бренд, обеспечить участие в различных презентационных мероприятиях. Только когда производители поняли, что я не собираюсь на них зарабатывать, а хочу помочь, мы стали получать отдачу. Люди начали регистрировать ИП, а ведь раньше – это был почти полностью «серый» сектор».
Конкурс как стимул
Как рассказал Андрей Чибис, Минстрой решил провести конкурс среди малых городов для поддержки проектов по созданию привлекательных городских пространств — повышающих качество жизни, привлекающих туристов, развивающих индустрию услуг, сохраняющих уникальные объекты наследия и красивые ландшафты. При оценке проектов учитывались проработка финансово-управленческой модели, наличие продуманных социокультурных программ, вовлечение специалистов, взаимодействие исторической среды с проектными решениями, сохранение аутентичности, обеспечение связности туристических маршрутов, создание локальных центров активности и притяжения.
«На конкурс было подано 455 заявок. Почти половина всех малых городов России (с численностью до 100 тыс. человек) сделали свои проекты», – констатировал Андрей Чибис. Замминистра подчеркнул, что основными критериями конкурса были: влияние проекта на рост экономики муниципалитета, работа управленческих команд в agile-режиме. «Конкурс стал своеобразной платформой обучения сити-менеджеров. Проекты защищают главы регионов персонально, ведется видеотрансляция их выступлений, сразу видно – «горят» глаза или нет», – рассказал Андрей Чибис.
Инфраструктура – это бич
Елена Довлатова, исполнительный директор Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения, отметила, что для развития туризма в малых городах должна быть создана хотя бы минимальная инфраструктура. «В программах Минстроя по развитию малых городов нужно предусмотреть на это средства», – считает она.
Андрей Чибис согласен: «В таких городах объем потребления небольшой, а строительство инфраструктуры и ее обслуживание стоят серьезных денег. Невозможно поднять тарифы для окупаемости инвестиций. Чтобы механизм концессии заработал и в малых городах тоже, проекты по модернизации инфраструктуры требуют дополнительной бюджетной поддержки. Мы будем биться за то, чтобы малые города получили на это средства».
Глава администрации города Суздаль Сергей Сахаров обратил внимание на проблему несовершенства налогообложения. «Суздаль с позиции федерального центра кажется успешным городом, мы каждый год бьем рекорды по туристическому трафику. При этом наш налоговый доход не увеличивается. Наши основные налоговые доходы, как и в любом малом городе, составляют налог на землю, налог на имущества физлиц, НДФЛ. В первых двух случаях на налоговые поступления туристический поток никак не влияет, а НДФЛ – влияет, но для малых городов он равен 10%, все остальное «отлетает» в пользу районов», – объяснил Сергей Сахаров.
По мнению главы администрации города Суздаль, назрела необходимость введения и туристического сбора: «Турист, въезжающий на территорию, должен платить за содержание инфраструктуры. Это нормальная европейская практика, не надо этого бояться. Кто-то должен положить начало разработке этого законопроекта».
В завершение своего выступления Сергей Сахаров привел неутешительные цифры: «Общий бюджет Суздаля – 98 млн рублей в месяц. Из них обязательных трат – 83 млн рублей, а вот на 15 млн рублей – как хочешь, так и развивай свой родной край. И это еще не самый худший малый город. Можно сказать – образцово-показательный».
Выборг – победитель
Во Всероссийском конкурсе лучших проектов создания комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях, который организовал Минстрой, от Ленобласти участвовали Гатчина, Выборг и Сосновый Бор.
В условиях жесточайшей конкурентной борьбы Выборг стал одним из 20 победителей конкурса в категории «Исторические поселения». Из федерального бюджета Выборгу будет перечислено 70 млн рублей на реализацию заявленного на конкурс проекта по благоустройству зоны отдыха на Смоляном мысе.
«Начав программу реконструкции Старого Выборга, мы поставили задачу вернуть былой облик единственному средневековому городу России. С этой целью администрация региона старается привлекать средства из всех возможных источников, – отметил губернатор Ленинградской области Александр Дрозденко. – В 2018 году Выборг станет местом проведения Дня Ленинградской области, и победа в конкурсе с финансированием одного из значимых проектов — хорошее дополнение к тем средствам, что выделены на его реставрацию из областного и федерального бюджетов. Уверен, и выборжане, и туристы по достоинству оценят те положительные перемены, которые сейчас происходят»
Комитеты Смольного отчитались о подготовке городского хозяйства Петербурга к прохождению осенне-зимнего периода 2015-2016 года. Губернатор Георгий Полтавченко остался недоволен: работы по сетям объемом 57 млрд рублей выполнены наполовину, программа капремонта по кровлям и теплоснабжению не завершена. В преддверии «тяжелой зимы» оправдания чиновников градоначальник слушать не стал.
Первым отчитываться о подготовке основных фондов к зимнему периоду традиционно отправился глава Комитета по энергетике и инженерному обеспечению Андрей Бондарчук. По его данным, общий объем инвестиций в топливно-энергетическое хозяйство Петербурга в 2015 году составил 56,9 млрд рублей. Самый большой пул средств (44%) направлен на сферу теплоснабжения.
Впрочем, темпы ремонтных работ пока не радуют. Программа строительства, реконструкции и капремонта инженерных сетей исполнена только на 55%. А адресно-инвестиционная программа (АИП) объемом 8,6 млрд рублей – всего на 40%. Так, в 2015 году построено и реконструировано только 438 км электросетей (в 2014 году – 1351 км), 109 газовых сетей (в 2014 – 207 км) и т.д. Впрочем, господин Бондарчук обещает, что к концу года исполнение достигнет 90%. Рапортует чиновник и о снижении количества аварийных участков на тепломагистралях. Если весной 2015 года таких участков было 166, то сейчас осталось только 60.
Губернатор Георгий Полтавченко, выслушав доклад, стал вспоминать главе комитета по энергетике старые грехи. Он отметил, что два года назад отчитывал Бондарчука за ряд «повисших» объектов теплоэнергетики, недостроенных магистралях или построенных, но не принятых заказчиком. Андрей Бондарчук даже с помощью «подсказок» из зала цифру таких объектов в городе назвать затруднился.
На этом вопросы главы города не закончились. «Что за фирма такая «Водопройс»? Чем занимается? Какой-такой важный объект она достраивает, что вы решили перебросить деньги с теплосетей на объекты компании», - спрашивал господин Полтавченко. Андрей Бондарчук робко объяснил, что компания ведет работы в Красном Селе и средства получила с объектов, строительство которых остановлено.
Отметим, что ООО «Водопройс» ведет реконструкцию и строительство канализации и водоводов для Красного Села стоимостью в 3,4 млрд рублей. Аукцион компания выиграла еще 15 мая 2014 года. Заказчиком по объекту выступает СПб ГКУ «Управление заказчика по строительству и капитальному ремонту объектов инженерно-энергетического комплекса». Закончить работы подрядчик должен не позднее 30 ноября 2017 года.
Затем настала очередь выходить на трибуну главе Жилищного комитета Валерию Шияну, который тоже не избежал выволочки. Чиновник начал за здравие – все жилые дома, 22961 объект, получили паспорта готовности к зиме, материально-техническими ресурсами на 25 млн рублей обеспечены, аварийные бригады сформированы, дворники набраны, готовы зимовать. Все было бы прекрасно, если бы не притормозившая программа капремонта
многоквартирных домов объемом 7 млрд 38 млн рублей. Непосредственно к подготовке к зиме относятся ремонт систем теплоснабжения в домах и ремонт кровель. Эти работы в общем целом занимают почти треть программы – более 2 млрд рублей. По состоянию на 5 октября работы по кровлям завершены на уровне 64%. (Как рассказывал «Строительному Еженедельнику» глава Фонда капремонта Денис Шабуров, все работы подрядчики должны сдать до 15 октября, иначе нарвутся на штрафы). Процент выполнения по теплоснабжению выше – более 87%, но тем не менее - в 65 домах ремонт систем отопления выполнили только наполовину. При этом с 1 октября по распоряжению Комитета по энергетике в городе началось периодическое протапливание, в 89% домов уже есть тепло. А с 7 октября тепло дадут везде.
Представленная информация вызвала подлинное удивление у губернатора. «Вот ответьте мне, как все эти дома получили паспорта готовности к зиме, если их капремонт еще не закончен? Если они стоят с раскрытыми кровлями», - поразился Георгий Полтавченко. Господин Шиян парировал, мол, бьют по кровле, а не по паспорту, на который, скорее влияет готовность подводящих сетей, узлов учета, тепловых пунктов, систем газоснабжения, дымоходов и т.д. Кроме того, уверял глава Жилищного комитета, в четырехмесячный летний период работы по капремонту в нашем климате уложить просто невозможно.
Но губернатора эти аргументы не впечатлили. «Я даю поручение – в максимально сжатые сроки завершить все работы и сделать выводы, наконец, из этих ошибок, которые мы повторяем из года в год. Мы не должны входить в зиму с недоделанной «внутрянкой» и раскрытыми крышами, - наказал Георгий Полтавченко. - Прошу не расслабляться. Зиму надо ждать каждый день, потому что так получается, что для нас она всегда неожиданность. Такого быть не должно. Все должно работать как часы».
Смольный терпит фиаско в битве с самовольным строительством на землях ИЖС, в реестре «самостроя» Госстройнадзора по-прежнему находятся более 300 объектов, и что делать с ними, власти не знают. Чтобы не сносить объекты и не лишать обманутых дольщиков крыши над головой, эксперты предлагают конфисковывать в пользу государства у нерадивых застройщиков объекты и участки.
Проблема обсуждалась в рамках работы экспертной комиссии при Координационном совете по строительству СЗФО. Большая часть объектов самовольного строительства родом из 1990-х, такие проекты бодро плодились на ниве отсутствия государственного регулирования как такового, рассказал начальник юридического управления Госстройнадзора Санкт-Петербурга Виктор Свистунов. Главной же причиной роста числа «самостроя» стал закон 93-ФЗ о дачной амнистии, который неправильно трактовался собственниками земельных наделов. «Логика 93-го закона была в том, чтобы помочь людям на переходном периоде регистрировать свои индивидуальные постройки. А люди восприняли это как право строить на своих участках все, что им заблагорассудится, – рассказывает чиновник. – Сейчас мы подготовили проект федерального закона, который бы отменял норму 93-ФЗ и 112-го закона о регистрации объектов недвижимости, которая позволяет в том числе недобросовестным застройщикам регистрировать свои объекты без разрешения на строительство и на ввод объекта».
Неисполнимые решения
Впрочем, сейчас ГАСН вынужден бороться с «самостроем» в индивидуальном порядке. С лета 2012 года служба получила полномочия по работе с самовольным строительством, в том числе по предъявлению исков о сносе таких объектов. Надзорным органом даже был создан реестр городского «самостроя». Сейчас в нем находятся 345 объектов жилого и нежилого назначения, на землях ИЖС незаконно построены 218 объектов – это многоквартирные дома, гостиницы, бани, рестораны. К настоящему моменту Госстройнадзор подал уже 103 иска о сносе незаконных объектов и выиграл около 80% дел, но до реального исполнения решений суда дело так и не дошло, признаются чиновники. По словам господина Свистунова, законом предусматриваются несколько схем реализации мероприятий по сносу «самостроев». Первая – через службу судебных приставов. Приставы после получения исполнительного листа должны разработать проект демонтажа, согласовать его в экспертизе и добиться выделения федерального финансирования на работы по сносу. «Как показала практика, эта схема ни разу не сработала», – говорит чиновник.
Есть и другая схема: снос может произвести истец, то есть Госстройнадзор, а потом по суду взыскать эти средства с правонарушителя. «Но это тоже путь в никуда, потому что у органов госвласти средств нет, в городском бюджете денег на снос таких объектов не предусмотрено», – заключил чиновник.
Отметим, что именно благодаря зависшим мертвым грузом в исполнительных производствах решениям о сносе городу удается избежать настоящего социального взрыва. Ведь основная масса многоквартирных домов, построенных на землях ИЖС, – это вполне реальная история сотен семей дольщиков, пострадавших, с одной стороны, от действий недобросовестного застройщика, с другой – от собственного желания сэкономить.
Большая часть этих граждан покупали жилье не по 214-ФЗ и даже не в ЖСК, а по предварительным договорам или вовсе приобретая доли в общем имуществе нелегальной постройки. Ровно такая ситуация сложилась и на самом известном городском проекте-«самострое» – ЖК «Никитинская усадьба», первые постановления о сносе зданий (дом на Горской ул., 22) Приморский районный суд выдал еще в 2014 году. Всего под угрозой лишения единственной жилплощади до сих пор остаются более 800 жильцов «Никитинской усадьбы» (Тбилисская ул., 32; Первая Алексеевская ул., 49, и др.) – они приобретали жилье у Северо-Западной строительной корпорации по агентским договорам. Приморским районным судом признано право собственности граждан на квартиры, и тот же суд рассматривает иск о сносе их собственности.
Отбирать и наказывать
В отношении жилых объектов, попавших в реестр Службы Госстройнадзора, нужно вести переговоры о новом амнистировании, уверен помощник полпреда Президента РФ в СЗФО Сергей Зимин. Напомним, в последнее десятилетие город уже провел две подобные амнистии – для временных объектов в эпоху Валентины Матвиенко и частичную легализацию «самостроя» при нынешнем губернаторе. Снос же, по мнению господина Зимина, необходим только в случае, если объект представляет опасность для жизни и здоровья граждан. В остальных случаях, если объект возведен без разрешения на строительство и не стремится к легализации, власти должны объявить его бесхозяйным и просто национализировать, конфисковать, такая практика в стране есть, предложил помощник полпреда.
По мысли эксперта, конфискованное жилье будет передано в муниципальную или государственную собственность, а жильцы дома автоматически станут нанимателями жилья по договору соцнайма. «Конфискация объекта и земли для недобросовестного застройщика – это потерянные деньги, потерянная репутация и, по большому счету, уход с рынка», – уверен господин Зимин.
Вместе с тем с учетом положений действующего Гражданского кодекса РФ для участков, находящихся в собственности, эта идея пока нереализуема, считает юрист практики по недвижимости и инвестициям «Качкин и партнеры» Алексей Калинкин. «Во-первых, бесхозяйным может быть только правомерно построенный объект недвижимости, собственник которого неизвестен. Самовольная постройка таким объектом не является», – указывает юрист. Обязательным условием ее легализации является удовлетворение иска собственника земельного участка о признании его прав на «самовол». И только после этого она может гипотетически стать бесхозяйной вещью, если собственник откажется от права собственности на нее. Что касается конфискации, то эта мера может быть применена только на основании федерального закона. Поэтому требуется включить специальные правила об изъятии самовольной постройки в действующий федеральный закон, например ГК РФ, или принять специальный. При этом с учетом позиций Конституционного суда РФ в таких поправках должен быть решен вопрос о компенсации стоимости земельного участка застройщику.
Мнение:
Павел Созинов, заместитель координатора НОСТРОЙ по СЗФО:
– Ситуация с самовольным строительством на землях ИЖС поднимает ряд вопросов, до сих пор законодательно не проясненных, хотя речь об этом ведется уже не первый год. Так, отсутствие реальных рычагов воздействия на ситуацию у органов надзора – общее место, перенос ответственности с уровня субъекта на муниципальный уровень позволяет Ленобласти в статистике держать низкие показатели, какова реальная статистика – вряд ли кто сможет сказать. И это точно не органы местного самоуправления. Не должны оставаться в стороне и саморегулируемые организации. У Минстроя до недавних пор была позиция сделать обязательной экспертизу объектов и ввести обязательное саморегулирование застройщиков на малоэтажных комплексах по госконтрактам. Это была реакция на появление новых аварийных комплексов в этом сегменте. К сожалению, как и многие инициативы последнего времени, предложения так и застряли в обсуждениях.
Очевидно, что целый сегмент выпадает из поля зрения и надзорных органов, и СРО. Ситуация станет еще менее понятной, если будут учтены предложения по изменению ФЗ-214 и включению в процесс долевого строительства банков. На кого будут опираться банки – на ГАСН, на СРО, на экспертизу? Ситуация пока законодательно не прояснена.