Сплетение интересов
Как свести эти интересы воедино, рассуждали участники заседания круглого стола «Влияние инфраструктурных проектов на развитие отдельных территорий СЗФО», организованного газетой «Строительный Еженедельник».
Дискуссия состоялась в рамках деловой программы выставки «ИнтерСтройЭкспо».
Первые и отстающие
Маргарита Зарецкая, эксперт-консультант АНО «Стратегическое партнерство «Северо-Запад», рассказала о том, как сегодня развиваются приоритетные инвестиционные проекты в СЗФО. Их перечень был сформирован в феврале 2012 года и включает 45 проектов, относящихся к таким сферам, как производство, добывающая промышленность, инфраструктура, туризм и проекты по развитию связи и массовых коммуникаций.
АНО «Стратегическое партнерство «Северо-Запад» по поручению аппарата полномочного представителя Президента РФ в СЗФО проводит ежегодный мониторинг процесса реализации проектов.
«По результатам последнего мониторинга, проведенного в марте текущего года, восемь проектов реализовано, 16 находятся на высокой стадии реализации. Ряд проектов требует дополнительного финансирования, а также решения некоторых организационных проблем», – сообщила Маргарита Зарецкая.
В лидерах находится Архангельская область, где успешно реализовано два из четырех заявленных проектов, а вот в числе отстающих – Ленинградская область, в которой из семи заявленных пока завершен только один проект.
«Основная проблема отстающих проектов – нехватка финансирования, – отметила эксперт. – Так, по этой причине пробуксовывает строительство нового морского порта в городе Беломорск в Республике Карелия. Ищут инвесторов и для завершения двух туристических проектов – Финно-угорского этнокультурного парка в Коми и «Великий Устюг – родина Деда Мороза» в Вологодской области».
Ряд строек и вовсе были остановлены – это строительство и модернизация горнодобывающего и обогатительного производств вермикулита, флогопита и пегматита в городе Ковдор Мурманской области, цех по производству фармсубстанций в Новгородской области, логокомплекс на базе Усть-Лужского рыбокомбината, ООО «Вельская птицефабрика» в Архангельской области, Орловский тоннель в Петербурге, проект возведения малоэтажного квартала в селе Выльгорт Сыктывдинского района в Республике Коми.
Власти регионов СЗФО предложили исключить их из списка приоритетных и включить в него новые. «Очевидно, что механизм отбора и координации приоритетных проектов требует актуализации. Критерии отбора и перечень проектов будут утверждаться как часть новой стратегии развития Северо-Запада, работа над которой уже началась. В настоящее время поступили предложения от регионов о включении в обновленный перечень 59 проектов. Этот перечень будет согласован после утверждения проекта стратегии, которую планируется рассмотреть в сентябре текущего года. Перечень не является окончательным и будет актуализироваться со временем», – сообщила Маргарита Зарецкая.
Локомотив развития
По мнению Юрия Курикалова, эксперта полномочного представительства Президента РФ в СЗФО, вопрос создания инфраструктуры выходит за рамки исключительно градостроительной сферы, это вопрос комплексный, социально-экономический: «Отдельный инфраструктурный проект вряд ли может быть локомотивом развития территории. Гораздо большее влияние оказывают проекты, привязанные к реальному сектору экономики, тому или иному производственному кластеру. Для успешного осуществления таких проектов крайне важен интерес федеральных властей, выражающийся в конкретной административной поддержке и наличии «якорных» госинвестиций, что работает как мультипликатор и обеспечивает интерес бизнеса. В то же время нельзя сбрасывать со счетов и инициативу местных властей, их готовность принимать ответственные решения».
Причем последний фактор в развитии территорий, по мнению экспертов, часто играет решающую роль. Отсутствие универсальных законодательных механизмов при реализации подобных проектов делает необходимым разработку подзаконных актов, прежде всего в сфере ГЧП. «Иногда именно юридические сложности являются предлогом отказа местных администраций от участия в проектах вместе с бизнесом. Если региональные власти не будут искать способы уйти от принятия решений, а принимать меры по облегчению деятельности инвесторов на своей территории, будь то подготовка участков или разработка документов, важные для региона проекты станут наконец реальностью», – считает Юрий Курикалов.
Эксперт рассказал, что при полпредстве Президента РФ в СЗФО в рамках Координационного совета будет создана рабочая группа по развитию территорий, на заседаниях которой будет идти речь о конкретных проектах районного масштаба и о преодолении при их осуществлении инвесторами административных барьеров.
Проект строительства порта «Усть-Луга», вступивший в активную фазу своего развития после 2000 года, во многом стал пионером в применении механизма ГЧП. По мнению Владимира Пименова, заместителя регионального директора по развитию мультимодального комплекса «Усть-Луга», и строящийся порт, и индустриальная зона стали мощнейшим драйвером развития других кластеров для комплексного освоения всей территории. «Территория продолжает развиваться. Сегодня первостепенное значение отводится созданию первого в России специализированного грузового аэропорта Усть-Луга. Поскольку в настоящее время в Северо-Западном регионе России отсутствует грузовой аэропорт, способный обслуживать грузовые потоки на внутренних и международных линиях, то вопрос его создания является крайне актуальным для экономики как региона, так и всей России. Кроме того, в последнее время в стране широко обсуждается тема развития кластеров, и она нашла свою поддержку в документах Правительства РФ. В этом контексте район Усть-Луги, и в частности территория мультимодального комплекса «Усть-Луга», может полноценно претендовать на звание кластера нефтехимического развития. Планируемое строительство крупных химических комбинатов, осуществляющих первичную переработку газа в исходное сырье для производства химических веществ, – это важный сигнал для бизнеса к созданию цепочки перерабатывающих предприятий», – рассказал Владимир Пименов.
Альтернатива госзаказу
Летом прошлого года был принят Федеральный закон о ГЧП (224-ФЗ), который, несмотря на справедливую критику отдельных его положений, показал направленность государства на привлечение инвестиций и установил основы государственной политики в сфере ГЧП. «Мы движемся к тому, чтобы инструмент ГЧП стал полноценной альтернативой госзаказу, – считает управляющий партнер адвокатского бюро «Качкин и партнеры» Денис Качкин. – В тех странах, где модель ГЧП как инструмент привлечения инвестиций в инфраструктуру развита давно, государство обязано проводить предварительный анализ, какая из моделей осуществлении проекта в конкретном случае эффективнее – ГЧП или бюджетное финансирование».
По словам Дениса Качкина, модель ГЧП по сравнению с процедурой госзаказа осложнена тем, что это долгосрочные отношения, требующие структурирования проектных рисков. Ведь обычно речь идет не только о создании проекта, но и его последующей эксплуатации. В то же время схема ГЧП предполагает наличие стороны, которая финансирует этот проект и очень заинтересована в том, чтобы каждый вложенный рубль был эффективно использован и в намеченные сроки возвращен.
Денис Качкин отдельно прокомментировал вопрос применения закона о ГЧП и 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», который был принят еще в 2005 году и сегодня активно применяется. «По разным оценкам, на данный момент в России на основании концессионного соглашения реализуются 500-900 проектов. Думаю, что эта цифра в реальности несколько скромнее – 200-300», – полагает Денис Качкин. По мнению эксперта, законы очень схожи и, вполне возможно, в ближайшем будущем будут объединены в один. Основное отличие 115-ФЗ состоит в том, что он предполагает обязательность публичной собственности, а 224-ФЗ – частной собственности. Еще одно отличие 115-ФЗ – обязательное условие целевой эксплуатации объекта, что жестко не устанавливает 224-ФЗ.
Также Денис Качкин прокомментировал судьбу региональных законов о ГЧП, которые были разработаны, пока федеральный закон не был принят. «Появление полноценного закона прямого действия на федеральном уровне для многих субъектов, вероятнее всего, будет означать отказ от региональных актов в этой сфере и переход к подзаконному регулированию», – считает эксперт.
Предпринимательская инициатива
По мнению Марии Давыдовой, заместителя начальника отдела планирования, бюджетных инвестиций и развития строительной отрасли Министерства строительства и архитектуры Архангельской области, активной позиции не хватает именно бизнесу.
С ней отчасти согласен Денис Качкин: «Если посмотреть на конкурсы, которые проходят на заключение концессионных соглашений, то около 70-80% из них считаются состоявшимися на основании одной-единственной поданной заявки. Это свидетельствует об отсутствии доверия между властью и бизнесом. Пока в каждом регионе будет собственное понимание вопросов правоприменения, бизнес будет себя чувствовать неуютно. Закрепленное в законе о ГЧП понятие частной инициативы дает возможность легально реализовывать предложения бизнеса по бесконкурсной процедуре. Хотя эта процедура пока несовершенна, это большой шаг вперед».
Ольга Батура, руководитель практики ГЧП ООО «Градостроительные решения», полагает, что в СЗФО активность бизнеса достаточно высока, но пока нет понимания со стороны публичного партнера о важности такой активности. «Процедура реализации частной инициативы в проектах ГЧП, предусмотренная федеральным законом о ГЧП, излишне зарегулирована. Уже принятые в его развитие подзаконные акты, на мой взгляд, несколько усугубили ситуацию, – отметила Ольга Батура. – Например, порядок подачи предложения о реализации проекта ГЧП в рамках частной инициативы предполагает проведение предварительных переговоров. Перечень вопросов, который может поставить в рамках проведения предварительных переговоров потенциальный частный партнер перед публичным, является закрытым и не учитывает ряд важных моментов, решаемых в ходе подготовки концепции проекта. Например, необходимость получения информации и согласования объекта соглашения ГЧП, места его размещения, предоставления технических условий. Допускаю, что сконструировать спортивный объект в соответствии с этим перечнем вопросов еще возможно, но не объекты здравоохранения, которые предполагают глубокую детализацию. Огромная часть вопросов остается за рамками процедуры. Уверена, что сегодня частная инициатива успешно реализуется только в случае высокой заинтересованности публичного партнера. Потому что сейчас по формальным признакам инвестору очень удобно отказывать. Процедуру нужно доработать, и как можно быстрее».
По словам Олега Никиткина, заместителя директора Ассоциации «СРО «Строители Ленинградской области», одной из проблем, связанных с эффективной реализацией проектов комплексной жилой застройки на условиях государственно-частного партнерства, является, в частности, компенсация создания, дальнейшего содержания и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры – детских садов, школ, поликлиник. «Это зачастую становится камнем преткновения между инвесторами-застройщиками, выступающими в качестве частных партнеров, и органами власти, выступающими в качестве публичных партнеров, – рассказал Олег Никиткин. – Застройщики готовы брать на себя обязательства, в частности по возведению, содержанию и эксплуатации инфраструктуры, однако не будем забывать, что все они являются коммерческими организациями, представляющими в первую очередь интересы своих акционеров. Исходя из этого и формы, и сроки компенсации понесенных застройщиками затрат должны быть абсолютно прозрачными, а не решаться зачастую «в ручном режиме». В противном случае застройщика вынуждают закладывать эти затраты в себестоимость строительства 1 кв. м жилья. А уж это никак не соответствует целям и задачам, поставленным государством перед отраслью».
Работа на местах
Сергей Кузьмин, глава Окуловского муниципального района Новгородской области, уверен, что не нужно ждать инициативы только от какой-то одной из сторон. «Нужен обоюдный интерес бизнеса и власти», – подчеркнул Сергей Кузьмин и рассказал, что Окуловский муниципальный район готов предложить инвесторам реальные механизмы реализации проектов. «Исторически наш район развивался как промышленный, у нас есть строительные предприятия, лесопереработка и деревообработка, бумажная промышленность, мебельное производство, производство зубной пасты и др. Зубная паста SPLAT окуловского производства занимает одно из ведущих мест на российском рынке, есть все предпосылки для дальнейшего развития этого предприятия, это хороший пример благоприятного инвестиционного климата в районе», – считает Сергей Кузьмин.
Одно из несомненных преимуществ района – транспортная доступность. По его территории проходит железнодорожная магистраль Москва – Санкт-Петербург, строится автомобильная скоростная трасса М-11. «Мы заинтересованы в том, чтобы к нам приходили инвесторы. Законодательством Новгородской области и нашими местными подзаконными актами предусмотрены льготы для инвесторов, в том числе по аренде земельных участков, предоставлении инвестиционных площадок. Механизм сопровождения инвестиционных инициатив разработан и вывешен на официальном сайте Окуловского муниципального района», – рассказал Сергей Кузьмин.
По его словам, Окуловский район интересен для осуществления проектов и в строительной сфере, и в промышленности, и в сельском хозяйстве. Кроме того, район испытывает дефицит нового качественного жилья, необходимого для сотрудников предприятий. Есть резервы для развития спортивной и туристической инфраструктуры – в 2015 году в Окуловке был открыт единственный в России соответствующий всем требованиям и стандартам Центр гребного слалома.
В свою очередь, Мария Давыдова рассказала о работе с инвесторами в Архангельской области. Организацией по привлечению инвестиций в Архангельскую область и работе с инвесторами в режиме полного сопровождения выступает специально созданное АО «Корпорация развития Архангельской области».
Корпорация создана правительством Архангельской области со 100%-м государственным капиталом с целью содействия развитию гражданских инициатив, направленных на повышение предпринимательской и инвестиционной активности, социально-экономическое развитие региона.
«При корпорации создана рабочая группа, которая рассматривает предложения бизнеса и, если необходимо, дает рекомендации по их доработке. После чего инициатива проходит согласование на совете, действующем при губернаторе региона, и далее проект включается в реестр приоритетных инвестпроектов Архангельской области», – уточнила Мария Давыдова.
Справка:
22-я Международная выставка строительных и отделочных материалов, строительной техники «ИнтерСтройЭкспо», организатором которой выступила компания «ПРИМЭКСПО», прошла 20-22 апреля 2016 года на площадке КВЦ «ЭкспоФорум». В этом году выставка собрала более 300 компаний из 16 стран мира и вновь стала площадкой для диалога представителей бизнеса и власти. Генеральным информационным партнером «ИнтерСтройЭкспо-2016» выступили газета «Строительный Еженедельник» и портал «АСН-инфо».
По данным Гильдии управляющих и девелоперов, в ноябре
Начавшееся в ноябре падение курса рубля привело к незначительному снижению долларовых индикаторов (за исключением аренды магазинов). Пока это снижение не отразилось на активности спроса. Скорее наоборот, обозначившийся осенью рост доходных показателей в рублях, привел к некоторому оживлению со стороны потенциальных покупателей и арендаторов.
Индикаторы рынка коммерческой недвижимости Санкт-Петербурга за ноябрь
|
Индикаторы |
30.11.2009 |
Изменение за ноябрь |
Изменение с начала кризиса,% |
|
Средняя арендная ставка на торговые помещения, $/кв.м/мес. |
34.2 |
0.4% |
-39.96 |
|
Средняя арендная ставка на офисные помещения, $/кв.м/мес. |
22.3 |
-3.3% |
-41.79 |
|
Средняя цена продажи торговых помещений, $/кв.м |
3521 |
-1.6% |
-37.42 |
|
Средняя цена продажи офисных помещений, $/кв.м |
3122 |
-4.5% |
-30.30 |
Осенью произошло несколько крупных сделок покупки: холдинг «Адамант» продал мебельный центр «Грэйт» на Гражданском пр. (30 000 кв. м), ОАО «Фонд имущества Санкт-Петербурга» продал ООО «Олда» Дом культуры им. Цюрупы под офисный центр.
На рынке аренды также наметились положительные изменения: с 90% заполняемостью открылась 2-я очередь ТЦ «Мебель-Холл» (торговая площадь –
Кроме того в ноябре произошло несколько технических сделок:
- Компания «ЛенСпецСМУ» продала
- Московское ООО «Квант» купило торговый центр «Перинные ряды» на Думской улице площадью
О полном оздоровлении рынка говорить преждевременно. Большой проблемой остается финансирование проектов. Из-за нехватки средств многие девелоперы вынуждены продавать как действующие комплексы для достройки проектов (Адамант, Ruric и др.), так и сами объекты на стадии проектирования и строительства.
В ноябре 2009 года были заявлены на продажу следующие новые объекты: строящийся ТРЦ «Искра» на Искровском пр. (общая площадь –
Дальнейший сценарий развития рынка коммерческой недвижимости сильно привязан к макроэкономической ситуации и государственной политики.
Офисы
В ноябре 2009 года ставки аренды в бизнес-центрах класса А составляли 800-1800 руб. за кв. м в месяц класса В: 500-1100 руб. за кв. м в месяц, класса С: 400-750 руб. за кв. м в месяц (все ставки указаны с НДС). Стоимость продажи офисных помещений уменьшилась за ноябрь
Торговля
В ноябре 2009 года арендные ставки на торговые помещения выросли, в спальных районах города они составляют 500-2500 руб. за кв. м/мес., на проходных улицах 1000-3000 руб./кв. м/мес., торговые помещения на Невском пр. предлагаются по ставке 1100-10000 руб./кв. м/мес. Максимальная ставка предложения на Невском пр. составляет 10000 руб./кв. м/мес., существует несколько предложений по ставкам 5000-10000 руб. за кв. м в месяц. Еще в октябре
Спрос на аренду магазинов со стороны торговых операторов осенью оживился. Заполняемость ряда торговых комплексов, испытывающих проблемы в начале-середине 2009 года, растет за счет новых арендаторов.
Индикаторы рынка коммерческой недвижимости Москвы за ноябрь
|
Индикаторы |
31.11.2009 |
Изменение за ноябрь 2009 |
Изменение с начала кризиса,% |
|
Средняя арендная ставка на торговые помещения, $/кв.м/мес. |
81 |
-3% |
-30 |
|
Средняя арендная ставка на офисные помещения, $/кв.м/мес. |
45 |
-1% |
-36 |
|
Средняя цена продажи торговых помещений, $/кв.м |
6700 |
4% |
-36 |
|
Средняя цена продажи офисных помещений, $/кв.м |
4875 |
0% |
-43 |
В ноябре на рынке коммерческой недвижимости Москвы продолжилась стабилизация. Сохраняется большой объем предложений на продажу и в аренду. Однако спрос пока гораздо ниже предложения, поэтому рынок по-прежнему остается рынком покупателя и арендатора.
Количество объектов, которые устраивают покупателей по соотношению цена-качество крайне мало, число сделок купли-продажи незначительно. Сроки экспонирования объектов остаются на высоком уровне. Продолжается процесс изменения условий ранее заключенных договоров аренды. Многие компании пытаются зафиксировать пониженную ставку аренды на срок до 5-10 лет.
Среди арендаторов офисных помещений наибольшим спросом пользуются помещения с хорошим местоположением и с арендными ставками ниже среднего уровня. Для многих помещений ремонт производится за счет арендодателя. Практикуется отсрочка арендных платежей.
Повысился спрос на торговую недвижимость со стороны операторов, главным образом на недвижимость с привлекательным местоположением. Это привело к повышению ставок аренды.
Материал предоставлен ГУД
Экспертами Ассоциации строителей России подготовлена Аналитическая справка по вопросу о формировании Перечня работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
Федеральный закон № 148-ФЗ, отменяя систему государственного лицензирования, предусматривает передачу саморегулируемым организациям, объединяющим индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих работы по строительству, проектированию и инженерным изысканиям, функции по выдаче разрешений на осуществление строительной деятельности.
Схема допуска на рынок участников строительной деятельности, установленная ст. 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона № 148-ФЗ), выглядит следующим образом:
1) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Минрегион России – См. Постановление Правительства РФ от. 19.11.2008 г. № 864 «О мерах по реализации Федерального закона от 22 июля
2) общее собрание членов саморегулируемой организации определяет те из видов работ, входящих в данный перечень, которые «относятся к сфере ее деятельности»;
3) при вступлении лица в саморегулируемую организацию последняя выдает ему «свидетельство о допуске» к тем или иным видам работ, влияющим на безопасность объектов капитального строительства, «решение вопросов по выдаче свидетельства о допуске к которым отнесено общим собранием членов саморегулируемой организации к сфере деятельности саморегулируемой организации»;
4) о выдаче указанного свидетельства саморегулируемая организация уведомляет орган по надзору за саморегулируемыми организациями (Ростехнадзор), который отражает эти сведения в государственном реестре.
Как на этапе принятия указанного выше федерального закона, так и в последующем экспертами высказывались обоснованные сомнения в правильности установления данного механизма, со ссылками, в том числе, на следующие основания.
Во-первых, описанная схема допуска на строительный рынок не вполне соответствует общепринятым как в мировой, так и российской практике механизмам саморегулирования, когда членство в СРО дает право на занятие определенным видом деятельности, в данном случае строительной, содержание которой, хотя и в самом общем виде, но описано в Градостроительном кодексе Российской Федерации, а не выполнение каких-либо видов конкретных строительных работ. При этом сама саморегулируемая организация определяет условия и показатели такого соответствия.
Во-вторых, определяя сферу деятельности СРО через определенный набор работ, «влияющих на безопасность» объектов капитального строительства, законодатель игнорирует общепризнанный в теории и практике саморегулирования принцип, согласно которому саморегулируемые организации отвечают, главным образом, за качество работ, выполняемых их членами, тогда как вопросы, связанные с безопасностью этих работ, относятся к сфере ответственности государства. В связи с этим, весьма сомнительной представляется и возможность достижения саморегулируемой организацией, отвечающей лишь за работы, влияющие на безопасность объектов капитального строительства, одной из основных целей, стоящих перед СРО строительного комплекса в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 55.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации – повышение качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.
В-третьих, совершенно не ясны критерии, по которым выделяются «виды работ, влияющие на безопасность объектов капитального строительства». Даже если не обращать внимания на крайне неудачную и странную, по мнению многих экспертов, терминологию, все равно трудно однозначно определить, каков механизм «влияния» конкретного вида работ на безопасность здания или сооружения.
Представляется, что в такой постановке речь скорее может идти о «работах, нарушение установленных правил производства которых способно причинить ущерб жизни и здоровью людей, имуществу, экологии и другим охраняемым законодательством объектам». То есть, не сами по себе работы «влияют» на безопасность, а нарушение их производства может повлиять на указанные отношения. Но тогда необходимо выделять только те работы, правила безопасного производства которых нормативно определены (в технических регламентах, национальных стандартах, сводах правил и т.п.). При этом совершенно очевидно, что выполнение любого вида работ в соответствии с нормативными требованиями в принципе не способно «повлиять» на безопасность строительного объекта.
Что касается авторов указанного перечня, то за основу они приняли соответствующие виды строительных работ, указанные в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОКДП). При этом не было, вероятно, учтено, что сфера применения ОКДП и решаемые на его основе задачи, что непосредственно указано во введении в этот классификатор (пункт 2), совершенно иные. ОКДП можно в данном случае использовать лишь как некоторую вспомогательную информационную систему, основу для выделения массива видов работ, которые в последующем необходимо классифицировать уже по иным критериям, выделяя виды, «влияющие на безопасность объектов капитального строительства», с учетом указанного выше.
В-четвертых, изложенный законодателем подход предполагает установление соответствующим федеральным органом исчерпывающего перечня видов работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства. Из требований закона вытекает, что этот орган обязан однозначно определить и мотивированно обосновать: какие виды работ влияют на безопасность, а какие нет.
Представляется, что эта задача трудноразрешима. Так, если анализировать номенклатуру работ в области строительства (в соответствии с классификатором, использовавшимся при лицензировании в строительстве, ОКДП, ОКВЭД или практически любой другой классификацией), то становится очевидным, что почти все из них могут при тех или иных условиях «влиять на безопасность» объекта капитального строительства. С большими оговорками к исключениям могут быть отнесены лишь некоторые подвиды отделочных и электромонтажных работ, работы по благоустройству территории, санитарно-технические работы (в узком смысле этого слова).
Кроме того, даже общий анализ любого классификатора показывает, что любой перечень видов работ, влияющих на безопасность в строительстве, является крайне лабильным в зависимости от инноваций в технологиях строительства. В этом смысле Федеральный закон № 148-ФЗ навязывает Минрегиону России перспективу сизифова труда по внесению изменений в утвержденный перечень, а саморегулируемым организациям – по внесению соответствующих изменений в соответствующие требования и выданные их членам свидетельства о допуске к работам, признанным влияющими на безопасность объектов капитального строительства.
Принимая во внимание вышеизложенное, неудивительно, что Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее – Перечень), утвержденный Приказом Минрегиона России от 09.12.2008 г. № 274 (далее – Приказ № 274) по прошествии чуть менее полугода со дня вступления в силу Федерального закона № 148-ФЗ (а не трех месяцев, как того требует часть 5 статьи 8 Федерального закона № 148-ФЗ), вызывает вполне обоснованную критику со стороны профессионального строительного сообщества уже на начальном этапе его применения.
Так, большинство специалистов и экспертов отмечают, что Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОК 003-94), в соответствии с которым должно определяться содержание большинства включенных в Перечень видов работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, в значительной степени устарел и нуждается в актуализации, в том числе в дополнении его новыми видами работ в сфере проектирования и капитального строительства.
Кроме того, неоднородность классификационных признаков, используемых при разграничении включенных в Перечень видов (подвидов) работ, определяемых на основании соответствующих кодов, установленных ОК 003-94, зачастую приводит к невозможности однозначного ответа на вопрос подпадают ли осуществляемые тем или иным субъектом строительной деятельности работы под действие Перечня, и нужно ли ему получать допуск на их осуществление.
Так, например, к работам по устройству внутренних инженерных систем оборудования, согласно указанным в пункте 27 раздела III Перечня кодам ОК 003-94, относятся, в частности, установка газовых и электрических плит (ОКДП 4530233, 4530279), монтаж вентиляторов и вентиляционных агрегатов (ОКДП 4530243), установка водонагревателей и кипятильников (ОКДП 4530224) и прочие.
При этом монтаж систем видеонаблюдения, для производства которого ранее требовалось получение строительной лицензии, в число указанных работ не вошел. Таким образом, вроде бы исходя из требований статьи 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации указанный вид работ можно выполнять без свидетельства СРО о допуске (См. также: Письмо Минрегиона России от 23.012009 № 1412-СМ/08 «О вопросах, связанных с отменой лицензирования и введением саморегулирования в строительстве»).
Вместе с тем, как справедливо отмечают специалисты, осуществление монтажа систем видеонаблюдения подразумевает производство таких указанных в Перечне работ, как прокладка кабелей, закрепляемых на тросе или скобами (ОКДП 4530274), прокладка внутренней электропроводки (ОКДП 4530658), установка изоляторов и заземлителей (ОКДП 4530646, 453651) и т.п. Отсюда следует, что организация, намеренная осуществлять монтаж систем видеонаблюдения, должна вступить в саморегулируемую организацию и получить свидетельство о допуске к вышеуказанным работам.
Не менее сложным, на наш взгляд, является вопрос о содержании включенных в Перечень работ по строительству, для которых коды по ОК 003-94 не определены (пункты 11, 13, 19 раздела III Перечня).
Так, согласно примечанию к Перечню, содержание таких видов работ должно определяться «в соответствии с действующими нормативными документами (при их наличии)». Трудно понять, о каких именно «действующих нормативных документах» идет речь, поскольку ни законодательство, ни действующие пока СНиПы и ГОСТы, ни какие-либо ведомственные нормативные правовые акты содержание указанных видов работ не раскрывают.
Вместе с тем, представляется очевидным, что такие виды работ могут включать различные этапы и подразумевать различные способы выполнения отдельных технологических процессов. В частности, до начала основных работ по возведению подземных сооружений способом «стена в грунте» (п. 11 раздела III Перечня) на строительной площадке наряду с подготовительными работами, как правило, осуществляются работы по обеспечению устойчивости устья траншеи, подлежащей разработке. Охватываются ли указанные работы понятием «работы по возведению сооружений методом «стена в грунте» или они представляют собой отдельную разновидность строительных работ? Каким образом должен осуществляться контроль за деятельностью членов СРО, получивших свидетельства о допуске к работам, содержание которых «действующими нормативными документами» не закреплено?
Рассматривая Приказ Минрегиона № 274, необходимо обратить внимание еще на один немаловажный момент.
В соответствии с пунктом 2 Приказа «виды работ по подготовке проектной документации, содержащиеся в Перечне, могут выполняться индивидуальным предпринимателем самостоятельно (лично), а виды работ по инженерным изысканиям, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту – только с привлечением работников в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации». Таким образом, индивидуальный предприниматель, намеренный осуществлять работы, к примеру, по установке газовых или электрических плит, должен заключить договоры как минимум с тремя работниками, имеющими соответствующее высшее образование и стаж работы по специальности не менее чем три года (ч. 8 ст. 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Вместе с тем, представляется очевидным, что подобного рода работы вполне могут осуществляться индивидуальным предпринимателем самостоятельно (при условии наличия у него необходимого образования и стажа работы, а также соответствия иным требованиям к выдаче свидетельств о допуске, установленным саморегулируемой организацией).
Необходимо отметить, что, несмотря на кажущуюся краткость, Перечень работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, представляет собой достаточно ёмкий документ, охватывающий более 800 строительных, монтажных и пусконаладочных работ.
Преимущественное большинство из 35 видов работ по строительству, включенных в Перечень, подразделяются на десятки или даже сотни подвидов, различающихся (в ряде случаев, существенно) по степени влияния на безопасность объектов капитального строительства, по способам выполнения и ряду других параметров.
Так, например, такой вид работ как «монтаж наружных инженерных сетей и коммуникаций» (п. 28 раздела III Перечня) содержит 95 подвидов, включая «устройство водопроводных, канализационных и водосточных колодцев» (ОКДП 4530111), «подвеску проводов линий электропередач и контактных линий» (ОКДП 4530151), «установку водосточных и водосливных воронок» (ОКДП 4530248) и другие.
Представляется очевидным, что каждый из вышеуказанных подвидов работ имеет свою специфику, которая должна, в соответствии с логикой Приказа № 274, учитываться саморегулируемой организацией при формулировании требований к выдаче свидетельств о допуске к таким работам, а также при проведении проверки кандидатов в члены СРО на соответствие указанным требованиям.
Вместе с тем, на практике большинство саморегулируемых организаций, руководствуясь весьма расплывчатой формулировкой, содержащейся в части 5 статьи 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой «требования к выдаче свидетельств о допуске должны быть определены в отношении каждого вида работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и решение вопросов по выдаче свидетельства о допуске к которым отнесено общим собранием членов саморегулируемой организации к сфере деятельности саморегулируемой организации, или видов таких работ», устанавливают отдельные требования только в отношении каждого из видов работ, указанных в Перечне, по факту распространяя их на все подвиды работ в рамках данных видов.
Кроме того, нормы части 6 статьи 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, позволяют лицам, ходатайствующим о получении допуска к одному или нескольким подвидам работ, входящих в один из указанных в Перечне видов, и прошедшим проверку на соответствие требованиям к выдаче свидетельств о допуске к данным работам, получить свидетельство о допуске, дающее право на осуществление всех работ в рамках данного вида.
При такой ситуации строительной организации, обратившейся в СРО за получением свидетельства о допуске к работам, например, по установке водосточных и водосливных воронок, может быть выдано свидетельство о допуске к работам по монтажу наружных инженерных сетей и коммуникаций в целом. Таким образом, данная организация получит также право на осуществление работ по устройству водопроводных, канализационных и водосточных колодцев, по подвеске проводов линий электропередач и контактных линий и других подвидов работ, входящих, согласно Приказу №274, в понятие «монтаж наружных инженерных сетей и коммуникаций».
Обращает на себя внимание еще одно важное обстоятельство. Казалось бы, Минрегион России, реализуя указания законодателя, должен ограничиться формулированием некоего конкретного перечня видов работ, каждый из которых влияет на безопасность объектов капитального строительства, отказываясь от создания разрешительных механизмов применительно к видам функций субъектов строительной деятельности, видам и характеристикам строительных объектов и т.п.
Однако анализ Приказа № 274 свидетельствует об обратном. Так, согласно Примечанию к Перечню, он не распространяется на работы по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов, проектная документация на которые не подлежит государственной экспертизе (ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также объектов, на строительство которых не требуется разрешение (ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Таким образом, индивидуальные предприниматели и организации, выполняющие работы по проектированию и (или) строительству только указанных выше объектов, могут выполнять указанные в Перечне работы, не вступая в СРО и, соответственно, не участвуя в обеспечении механизмов дополнительной ответственности.
Вероятно, это попытка таким образом вывести из-под обязательного членства в СРО субъектов, которые строят, в частности, отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности и т.п., хотя необходимо учитывать, что под данные параметры подпадает множество объектов общественного назначения, предусматривающих скопление большого количества людей (рестораны, развлекательные клубы, детские сады и т.п.). Однако возникают вопросы принципиального характера: по логике Минрегиона России указанные им в Перечне виды работ «влияют на безопасность» не всех объектов капитального строительства, а только некоторых из них? То есть такое «влияние» определяется отнюдь не содержанием конкретного вида работ, а характеристиками самого объекта строительства? А само базовое для строительства понятие «безопасность объекта капитального строительства» связано с наличием или отсутствием требования о получении разрешения на строительство и проведения государственной экспертизы проектной документации?
Вопросы эти носят, в большой степени, риторический характер, отрицательный ответ на них совершенно очевиден. Никакие конкретные виды работ сами по себе не могут повлиять на безопасность здания и сооружения, поскольку безопасность этих объектов обеспечивается путем установления правильных проектных значений и качественных характеристик и их реализации на этапе строительства. Именно таким образом определяет понятие обеспечения безопасности принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (в первом чтении) базовый нормативный правовой акт в сфере строительной безопасности - технический регламент «О безопасности зданий и сооружений». Более того, он указывает в качестве объекта технического регулирования «здания и сооружения любого назначения» (часть 1 статьи 3), при этом никак не связывая обеспечение безопасности объектов капитального строительства с «влиянием» тех или иных видов работ, определяя совершенно иные параметры и показатели (статья 5).
Следует также обратить внимание на то, что первоначально в Перечень не вошли и, следовательно, не требовали наличия свидетельства о допуске, работы, содержанием которых являлась реализация функций заказчика, застройщика, генерального подрядчика. На практике, отдельные саморегулируемые организации по своей инициативе и на добровольной основе сформулировали соответствующие требования к реализации этих функций и начали выдавать своим членам соответствующие свидетельства, которые не являлись по законодательству обязательными, но использовались ими при взаимодействии с финансовыми и иными структурами, прежде всего при необходимости подтверждения (уточнения) своего профессионального статуса на строительном рынке.
Ситуация кардинально изменилась, когда Минрегионом России был разработан приказ, предусматривающий внесение в Перечень изменений, в соответствии с которыми работы по выполнению функций генерального подрядчика и заказчика-застройщика должны быть признаны работами, влияющими на безопасность объектов капитального строительства (См. Приказ Минрегиона России от 21.10.2009 г. № 480 «О внесении изменений в приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 декабря
В соответствии с данным Приказом, в настоящее время направленном для регистрации в Министерство юстиции Российской Федерации, в Раздел II Перечня «Виды работ по подготовке проектной документации» должны быть включены:
работы по обследованию строительных конструкций зданий и сооружений (пункт 13);
работы по организации подготовки проектной документации застройщиком (пункт 14);
работы по организации подготовки проектной документации привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (генеральным проектировщиком) (пункт15).
Помимо этого Раздел III «Виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту» должен быть дополнен следующими видами работ:
работы по осуществлению строительного контроля застройщиком или заказчиком (пункт 36);
работы по осуществлению строительного контроля привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора физическим или юридическим лицом (пункт 37);
работы по организации строительства, реконструкции и капитального ремонта застройщиком или заказчиком (пункт 38);
работы по организации строительства, реконструкции и капитального ремонта привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (генеральным подрядчиком) (пункт 39).
По нашему мнению, соответствие указанного Приказа требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также основным принципам организации СРО строительного комплекса, установленным Федеральным законом № 148-ФЗ, вызывает сомнения.
Так, согласно статье 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации под понятием «строительный контроль» подразумевается комплекс мероприятий, производимых с целью проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.
В связи с этим, отнесение работ по осуществлению строительного контроля (п. 36, 37 Раздела III) к видам работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту представляется весьма спорным и очевидно некорректным.
Кроме того, следует иметь в виду, что для обозначения саморегулируемой организации, в сферу деятельности которой входит выдача свидетельств о допуске к предусмотренным в Перечне работам по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, в Федеральном законе № 148-ФЗ используется термин «саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство», что не предполагает возможности приема в члены данных СРО лиц, непосредственно строительство не осуществляющих.
Аналогичное замечание можно сделать и относительно включения работ по организации подготовки проектной документации в перечень видов работ по подготовке проектной документации (п. 14, 15 Раздела II).
Необходимо также отметить, что согласно статье 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, строительный контроль должен осуществляться в первую очередь лицом, осуществляющим строительство.
Вместе с тем, работы по осуществлению строительного контроля указанным лицом в Перечень не входят. Рассматриваемым Приказом внесение соответствующих изменений в Перечень также не предусмотрено.
В то же время, предлагается включить в Перечень работы по осуществлению строительного контроля, производимые не только застройщиком или заказчиком (п. 36 Раздела III), но также и физическим или юридическим лицом, привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании соответствующего договора (п. 37 Раздела III).
Представляется очевидным, что, формулируя пункт 37 Раздела III, фактически обязывающий физических лиц, привлекаемых застройщиком или заказчиком для осуществления строительного контроля, вступить в одну из саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство, разработчики Приказа не учли положения статьи 55.6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой в члены саморегулируемых организаций строительного комплекса могут быть приняты юридические лица и индивидуальные предприниматели, но никак не физические лица.
Кроме того, согласно части 2 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, к указанным физическим или юридическим лицам, относятся, в том числе, и лица, осуществлявшие подготовку проектной документации. Таким образом, вступление в силу Приказа в приведенной выше формулировке, приведет к тому, что для того, чтобы иметь возможность осуществлять проверку производимых работ требованиям проектной документации, проектировщики, разработавшие данную документацию, вынуждены будут вступить в члены одной из строительных СРО, что противоречит статье 55.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не предусматривающей возможности существования саморегулируемых организаций, объединяющих строителей и проектировщиков.
Рассматривая предусмотренные Приказом изменения, нельзя не отметить, что используемая в пунктах 38, 39 Раздела III формулировка «работы по организации строительства, реконструкции, капитальному ремонту», позволяет отнести к указанным работам как работы по разработке проекта производства работ, так и получение разрешений на строительство и других документов, необходимых для осуществления строительных работ.
Таким образом, даже те из застройщиков, чье участие в процессе строительства, заключается лишь в получении правоустанавливающих документов на земельный участок и обеспечении строительства, должны будут вступить в СРО и получить соответствующее свидетельство о допуске. Вместе с тем, представляется очевидным, что подобного рода работы, не оказывают прямого влияния на безопасность объектов капитального строительства и могут выполняться любыми физическими и юридическими лицами без получения допусков саморегулируемых организаций.
Аналитическая справка подготовлена экспертами Ассоциации строителей России
Руководитель проекта Заслуженный юрист РФ д.ю.н., профессор А.С.Самойлов
30 ноября