Основные проблемы реформы технического регулирования в строительном комплексе России
Экспертами Ассоциации строителей России подготовлена Аналитическая справка, пресвященная основным проблемам реформы технического регулирования в строительном комплексе РФ.
Общая характеристика ситуации, сложившейся в капитальном строительстве после принятия Федерального закона «О техническом регулировании»
Ассоциацией строителей России проводится постоянный мониторинг ситуации в сфере технического регулирования в строительном комплексе, в частности, анализ хода разработки документов, предусмотренных Федеральным законом от 27 декабря
По прошествии семи лет после введения в правовое поле Федерального закона 184-ФЗ и за несколько месяцев до окончательной отмены еще легитимной системы нормативной технической документации (ГОСТы, СНиПы, ТСН и т.п.) профессиональному и экспертному сообществу представлены:
- принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении проект Федерального закона «Технический регламент «О безопасности зданий и сооружений»;
- принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении проект Федерального закона «Технический регламент «О безопасности строительных материалов и изделий»;
- одобренный Экспертной комиссией Минрегиона России и утвержденный Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации СНиП «Общественные здания и сооружения» (актуализированная редакция);
- проекты нескольких сводов правил, обсуждаемые в настоящее время Экспертной комиссией Минрегиона России, ни один из которых до сих пор не утвержден.
При этом следует иметь в виду, что в январе 2010 года, по окончании предусмотренного Федеральным законом №184-ФЗ переходного периода все обязательные требования к продукции и процессам производства, в отношении которых технические регламенты не будут приняты, прекратят свое действие. Это означает, что уже в январе 2010 года, строительный комплекс России рискует оказаться в условиях отсутствия достаточной правовой основы для осуществления своей профессиональной деятельности.
Указанные обстоятельства объективно порождают отрицательные тенденции в обеспечении безопасности в строительстве, в том числе резкое увеличение количества аварий и катастроф. Особую тревогу вызывает безопасность строительства высотных зданий, крупных торговых и развлекательных центров, иных технически сложных и уникальных объектов, прежде всего публичного назначения. Отсутствие детального регулирования требований безопасности при их проектировании и строительстве может привести к самым тяжким последствиям. Следует отметить, что отсутствие указанной правовой базы крайне затрудняет деятельность надзорных (контрольных) органов, прежде всего Ростехнадзора.
Признавая очевидные недостатки Федерального закона №184-ФЗ, такие, например, как игнорирование специфики строительной продукции (зданий, сооружений) как объектов технического регулирования, сложность включения в технические регламенты всего объема обязательных требований к безопасности строительной продукции и т.д., следует отметить, что причинами тревожной ситуации, сложившейся в области реализации реформы технического регулирования в строительстве, являются не только и не столько указанные выше недостатки.
Так, концептуальные инновации, привнесенные Федеральным законом №184-ФЗ, отчасти были связаны с необходимостью создания условий для ускорения процесса внедрения достижений технического прогресса в реальное производство. Для решения этой задачи необходимо было создать альтернативную модель разработки и утверждения нормативных технических документов и стимулировать предприятия реальной экономики к участию в техническом регулировании по схеме: «стандарт организации – национальный стандарт – свод правил» с соответствующей оценкой соответствия, обязательной, если указанные документы будут обеспечивать исполнение требований к безопасности, или добровольной, если они будут обеспечивать требования к качеству.
В основу концепции технического регулирования, закрепленной Федеральным законом №184-ФЗ, были положены принципы разделения в системе нормативной технической документации исключительной ответственности государства (безопасность объектов технического регулирования) и ответственности субъектов бизнеса (качество объектов), а также высокой активности проектных и строительных организаций в области разработки документов технического регулирования.
Подобные представления привели к тому, что сначала в тексте Федерального закона №184-ФЗ, а затем и в принятых в его развитие постановлениях Правительства Российской Федерации и других подзаконных актах было закреплено, что субъектами разработки нормативных технических документов могут быть любые лица (по умолчанию – субъекты бизнеса).
При этом не было учтено, что используемая в Федеральном законе №184-ФЗ конструкция «любые лица» может работать исключительно при наличии организационных стимулов, которые стали складываться только в последнее время в связи с введением в градостроительную деятельность института саморегулирования. При этом следует учитывать, что сам институт находится в стадии становления, система саморегулируемых организаций только формируется, процессы эти протекают в строительном комплексе Российской Федерации весьма тяжело.
На сегодняшний день стало очевидным то, что было и так ясно с самого начала переходного периода, – для преимущественно ориентированного на российский рынок строительного бизнеса нет никаких стимулов к разработке документов технического регулирования, а редкие исключения не могут снять проблему в ее целостности. Таким образом, реформирование системы технического регулирования в строительной отрасли столкнулось с практически полным отсутствием субъектов, принимающих на себя ответственность за разработку т.н. нормативных технических документов, и, главное, с отсутствием субъекта, ответственного за систему технического регулирования в целом.
Следует также отметить, что введенное Федеральным законом №184-ФЗ разделение нормативных технических документов, в зависимости от их нормативного статуса, на обязательные (технические регламенты) и добровольные (национальные стандарты и своды правил) создало довольно сложную правовую конструкцию, отличную от существовавшей ранее, при которой все т.н. нормативные технические документы являлись обязательными. В результате возникла необходимость создания специального правового и административного механизма, который обеспечивал бы организационную и правовую связь между документами разного нормативного статуса, а также стимулировал бы обязательное выполнение строительными организациями документов добровольного применения, не нарушая при этом избыточным регулированием их технологическую инициативу и активность.
Непосредственное применение положений законодательства о техническом регулировании к сложившейся системе нормативных технических документов в строительстве столкнулось с ее большим объемом, довольно сложной структурой и, главное, отсутствием внятных методических материалов по работе с ней.
Указанные обстоятельства, усугубленные наличием объективных недостатков Федерального закона №184-ФЗ, привели к тому, что за почти семилетний период действия Федерального закона №184-ФЗ применительно к строительной отрасли не сделано практически ничего значимого в части его реализации.
Анализируя положения Федерального закона №184-ФЗ и понимая исключительную сложность реализации его требований в сфере строительства (поскольку, к продукции, произведенной в результате деятельности по строительству, не могут предъявляться стандартные требования), можно утверждать, что требования, предъявляемые к обеспечению безопасности в сфере строительства, должны не только учитывать специфику строительной продукции, но и быть обязательными для применения.
Указанную точку зрения разделяют специалисты и эксперты в иных, в том числе особо опасных отраслях российской промышленности – авиационной промышленности, оборонной промышленности, атомной энергетике и ряде других отраслей.
В частности, специалисты в сфере авиационной промышленности справедливо полагают, что Федеральный закон №184-ФЗ меняет к худшему сложившуюся на протяжении более чем шестидесяти лет государственную систему стандартизации, являющуюся главным составляющим безопасности и качества авиационной техники. По мнению экспертов, разрушение существующей в этой сфере системы стандартизации окончательно подорвет создание, производство и эксплуатацию авиационной техники. По их мнению, с которым сложно не согласиться, чрезмерная либерализация и самостоятельность изготовителей авиационной техники, которую предусматривает Федеральный закон №184-ФЗ, недопустима.
Анализ иностранного законодательства в сфере технического регулирования показывает, что во многих странах с гибкой системой стандартизации (то есть системой, при которой обязательным для применения является только один уровень документов, все остальные являются добровольными для применения, и который, по сути, воспроизведен в Федеральном законе №184-ФЗ), например, в Германии и Японии, стандарты, по общему правилу, представляют собой документы добровольного применения, однако для наиболее опасных сфер промышленности сделано исключение из общего правила – документы добровольного применения в данных отраслях приобретают обязательный характер.
Представляется, что, такой подход может быть реализован и в России, поскольку не нуждается в пересмотре концепции реформы технического регулирования в целом, и способен решить целый комплекс проблем по обеспечению безопасности в ключевых сферах российской промышленности. Однако в целях реализации указанного подхода требуется внесение соответствующих изменений в законодательство России о техническом регулировании.
Характеристика ситуации, сложившейся в сфере разработки проектов технических регламентов, предусмотренных Федеральным законом №184-ФЗ
О необходимости внесения изменений в законодательство России о техническом регулировании и стандартизации красноречиво свидетельствует ситуация, сложившаяся на сегодняшний день в сфере разработки нормативных документов, предусмотренных Федеральным законом №184-ФЗ – технических регламентов.
В настоящее время базовые для строительной отрасли технические регламенты «О безопасности зданий и сооружений» и «О безопасности строительных материалов и изделий», приняты Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации в первом чтении, в условиях непрекращающейся в экспертном сообществе весьма острой дискуссии о должном содержании и структуре указанных технических регламентов, способах задания в них обязательных требований, о правовом статусе и роли национальных стандартов и сводов правил, а также о способах придания им нормативного характера.
Проведенный экспертами Ассоциации строителей России правовой анализ проектов технических регламентов «О безопасности зданий и сооружений» и «О безопасности строительных материалов и изделий» показывает, что они, в целом, соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации и принятым правилам подготовки проектов нормативных правовых актов.
Вместе с тем, нельзя не отметить, что значительная часть норм рассматриваемых проектов технических регламентов носит достаточно общий, в ряде случаев декларативный характер, что может привести к неоднозначности их толкования и затруднить применение.
Так, проект технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» содержит лишь общие положения о том, что должны соблюдаться требования механической, пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологические требования, требования энергосбережения и др.
В частности, согласно части 4 статьи 6 проекта «Конструкции и основания здания или сооружения должны обладать такой прочностью и устойчивостью, чтобы при строительстве и эксплуатации не возникало угрозы причинения вреда… в результате повреждения частей здания или сооружения, систем инженерно-технического обеспечения, трубопроводов в результате значительной деформации или перемещения несущих конструкций…». В соответствии с частью 1 статьи 9 «Здания и сооружения должны быть спроектированы и построены так, чтобы в процессе и при прекращении их эксплуатации не возникало недопустимой угрозы причинения вреда здоровью людей в результате физических, биологических, химических воздействий».
Аналогичные формулировки содержатся также и в ряде других статьей проекта регламента, в частности: «недопустимая угроза» (ст. 11, ст. 13), «эффективное использование», «экономное расходование» (ст. 12) «обоснованные значения» (ч. 2 ст. 14), «недопустимое ухудшение» (п. 1 ч. 16 ст. 14), «пропорции, благоприятные для жизнедеятельности человека» (п. 2 ч. 3 ст. 19), «достаточная продолжительность инсоляции», «избыточная инсоляция» (ч. 1 ст. 21), «благоприятные условия проживания» (ч. 3 ст. 21), «освещение, достаточное для предотвращения угрозы причинения вреда здоровью людей» (ч. 1 ст. 22) «меры по обеспечению оптимального уровня громкости и различимости звука» (ч. 4 ст. 23), «благоприятные санитарно-гигиенические условия» (ч. 1 ст. 28).
Проект технического регламента «О безопасности строительных материалов и изделий» также практически не содержит конкретных требований к безопасности.
Так, большинство норм главы 2 проекта регламента, посвященной требованиям к безопасности строительных материалов, изделий и конструкций, носят отсылочный характер. Например, согласно пункту 3 части 2 статьи 4 «строительные материалы, изделия и конструкции в части обеспечения безопасности излучений, химической, термической, биологической безопасности должны соответствовать требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения». Аналогичные формулировки используются в пунктах 2 и 4 части 1 статьи 4, статье 6 проекта регламента.
Остальные статьи, устанавливающий требования к безопасности, носят исключительно общий, декларативный характер (например, «строительные материалы, изделия и конструкции… должны быть безопасными при использовании по своему назначению …» (ч. 1 ст. 4)). Можно констатировать, что эти и подобные им положения проекта напоминают правовые нормы только внешне, так как механизм их реализации неясен.
Представляется очевидным, что приведенные выше формулировки требуют уточнения, поскольку не соответствуют одному из основных технико-юридических требований формулирования нормативных предписаний – однозначности из трактовки.
Кроме того, учитывая, что согласно действующей редакции Федерального закона № 184-ФЗ исполнение норм, не включенных в технический регламент, является добровольным, установление требований к безопасности зданий и сооружений посредством использования лишь формулировок общего характера, таких как «здания и сооружения должны быть спроектированы и построены таким образом… чтобы в процессе их эксплуатации не возникало недопустимой угрозы несчастных случаев с людьми…» (ст. 11 проекта технического регламента «О безопасности зданий и сооружений»), недопустимо.
Следует отметить, что недостатки проектов технических регламентов «О безопасности зданий и сооружений» и «О безопасности строительных материалов и изделий» не исчерпываются вышеперечисленными.
Например, одним из наиболее заметных недостатков указанных проектов технических регламентов является недостаточная четкость используемых в них терминов и понятий.
В частности, требуют уточнения понятия «здание» и «сооружение», установленные в статье проекта технического регламента «О безопасности зданий и сооружений».
Так, согласно пункту 27 статьи 2 проекта регламента одним из основных признаков сооружения, отличающих его от здания, является отсутствие в нем «помещений, предназначенных для проживания и (или) деятельности людей, размещения производств, хранения продукции и содержания животных». Вместе с тем, такие строительные объекты как стадионы, телевизионные башни, метро, относятся к сооружениям, хотя и имеют в своем составе помещения, предназначенные для деятельности людей.
Кроме того, пункт 27 статьи 2 указанного проекта регламента, содержащий однозначное указание на то, что сооружение не может содержать в своем составе помещений, противоречит пункту 19 данной статьи, предусматривающему, что помещение может являться не только частью объема здания, но и частью объема сооружения общественного назначения.
Представляется также, что термины «строительные материалы» и «строительные изделия» должны быть раскрыты не в техническом регламенте «О безопасности зданий и сооружений», а в техническом регламенте «О безопасности строительных материалов».
Необходимо также отметить, что проекты технических регламентов «О безопасности зданий и сооружений» и «О безопасности строительных материалов» недостаточно четко устанавливают объекты технического регулирования, а также признаки их идентификации.
Согласно части 1 статьи 3 проекта технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» статьи объектами технического регулирования являются «здания и сооружения любого назначения». Вместе с тем, в соответствии с пунктом 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации помимо зданий и сооружений к объектам капитального строительства относятся также объекты, строительство которых не завершено (объекты незавершенного строительства).
В проекте технического регламента «О безопасности строительных материалов и изделий» перечень объектов технического регулирования и их идентификационные признаки установлены через отнесение укрупненных групп строительных материалов, изделий и конструкций к высшим классификационным кодам Общероссийского классификатора продукции ОКП ОК 005-93. При этом следует согласиться с мнением Комитета Государственной Думы по строительству и земельным отношениям, что дифференциация строительных материалов по таким укрупненным показателям, как классы и подклассы продукции может существенно затруднить установление дифференцированных требований безопасности по отношению к отдельным подклассам продукции.
Следует также отметить, что проект технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» не вполне соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Федеральный закон № 123-ФЗ).
Так, например, статья 7 проекта технического регламента, устанавливающая требования к пожарной безопасности зданий и сооружений, не в полной мере согласована со статьей 80 Федерального закона № 123-ФЗ, имеющей аналогичный предмет регулирования. В частности, пункт 5 части 1 данной статьи устанавливает такое требование, как необходимость «обеспечения возможности доступа личного состава пожарных подразделений и подачи средств пожаротушения к очагу пожара». Вместе с тем, согласно пункту 3 части 1 статьи 80 Федерального закона № 123-ФЗ «конструктивные, объемно-планировочные и инженерно-технические решения зданий, сооружений и строений должны обеспечивать в случае пожара… возможность доступа личного состава подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение зданий, сооружений и строений».
Согласно части 16 статьи 14 проекта регламента, в проектной и рабочей документации должна быть предусмотрена «возможность безопасной эксплуатации проектируемого здания или сооружения и приведены требования к способам проведения мероприятий по техническому обслуживанию,,.» (п. 1), «минимальная периодичность осуществления проверок, осмотров и освидетельствований состояния конструкций и систем инженерно-технического обеспечения…» (п. 2), и т.п. Вместе с тем, части 2 и 12 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не предусматривают возможности включения указанных в проекте регламента требований в проектную документацию.
Не соответствует статье 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации часть 5 статьи 40 проекта регламента в части установления круга лиц, имеющих право на осуществление строительного контроля. Так, согласно части 2 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, строительный контроль может осуществляться не только лицом, осуществляющим строительство, но также застройщиком или заказчиком (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора).
Не соответствует статье 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации часть 5 статьи 41 проекта технического регламента в части указания документов, проверка на соответствие которым входит в предмет государственного строительного надзора. Согласно части 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации «предметом государственного строительного надзора является соответствие выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной (но не рабочей!) документации».
Части 7 и 8 статьи 41 проекта регламента содержат указания на документы, предоставляемые для получения разрешения на ввод в эксплуатацию здания или сооружения. При этом, некоторые из указанных в данной статье проекта регламента документов не предусмотрены частью 2 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающей исчерпывающий перечень документов, прилагаемых к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
В части 16 статьи 40 и части 3 статьи 41 проекта регламента для обозначения «лица, осуществляющего строительство», используется не предусмотренный Градостроительным кодексом Российской Федерации термин «подрядчик».
Необходимо также отметить, что некоторые статьи проекта технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» содержат нормы, определяющие порядок действий лиц в процессе строительства, эксплуатации объектов капитального строительства, не связанные непосредственно с обеспечением безопасности зданий и сооружений.
Так, например, часть 3 статьи 33 проекта регламента устанавливает обязанность «документировать замечания представителя застройщика, заказчика» при осуществлении строительного контроля», а часть 4 данной статьи, почти дословно дублируя часть 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривает обязанность заказчика «обеспечить доступ на строительную площадку представителей застройщика или заказчика и органов государственного строительного надзора…, предоставлять им необходимую документацию». Часть 10 статьи 35 проекта регламента устанавливает обязанность застройщика (заказчика) передать собственнику здания результаты инженерных изысканий, проектную, рабочую и исполнительную документацию.
Представляется, что подобного рода положения должны регулироваться не техническим регламентом, который в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ должен устанавливать требования к безопасности зданий и сооружений, а также к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), строительства, эксплуатации, а Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Характеристика ситуации, сложившейся в сфере принятия документов добровольного применения – национальных стандартов и сводов правил, предусмотренных Федеральным законом №184-ФЗ
Еще одним труднореализуемым направлением реформы технического регулирования является создание массива документов добровольного применения – национальных стандартов и сводов правил.
Как отмечалось выше, Федеральный закон №184-ФЗ в нынешней своей редакции создал ситуацию, при которой обязательными для исполнения являются только нормы, предусмотренные в технических регламентах.
Вместе с тем, анализ текстов уже разработанных технических регламентов показал, что в них содержатся лишь общие формулировки требований к безопасности объектов технического регулирования. При этом разработчики технических регламентов подразумевают, что конкретные характеристики и показатели, развивающие общие требования технических регламентов, должны устанавливаться именно национальными стандартами и сводами правил.
Помимо вышесказанного, беспокойство вызывает и проблема разграничения содержания таких понятий как «технический регламент», «свод правил» и «национальный стандарт». При этом, если технический регламент, согласно статье 2 Федерального закона № 184-ФЗ, является нормативным правовым актом обязательного применения, то разница в содержании сводов правил и национальных стандартов до сих пор не вполне ясна. Согласно предусмотренным в Федеральном законе №184-ФЗ определениям оба вида документов являются документами добровольного применения, а также имеют практически одинаковое содержание.
Федеральный закон №184-ФЗ также не дает ответа на вопрос, как при создании новой системы документов в сфере технического регулирования в строительстве будут учтены уже существующие документы по стандартизации (СНиПы, ГОСТы и проч.). Из анализа концепции реформы ясно следует лишь то, что вся существующая нормативная база по стандартизации, в том числе и в сфере строительства, с принятием новых, предусмотренных Федеральным законом №184-ФЗ документов, утратит свое действие.
При этом представляется немаловажным, что эти документы содержат в себе накопленные десятилетиями весьма ценные знания и опыт в различных областях деятельности, в связи с чем их актуализация и дальнейшее использование представляется целесообразными.
При анализе соотношения ранее действовавшей базы документов с документами, разработка которых предусмотрена Федеральным законом №184-ФЗ, обращает на себя внимание Постановление Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 27.07.2003 г. № 63, согласно которому со дня вступления в силу Федерального закона № 184-ФЗ государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля
Законность указанного документа представляется весьма сомнительной. Ситуация, при которой некий массив документов, имевших в соответствии с ранее действовавшим законодательством статус обязательных, механически приобрел иной правовой статус, с правовой точки зрения не допустима.
При этом указанные т.н. национальные стандарты содержат нормативные ссылки на десятки ГОСТов, применение которых сегодня существенно ограничено требованиями Федерального закона №184-ФЗ, а с января
Следует также отметить, что, в соответствии вышеназванным Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии, до вступления в силу технических регламентов требования, установленные стандартами, принятыми Госстандартом России до 1 июля 2003г., являются обязательными для исполнения только в части, соответствующей целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Вместе с тем, при анализе текстов указанных стандартов не представляется возможным однозначно установить, какие из содержащихся в них требований соответствуют указанным выше целям, а какие нет.
Необходимо также обратить внимание на то, что разработка национальных стандартов осуществляется с отступлением от требований Федерального закона №184-ФЗ.
Деятельность по созданию массивов этих документов, осуществляемая Техническим комитетом ТК 465 «Строительство», ведется крайне вяло и, по сути, представляет собой формальное придание некому массиву документов, имевших в соответствии с ранее действовавшим законодательством статус обязательных (государственные и м
Служба государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга представила обобщенные результаты работы за 2006 год.
АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТОВ ЭКСПЕРТИЗЫ
За прошедший 2006 год общее количество рассматриваемых экспертизой проектов возросло в 1,03 раза. Можно отметить, что и доля городского бюджета в комплексном строительстве начала увеличиваться. Качество проектной документации, представленной в экспертизу за 2006 год, не улучшилось.
По сравнению с предыдущими годами возросло проектирование и строительство крупных гипермаркетов (в основном одноэтажных), многоэтажных торгово-развлекательных центров (с подземными автостоянками, торговыми площадями, ресторанами и кафе, многозальными кинотеатрами малой вместимости), салонов по продаже автомобилей с центрами сервисного обслуживания, офисно-деловых центров и пр.
Увеличилась доля жилищного строительства. В основном осваиваются северные и южные районы города. Большая доля строительства приходится на «уплотнительную» застройку.
В жилищном строительстве все больший процент составляют здания, которые проектируются по каркасно-монолитной схеме (кирпично-монолитные жилые дома). Вместе с тем доля панельного домостроения не уменьшилась по сравнению с 2005 годом.
Увеличивается количество объектов малоэтажного строительства.
Значительная доля строительства приходится на историческую часть города – объединенную охранную зону памятников истории и культуры. Здесь проводилось расселение «коммуналок» и реконструкция этих зданий под «элитное» жилье или размещение в них, а также на свободных территориях банков, гостиниц, ресторанов, офисов, магазинов и др. Как правило, эти проекты достаточно сложны и в большинстве случаев по ним имелись серьезные замечания.
В 2006 году проведена большая работа по утеплению и техническому перевооружению жилых домов, построенных по проектам массовых серий в 60-х годах прошлого века.
При реконструкции здания или строительстве новых зданий в стесненных условиях не всегда представлялись качественные материалы по обследованию конструкций, фундаментов и инженерно-геологических исследований. Одна из задач экспертизы состояла в том, чтобы в представляемых на рассмотрение проектах не допускались ошибки, которые повлекли бы за собой потерю устойчивости и прочности существующих сооружений после реконструкции.
При рассмотрении экспертизой проектной документации встречаются следующие технические недостатки:
– несоответствие исходно-разрешительной документации и функционального назначения здания и его частей;
– неправильное толкование заказчиком и проектировщиком терминов «капитальный ремонт», «реконструкция», «новое строительство»;
– отсутствие необходимых заключений специализированных экспертиз;
– сокращение по объему и уменьшение информации в пояснительных записках к проектам вплоть до ненормативного «пояснения к проекту»;
– формальное отношение к «заданию на проектирование», которое может вообще не соответствовать проекту;
– грубые технические ошибки практически во всех разделах проектов;
– продолжается практика представления проектов на экспертизу при фактическом завершении строительства объектов;
– изменяется функциональное назначение здания по сравнению с исходно-разрешительной документацией;
– без соответствующих согласований самовольно предусматривается снос существующих зданий и строительство на его месте новых, тогда как разрешение получено только на реконструкцию здания.
Архитектура
Качество проектной документации, представляемой на рассмотрение в экспертизу, с точки зрения объемно-планировочных решений в большинстве случаев можно оценить как удовлетворительное. При этом отмечается постоянное снижение качества оформления проектной документации. Более качественная проектная документация и с точки зрения проектных решений, и с точки зрения оформления представляется организациями, которые имеют большой опыт проектирования и, соответственно, прохождения экспертизы. Однако и у них практически всегда выявляются ошибки, требующие доработки проектных материалов.
К сожалению, следует отметить дальнейшее снижение качества проектных решений и оформления проектных материалов у крупных в прошлом отраслевых и региональных проектных организаций, связанное с уходом ведущих специалистов. Больше всего проблем возникает при проведении экспертизы проектов «молодых» проектных организаций, не имеющих должного опыта проектирования. Лучше обстоят дела у проектных организаций, которые нашли свою «нишу» и специализируются на проектировании объектов определенного функционального назначения (особенно транспортных и торговых предприятий), как это было раньше, при существовании отраслевых проектных институтов.
Отмечается улучшение объемно-планировочных решений проектов индивидуального жилищного строительства. В проектах предусматриваются более комфортные условия проживания, разнообразие в объемно-планировочном и архитектурном решениях. Первые этажи зданий используются под нежилые цели (магазины, офисы и другие объекты социальной инфраструктуры). В связи с резким увеличением количества индивидуального транспорта в цокольных этажах или рядом с жилыми домами, в отдельных подземных сооружениях, проектируются автостоянки.
Следует отметить снижение уровня архитектурных решений жилых домов, в которых прослеживается влияние требований заказчиков и строительных организаций, поскольку конкурсы объявляются не на разработку объектов на данном участке, а проводится аукцион на продажу или аренду участка между застройщиками. Победитель, как правило, игнорирует конкурсное проектирование и заказывает проектную документацию «угодному» ему архитектору.
Наравне с индивидуальными проектами жилых зданий строится жилье и по типовым секциям, из элементов, выпускаемых заводами железобетонных изделий (ЗАО «ДСК-3», КЖБИ в Сертолово, Гатчинский комбинат). Это панельные жилые дома, относительно дешевые по сравнению с кирпичными и монолитными домами, строящимися по индивидуальным проектам.
Кроме многоэтажного строительства в городе ведется и малоэтажная застройка. В малоэтажном строительстве самым распространенным типом застройки являются секционные жилые дома (до 3-4 этажей) и блокированные одноквартирные дома с придомовым участком для каждой квартиры. В целом качество проектов жилищного строительства более высокое, чем зданий общественного и производственного назначения.
В 2006 году проведена значительная работа по экспертизе зданий общественного назначения. В их числе можно отметить здания, относящиеся к различным типам: административные и офисные, бизнес-центры, торгово-выставочные комплексы, объекты здравоохранения и спорта, торговые, религиозного назначения, промышленные и др. Большинство общественных зданий можно отнести к многофункциональным.
В последние годы новым типом торговых зданий стали крупные магазины самообслуживания – гипермаркеты международного типа. Некоторые проекты гипермаркетов разрабатывались иностранными проектными организациями и были адаптированы к российским нормам. Необходимо отметить в целом их высокое качество.
По объектам здравоохранения в основном рассматривались проекты реконструкции или достройки медицинских комплексов.
Значительно увеличилось число проектов для строительства автопредприятий. В основном это станции технического обслуживания автомобилей производства иностранных фирм и выставочные залы при них, автозаправочные станции (АЗС). Отмечается увеличение количества проектов на строительство станций техобслуживания автомобилей отечественного производства. При проектировании указанных объектов, в отсутствие достаточной нормативной базы, разрабатывались технические условия на проектирование (в том числе по замечаниям экспертизы), учитывающие «фирменную» технологию функционирования указанных объектов.
Управлением проведена большая работа по улучшению качества проектов на реконструкцию, реставрацию жилых и общественных зданий, встроенных нежилых помещений в подвальных, цокольных и надземных этажах жилых зданий, а также на реконструкцию чердаков и мансард в эксплуатируемых домах в центральной исторической части города.
Основные требования, предъявляемые экспертизой к этим проектам:
– соответствие действующим нормам и правилам;
– конструктивная надежность, долговечность, экологическая безопасность и хорошие эксплуатационные качества;
– экономическая целесообразность проектных решений;
– сохранение и воссоздание архитектурного облика зданий, находящихся в охранной зоне центральных районов.
Однако не все проекты удовлетворяют указанным требованиям. Особо следует отметить низкое качество оформления проектов реконструкции жилых и общественных зданий, несоблюдение ГОСТов, строительных норм и правил, непрофессиональное выполнение проектов, несоответствие наименования проекта и его функциональной сути.
При рассмотрении проектной документации выделяются, как правило, следующие типичные недостатки:
– невыполнение ГОСТов по составу проектной документации;
– пояснительные записки не содержат всех необходимых разделов, заполняются по сокращенной схеме, малоинформативны, не содержат обоснований принятых решений;
– формальное отношение к заданию на проектирование, которое может вообще не соответствовать проекту, в том числе в части функционального назначения здания или его частей;
– неправильное толкование заказчиком и проектировщиком терминов «капитальный ремонт», «реконструкция», «новое строительство»;
– предусматривается самовольный снос существующих зданий и строительство на его месте новых без соответствующих согласований, тогда как разрешение получено только на реконструкцию здания;
– в проектах содержится большое количество ошибок, связанных с невыполнениями противопожарных требований;
– не соблюдаются требования по защите жилых помещений от шума;
– участились случаи грубых ошибок при разработке решений кровель, нерационально определяются способы водоотвода, что говорит об отсутствии должного внимания к этой части проектов;
– встречаются ошибки при определении теплозащиты ограждающих конструкций зданий;
– зачастую не выполняются требования по обеспечению доступности маломобильных групп населения к объектам инфраструктуры города;
– продолжается практика представления проектов в экспертизу объектов, уже находящихся в стадии строительства или полностью построенных.
Примеры:
1. Корректировка проекта перепланировки части помещений построенного здания магазина по продаже отделочных материалов под фитнес-центр с устройством бассейна для взрослых и детей по адресу: Кировский район, Юго-Запад, квартал 1 (пр. Стачек, 99) (заказчик – ООО «Адамант», генпроектировщик – ООО «АМ Фрайфельда В.М.»). Представлена перепланировка 4-го этажа введенного в эксплуатацию здания, затрагивающая планировочные и конструктивные решения всего здания: указанные габариты и место размещения лестничных клеток и лифтов отличаются от согласованных ранее и выполненных в натуре, изменена сетка колонн здания, не обеспечены самостоятельными эвакуационными выходами вновь запроектированные помещения фитнес-центра. Проект без дальнейшего рассмотрения возвращен на доработку.
2. Проект многофункционального нежилого здания торгово-административного назначения со встроенной автостоянкой по адресу: Пискаревский пр., 3 (заказчик – ООО «Ирлайн», генпроектировщик – ООО «АСБ»). Торговые, административные и подсобные помещения запроектированы без учета функционального зонирования, разгрузочных мест предусмотрено в два раза меньше необходимого. По замечаниям экспертизы в проект внесены изменения с учетом переработанных функциональных связей.
3. Проект продовольственного рынка «Шкиперский» по адресу: Васильевский остров, Наличный пер., 18 (заказчик – ООО «Фирма С и Б», генпроектировщик – ООО «Б2». Вместо рынка запроектирован супермаркет, занижено количество загрузочных мест. По замечаниям экспертизы изменена планировка, пересчитаны площади помещений, увеличено количество загрузочных мест.
4. Рабочий проект реконструкции объекта незавершенного строительства под административно-офисный комплекс (1 очередь строительства) по адресу: пр. Стачек, 48, лит. Е. В нарушение исходно-разрешительной документации на первом и, частично, на втором этаже запроектирован торговый комплекс с кафе открытого типа. По требованию экспертизы торговый комплекс ликвидирован, кафе запроектировано закрытого типа (обслуживание офисов).
5. Рабочий проект капитального ремонта помещений Василеостровского районного суда по адресу: Средний пр., 55, лит. А (генпроектировщик – ООО «Ленинс»). По замечаниям экспертизы в проектную документацию внесены изменения в части выполнения требований СП 31-104-2000 («Здания районных и городских судов»): предусмотрена звукоизоляция стен и дверей кабинетов судей, комнат для свидетелей, предусмотрено устройство двойных дверей.
6. Проект многофункционального делового центра комплекса «Балтийская жемчужина» по адресу: Петергофское шоссе, уч. 1, кв. 39-2 (заказчик – ЗАО «Балтийская жемчужина», генпроектировщик – ООО «Архитектурная мастерская Цыцина»).
Выдано предварительное заключение с очень большими и серьезными замечаниями по противопожарным требованиям с необходимостью разработки компенсирующих мероприятий.
Отмечена нерациональность принятых планировочных решений в части прохода в столовую, рассчитанную на 200 посадочных мест для сотрудников, через улицу и хозяйственную лестничную клетку, при отсутствии в столовой гардероба, несоблюдение норм по рабочим помещениям столовой. Кроме того, имеются замечания по заниженным высотам залов совещаний и конференций, нерациональное использование площадей, резко завышенное количество санитарных узлов и др.
Особое замечание по кровле, где организовано замкнутое по контуру пространство, с парапетами высотой 2,5 м что может привести к скоплению большой массы снега с неконтролируемой нагрузкой на покрытие и без решений по возможному удалению снега с кровли.
Учитывая, что уже ведется строительство и металлический каркас возведен, исправление проекта по замечаниям усложнится.
Основные решениЯ по обеспеЧению условий жизнедеЯтельности инвалидов
Качество проектно-сметной документации в части «Обеспечения доступной среды жизнедеятельности для инвалидов и других маломобильных групп населения» значительно выросло. В проектах объектов социальной инфраструктуры, представленных на экспертизу, предусматривается комплекс мероприятий, обеспечивающий доступность их для маломобильных групп населения. Наряду с хорошими проектами встречаются проекты, в которых мероприятия по обеспечению условий жизнедеятельности инвалидов выполнены, но не в полном объеме.
Так, по замечаниям экспертизы в проектах общеобразовательных школ были предусмотрены мероприятия, обеспечивающие доступность для маломобильных групп населения: предусматривалась возможность использования спортивных залов и бассейна для занятий учащихся с нарушением опорно-двигательного аппарата, в раздевалках предусматривались для инвалидов кабины санузлов и душевые.
В проектах подземных пешеходных переходов на пересечении Гражданского проспекта и проспекта Просвещения, а также у станций метро «Проспект Большевиков и «Академическая» не были предусмотрены мероприятия, обеспечивающие выход маломобильных групп населения к трамвайным остановкам. По замечаниям экспертизы проектно-сметная документация была откорректирована, на выходах к трамвайным остановкам были установлены подъемные платформы с наклонным перемещением.
Также по замечаниям экспертизы в проектах гостиниц были предусмотрены номера, приспособленные для проживания любых категорий инвалидов, в торговых залах гипермаркетов и других торговых комплексов были предусмотрены контрольно-кассовые узлы с шириной прохода более 1,1 метра для обслуживания маломобильных групп населения и пр.
В пятницу, 2 марта губернатор провела в Смольном совещание по вопросам строительства нового футбольного стадиона в Западной части Крестовского острова. Делегация Петербурга, побывавшая на инвестиционном форуме в Японии и параллельно успевшая провести переговоры с победителем архитектурного конкурса Кисе Курокавой, вернулась в город и представила губернатору подробный календарный план реализации проекта.Согласно этому плану все работы по возведению основного спортивного сооружения и сопутствующих объектов, благоустройству окружающей территории, строительству электроподстанции и прокладке инженерных сетей должны быть завершены к 30 декабря 2008 года. Уже в начале марта 2009 года на новом стадионе будет проведен первый футбольный матч сезона.
Основным докладчиком выступил заместитель председателя Комитета по строительству Станислав Логунов. По его словам, в декабре минувшего года был проведен конкурс на проектирование и строительство, в котором победило общество с ограниченной ответственностью «СИНТЕЗ-СУИ». 5 февраля правительство города подписало контракт с компанией «СИНТЕЗ-СУИ», сумма которого составляет 6644 млн рублей, в том числе на 2007 год 1479 млн рублей. А 21 февраля в присутствии представителей Правительства Российской Федерации был подписан контракт между этой компанией и Архитектурной мастерской Кисе Курокавы на выполнение архитектурной части проекта и авторский надзор на весь период строительства. В конце февраля руководитель компании Григорий Фельдман побывал в Японии, где были оговорены детали контракта и получен первый пакет чертежей в количестве 360 листов от автора.
Сохраним
гармониЧный ландшафт
По представленным японцами чертежам предусмотрено сохранение гармоничных очертаний ландшафта Финского залива. При этом общая высота стадиона составит 54 метров, она необходима, чтобы вместить 62 тысячи зрителей. Именно такое количество кресел планируется установить, в том числе около 500 кресел для инвалидов. Размеры поля почти 10 тыс. кв. метров (110х80 метров). Стадион будет многофункциональным. И послужит не только для проведения матчей, но и для других массовых мероприятий. Помимо непосредственно спортивных помещений в нем предполагается разместить бизнес-центр на 300 комнат, музей истории стадиона имени Кирова и японский центр с рестораном. Причем музей и центр Архитектурная мастерская Кисе Курокавы планирует возвести за счет собственных средств. Станислав Логунов сообщил, что в настоящее время завершаются работы по сбору исходных данных для подготовки документации по проектированию. Утверждены границы строительной площадки, получены необходимые согласования КГА. КГИОП выданы условия для проектирования, предусматривающие сохранение габаритов и фасадов существующих объектов. До 20 апреля КГА должно согласовать благоустройство всей западной части Крестовского острова, а проект планировки земельного участка под строительство нового стадиона – до 30 апреля. Если изначально речь шла только о строительстве стадиона, то теперь, по словам чиновника, принято решение по реконструкции всей западной части Крестовского острова, включая «Невское кольцо», гребной канал, завершение строительства велотрека и строительство новой базы для спортсменов-гребцов.
В начале марта планируется завершить проектно-изыскательские работы по несущей способности грунтов, сваи уже вбиты, осталось снять показания. Завершены работы по обустройству строительного городка. Ведутся подготовительные работы. В начале апреля планируется приступить к работам по закладке фундамента.
Губернатор докладом осталась довольна. Попросила только установить веб-камеру, чтобы иметь возможность контролировать строительство в режиме онлайн. Александр Вахмистров пообещал установить ее в апреле, когда подрядчики приступят к основным строительным работам.
Чувство ответственности есть
Далее на трибуну вышел Григорий Фельдман, руководитель «СИНТЕЗ-СУИ». Губернатор для начала спросила: «Есть ли у вас чувство ответственности компании за реализацию такого крупного проекта, за который беретесь? Это очень сложный объект». Григорий Фельдман ответил, что если бы не было такого чувства и уверенности, что справятся, они бы просто не взялись за строительство. «Мы не то что приложим все усилия, – уверенно говорил он, – но сделаем все, чтобы проект был реализован. Я хочу доложить о том, что были проведены отдельные переговоры с Кисе Курокавой, который просил передать, что также понимает всю ответственность и собирается участвовать в этом проекте более чем активно». Григорий Фельдман озвучил информацию о том, что Кисе Курокава баллотируется на пост губернатора Токио, и не исключена возможность, что скоро он будет разговаривать с Валентиной Матвиенко как губернатор с губернатором.
На вопрос, четко ли определено участие архитектора в этом проекте, Григорий Фельдман уверенно ответил, что «не только четко определено, но и удалось достичь личного контакта, что очень важно». Он рассказал, что знаменитый японский архитектор предоставил чертежи и «качество работы очень высокое».
Дефицит проектировщиков
Перешли к российской действительности. И тут всплыла давно известная истина, что, если со строителями в Петербурге дела обстоят более или менее неплохо, то с проектировщиками все значительно сложнее. Сделать проект в короткие сроки и провести его экспертизу подвластно только московским институтам. А потому на роль генерального проектировщика приглашен ЦНИИСК имени Кучеренко. СПб НИИПИ, который до настоящего времени занимался проектированием, выступит в роли субподрядчика проекта. Впрочем, договор с московскими проектировщиками еще не подписан. Консультантом по проекту выступит рекомендованная Кисе Курокавой английская компания «АРУП», которая имеет офис в Москве и планирует открыть офис в Петербурге.
ЦНИИСК им. Кучеренко выбран потому, что стадион относится к уникальным высотным объектам, а значит, экспертизу будет проводить федеральный центр. А главным федеральным экспертом по таким конструкциям как раз и является институт Кучеренко. Проект стадиона, согласованный экспертизой, планируется получить в июле 2007 года. Губернатор высказала пожелание, чтобы контракт с главным проектировщиком был подписан жесткий и с большими штрафными санкциями за срыв сроков.
А строителей хватает
Строить стадион будет известная петербургская организация «СУ-288», обладающая полной компетентностью, необходимой линейкой техники и численностью персонала для производства подготовительного периода. В настоящее время компания уже работает. Так как для строительства понадобится огромное количество бетонных смесей, а подвоз их затруднен (рассматривался даже водный путь), то решили ставить не менее трех заводов по производству бетонных смесей. «СУ-288» это обеспечить сможет.
На вопрос губернатора, есть ли какие-то претензии к городским службам, Григорий Фельдман дипломатично ответил, что крупных нет, а мелкие решит в рабочем порядке, так как контакты со всеми налажены еще во время согласования документов для предыдущей стройки – Юго-Западной ТЭЦ. По его мнению, самое главное – синхронизировать строительство стадиона с благоустройством окружающей территории, в первую очередь – коммуникаций, поскольку стадион должен соответствовать нормам УЕФА, а они рассматривают не только объект, но и окружающую инфраструктуру.
Благоустроить к осени 2008
Разговор перешел к благоустройству. Вице-губернатор Александр Вахмистров сообщил, что в настоящее время разрабатывается проект планировки всей западной оконечности Крестовского острова, включая «Невское кольцо», велотрек и прочие сооружения. 19 марта его вынесут на общественные слушания, а в апреле – на утверждение правительства. В этом же документе будет решен вопрос с парковками и стоянками для личного автотранспорта. «Мы рассмотрели все вопросы и нашли полное взаимопонимание по размещению других объектов, отметил вице-губернатор. – И окончательно рассмотрим на очередном заседании штаба, чтобы понимать резервы и те необходимые мероприятия, которые надо будет выполнить в 2008 году по оформлению пространства, в том числе, по озеленению».
Валентина Матвиенко потребовала, чтобы не позднее апреля правительство утвердило полностью план развития всей территории вокруг стадиона. И предложила максимально привлечь внебюджетные средства для развития этой территории. «А то, что невозможно сделать за внебюджетные средства, – заявила она, – мы должны включить в бюджет 2008 года и все работы по благоустройству завершить осенью следующего года. Чтобы летом следующего только зачистить».
ПамЯтник Миллеру
Кроме того, губернатор посоветовала «заранее заказать и оплатить железные конструкции, так как они очень дорожают, почти на 40 процентов в год». Александру Викторову она предложила продумать, как сделать территорию максимально красивой, а Вере Дементьевой – по поводу замены памятника Кирову на памятник Алексею Борисовичу (Миллеру) или Сергею Александровичу (Фурсенко) «Вера Анатольевна, вам все дорого, что покрыто пылью. Но давайте посмотрим свежим новым взглядом. Я ничего не имею против Кирова. Но надо действовать по уму. Вот сделали фонтанный комплекс на Московской площади, красивый комплекс. А памятник Ленину никак там не смотрится, при всем уважении к скульптору. Может, надо было в другое место перенести? Так и здесь. Подумать надо».
Изменить графики
Последним заслушали председателя Комитета по энергетике Александра Боброва. Он сообщил, что удалось найти удобную площадку для строительства подстанции. И если все пойдет по графику, то в I квартале 2009 года она будет сдана. Губернатора такой срок ввода не устроил. «Мы планируем запустить стадион в декабре 2008 года, в этот же срок должна быть введена и подстанция, – заявила она, – меняйте все свои графики». Александр Бобров попытался было убедить присутствующих, что объект слишком сложный, высоковольтный, однако в итоге аргументы Валентины Матвиенко («Каждый раз, как только речь заходит о строительстве подстанций, вы мне рассказываете о героических подвигах. Я понимаю, что подстанция – сложный инженерный объект. Но сам проект подстанции – типовой, ничего там сложного нет».) оказались убедительнее. Когда же речь зашла о прокладке канализационного коллектора, губернатор вспомнила о пивопроводе и предложила прокладывать их рядом, одновременно.
Каждый – при своем мнении
В самом конце возникла дискуссия о том, быть полю выдвижным или нет. Руководство «Зенита» выступает за такое модное новшество, как выдвижное поле; таких всего два в Европе. Однако губернатор и городское правительство считают, что гоняться за модой не следует. Главное – какое поле будет более качественным. Чиновники считают, что для Петербурга неважно, какое поле, все равно солнечных дней слишком мало, а в парниках у нас все хорошо растет, так что и газон расти будет. Правительство поддержал Григорий Фельдман, сообщив, что поле будет модульным и при необходимости его можно будет вывезти на улицу на автопогрузчиках. Сергей Фурсенко остался при своем мнении. Дискуссию решили продолжить на рабочей группе.
Подводя итоги совещания, губернатор подчеркнула, что сейчас основная задача – синхронизировать строительство стадиона и комплексное обустройство западной части Крестовского острова. «Это один из приоритетных городских проектов. Мы все заинтересованы в том, чтобы к концу 2008 года в Санкт-Петербурге появился современный стадион, отвечающий всем международным требованиям. А потому руководители всех комитетов должны решения относительно стадиона принимать молниеносно, без бюрократизма и волокиты».
Лилиана Глазова