О приоритете публично значимых целей в строительных спорах
Выполнение работ в бюджетной стройке всегда являлось предметом пристального внимания со стороны органов контроля и несло повышенные риски для исполнителей. В последнее время при судебном рассмотрении споров с участием публичной стороны в судебных актах прочно укрепилось понятие «приоритет публично значимых целей». О том, почему одного только знания закона для подрядчика может оказаться критично мало, и о том, что обязательно нужно знать исполнителям госконтрактов, «Строительному Еженедельнику» рассказала Екатерина Лизунова, руководитель ООО «Юридическая компания “Контрактика”», автор ТГ-канала «Лизунова | Юрист в строительстве».
Определенная часть строительных споров разрешается в судах по правилам, о которых в законе прямо ничего не написано. Или написано совершенно обратное. Речь идет о бюджетной стройке и приоритете публично значимых целей.
Нулевым километром, с которого стартовал подход о приоритете публичного интереса в подрядных спорах, стали дела о неосновательном обогащении подрядчиков, инициированные заказчиками по результатам проверок финансового контроля.
Ситуация, знакомая уже большому числу исполнителей бюджетных контрактов. Работы выполнены, приняты и оплачены, контракт сторонами исполнен. Через какое-то время приходит проверка и находит множество нарушений: неверно применены сметные нормы или расценки, фактическое выполнение меньше, хуже или дешевле сметного. Заказчику выдается предписание о необходимости сделать что-то, чтобы возместить потери, которые понес бюджет. Чтобы исполнить предписание, заказчик идет к подрядчику с требованием вернуть полученные ранее денежные средства или их часть.
Когда практика судов по данной категории дел только начинала формироваться, суды часто поддерживали подрядчиков, указывая на следующее:
– работы выполнены в полном объеме, что подтверждается подписанными обеими сторонами формами КС-2, КС-3, принятыми заказчиком без замечаний;
– недостатки, на которые указывает заказчик, являются явными, должны были быть обнаружены при приемке, поэтому на основании ст. 720 ГК РФ заказчик не вправе на них ссылаться;
– оплата по контракту произведена по согласованной цене, изменение цены контракта после его исполнения на основании результатов последующих проверок не предусмотрено нормами бюджетного законодательства;
– акт проверки не может являться допустимым доказательством при рассмотрении спора между заказчиком и подрядчиком, поскольку проверка проводилась в одностороннем порядке. Органы финансового контроля не являются стороной подрядных отношений;
– исковая давность для предъявления подобных требований, истекла, так как с момента приемки/оплаты выполненных работ прошло более трех лет.
На сегодняшний день картина в судах сильно изменилась. Даже если на уровне первой и апелляционной инстанций мы еще можем встретить такие выводы, то суды округов все чаще отменяют принятые в пользу подрядчиков решения и направляют дела на новое рассмотрение.
«Между тем судами не учтено следующее…»
Ключевые тезисы, перенесшие строительные споры с участием бюджетных заказчиков в правовое зазеркалье, были сформированы в ряде определений Верховного Суда РФ: от 07.09.2021 г. № 305-ЭС21-5987; от 01.12.2021 г. № 306-ЭС21-14798; от 22.12.2021 г. № 305-ЭС21-7750; от 17.01.2022 г. № 302-ЭС21-17055.
- Принцип эффективного использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) неразрывно связан с положениями 44-ФЗ, который был принят в целях обеспечения эффективности и результативности осуществления закупок, их гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений. Сама же бюджетная эффективность заключается в том, что при составлении и исполнении бюджетов нужно исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
- Поскольку последующий финансовый (бюджетный) контроль направлен на реализацию публично значимых целей бюджетного законодательства и законодательства о государственных закупках, а именно: на защиту общего публичного интереса в экономичном и эффективном расходовании бюджетных средств, действия сторон частноправового характера (подписание соответствующих актов приемки, соглашений и т. п.) сами по себе не могут нивелировать публично значимые цели.
- Цели судебного рассмотрения по данной категории дел заключаются в защите публичных интересов и установлении баланса интересов сторон спорных правоотношений (читай – бизнеса и государства). Для достижения этих целей судебное рассмотрение должно быть направлено на устранение нарушения принципа эффективного использования бюджетных средств.
- Добросовестный исполнитель всегда имеет возможность доказать законность и добросовестность своих действий. Поэтому баланс интересов сторон таких неравных спорных отношений соблюдается и не несет для исполнителя чрезмерного бремени.
Со временем эти формулировки стали все более активно применяться остальными судами, причем не только в спорах о неосновательном обогащении, но и в ряде других категорий подрядных споров, где одной из сторон выступает бюджет.
В итоге исполнителям бюджетных контрактов сегодня нужно быть готовыми к следующему.
- Тот факт, что работы приняты без замечаний, еще не значит, что нарушения не были допущены. Заказчик и после приемки вправе представить суду возражения по объему и стоимости работ (здесь суды ссылаются на п. 12 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 24.01.2000 г. № 51).
- Правило о том, что заказчик не вправе ссылаться на явные недостатки принятых работ, которые он мог и должен был обнаружить при приемке (ст. 720 ГК), в бюджетной стройке не работает. В целях защиты публичного интереса суды это правило не применяют. При наличии в правоотношениях концентрации таких общественно значимых публичных элементов, как исполнение государственного заказа и расходование бюджетных средств на достижение публично значимых целей, делает обязательным для суда при рассмотрении спора применение норм законодательства комплексно (Постановление АС Московского округа от 23.04.2026 г. по делу № А40-16576/2025).
- То обстоятельство, что спорная стоимость работ подтверждается положительным заключением государственной экспертизы, еще вовсе не означает, что в смете нет ошибок, приводящих к неэффективному использованию бюджетных средств (например Постановление АС Московского округа от 22.10.2025 г. по делу № А40-148620).
- Тот факт, что срок исковой давности для требования о возврате неосновательно полученной оплаты по принятым работам для заказчика истек, не является безусловным основанием для отказа в иске. Суды указывают на то, что определение начала течения срока исковой давности датой приемки или оплаты работ не соответствует характеру выявленных контрольным органом обстоятельств и фактически нивелирует контрольную деятельность в сфере бюджетных правоотношений и правоотношений в области государственных закупок, что недопустимо (Постановление АС Уральского округа от 09.04.2026 г. по делу № А76-3590/2025; от 05.12.2025 г. по делу № А47-20152/2023; Постановление АС Московского округа от 27.0.1.2026 г. по делу № А40-19144/2025).
- И наконец — главное. То, что контрольные мероприятия были проведены в одностороннем порядке, а сотрудники контрольных органов — не строители и не сметчики, под сомнение не ставится. Но с учетом того, что деятельность контролеров направлена на возврат незаконно, неэкономно или несоразмерно потраченных бюджетных средств, суды с целью защиты публичных интересов должны обеспечить состязательность и в этом сегменте контрольно-ревизионных отношений. Правда, почему-то не напрямую, а через иски заказчиков, получивших соответствующие предписания этих самых контролеров.
По мнению судов, оставление без судебной оценки фактов, которые были установлены по результатам проверок, пусть даже после завершения хозяйственных отношений сторон, фактически нивелирует контрольную деятельность в сфере государственных закупок. Такой подход приводит к бессмысленности деятельности по финансовому (бюджетному) контролю расходов бюджетных средств в условиях государственного заказа.
А практика, конечно же, не стоит на месте. С приоритетом публично значимых целей теперь можно встретиться и в других категориях споров: при проверке соблюдения правильности процедуры заключения контракта, при оценке потребительской ценности результата работ для заказчика, при оценке существенности нарушений подрядчика, послуживших основанием для отказа заказчика от контракта, и др.
В целом работа в бюджетной стройке сегодня все больше напоминает полет камикадзе: когда успешность полета непременно определяется гибелью пилота.
Если изменение экономической конъюнктуры оказывает такое явное воздействие на правоприменение, может, есть смысл уже установить эти новые правила открыто? Вместо того чтобы и дальше раскатывать тяжелым катком под названием «публично значимые цели» многие важнейшие институты обязательственного права, исковую давность, состязательность и равноправие сторон.
Ведь под этим огромным слоем предпринимательского риска ужесовсем не видно самого подрядчика. Скоро просто некому будет эти риски нести. И строить, соответственно, тоже.
Более подробно разбираю самые интересные дела в своем канале «Лизунова | юрист в строительстве» (Макс, ТГ), присоединяйтесь!
Учрежденный в 1966 году Указом Президиума Верховного Совета СССР День энергетика приходился на 22 декабря — день утверждения плана ГОЭЛРО. В 1980-х его перенесли на третье воскресенье декабря. В этом году праздник точно попал в первоначальную дату.
День энергетика — хороший повод подчеркнуть роль энергического комплекса Петербурга в жизни города. Специалистам отрасли есть чем гордиться, хотя проблем еще много.
Начиная с 2014 года, когда была принята госпрограмма «Комплексное развитие систем коммунальной инфраструктуры, энергетики и энергосбережения в Санкт-Петербурге», город регулярно вкладывает средства в модернизацию сетей. Например, в 2022 году планировалось заменить 280 км сетей, а всего построить, реконструировать и капитально отремонтировать — более 1350 км инженерных сетей.
Но пока этого мало. Изношенные трубы, требующие замены, исчисляются тысячами километров, а объем средств, необходимых для нового строительства и модернизации, — сотнями миллиардов рублей. Пока петербургские энергетики модернизируют системы за счет относительно скромных сумм, оставшаяся часть сетей продолжает стареть.
По результатам реализации госпрограммы степень износа основных фондов коммунальной инфраструктуры должна сократиться до 44,3%, однако срок завершения программы неизвестен.
Энергичные меры
Петербургские предприятия пытаются улучшить ситуацию в том числе собственными силами. Например, ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» выполнил целый ряд мер, чтобы улучшить работу системы водоотведения в периоды сильнейших ливней. Результат — значительно сократилось число жалоб на работу ливневой канализации.
Кроме того, значительно расширен парк спецтехники Водоканала в рамках программы обновления техники. В частности, до конца года планировалось пополнение 78 единицами специальной и грузовой техники.
ГУП «ТЭК СПб» старается снизить аварийность в теплосетях, для чего использует инновационные акустические датчики. Сейчас они охватывают свыше 100 км коммуникаций, на которых моментально выявляются и устраняются проблемы. По данным компании, в уходящем году ГУП «ТЭК СПб» проверило с помощью роботов 20 км тепломагистралей — рекордный объем. К высокоточному сканированию были привлечены три роботизированных комплекса. В ходе ремонта по следам проверки с участием роботов специалисты заменили 843 м изношенных тепловых сетей, которые могли не выдержать нагрузки в новом отопительном сезоне.
Свою лепту в газификацию Петербурга вносит Газпром. Действует программа, подписанная в 2020 году на период 2021–2025 гг. Она предусматривает 64 проекта, включая создание общественно-деловых пространств, строительство и реконструкцию объектов социально-культурного назначения, развитие транспортной и газозаправочной инфраструктуры, промышленную кооперацию и импортозамещение, а также наружное освещение и архитектурную подсветку. Объем инвестиций Газпрома в городские объекты должен составить 11,247 млрд рублей. По завершении программы в 2026 году технически возможная сетевая газификация Петербурга будет завершена полностью.
Ставшая особо актуальной в последние месяцы проблема импортозамещения также довольно успешно решается в энергетическом комплексе Петербурга. По данным ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга», проблема импортозамещения трубной продукции и запорно-регулирующей арматуры и насосного оборудования уже решена.
В ГУП «ТЭК СПб» утверждают, что уровень импортозамещения на предприятии уже несколько лет составляет 99%, но это не предел.
Реконструкция продолжается
Компании энергетического комплекса одновременно реализуют десятки проектов по реконструкции и модернизации существующих сетей и строительству новых.
В 2022 году ГУП «ТЭК СПб» направляет на модернизацию теплоэнергетической инфраструктуры Красносельского района около 1,1 млрд рублей, на замену более 7 км сетей. Основная часть средств направлена на реконструкцию 6-й Красносельской котельной на улице Политрука Пасечника. Повышена надежность теплоснабжения для 195 тыс. жителей на проспекте Ветеранов, для 20 тыс. — в квартале 3-6 Сосновой Поляны, для 13 тыс. — в квартале 21 Сосновой Поляны.
С серьезным опережением сроков сдан крупный объект реконструкции в Кронштадте. Эта локация — одна из пилотных, где ТЭК продолжает комплексную модернизацию теплоэнергетического хозяйства. Она включает в себя замену всех изношенных теплосетей и модернизацию Западной и Цитадельской котельных. В 2021 году объем перекладки в Кронштадтском районе составил 1277 метров трубопроводов. В текущем году этот объем вырастет: будет заменено более 1500 метров тепловых сетей, выработавших свой срок, сообщает компания.
Меняется система теплоснабжения Пушкинского и Колпинского районов. Предполагается, что к 2030 году в этих районах не останется объектов со сверхнормативным износом. Но для этого нужна большая работа: реконструкция четырех десятков котельных с переводом на экономичные виды топлива, модернизация тепловых пунктов, замена изношенных сетей. Программа позволит повысить КПД оборудования с 84,5 до 93% и автоматизировать котельные.
Завершен монтаж магистрального трубопровода от котельной Парнас. В рамках реконструкции теплоэнергетики обновили 1800 метров сети. Потребители, более 570 тыс. горожан, уже переключены на новую тепломагистраль.
Реконструкция Симоновской магистрали повысит надежность теплоснабжения во всем Выборгском и частично в Калининском районах.
Завершена реконструкция магистральной тепловой сети на улице Маршала Новикова; закончен монтаж трубопроводов в квартале 3 Ржевка-Пороховые; введен тепловой пункт на улице Жени Егоровой и т. д.
Газпром также работает над повышением надежности газоснабжения Петербурга. Идет строительство газораспределительной станции (ГРС) Сестрорецк во Всеволожском районе Ленинградской области. После ввода она заменит две ГРС — Конная Лахта и Северо-Западная ТЭЦ.
Проектируется ГРС Восточная-2 для обеспечения газом восточной части города, в том числе участков, на которых идет жилое строительство.
Параллельно модернизируется система теплоснабжения: идет строительство новой котельной на Центральной ТЭЦ, реконструируется Автовская ТЭЦ.
В уходящем году Газпром отремонтировал, заменил и проложил 67 км тепловых сетей в Адмиралтейском, Василеостровском, Кировском, Московском, Невском, Петроградском и Фрунзенском районах. Надежность теплоснабжения повысилась для 700 тыс. жителей.
ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» ведет реконструкцию водопроводной сети в Колпинском районе. Причем работы идут с опережением графика. Продолжается реконструкция сетей на Железнодорожном проспекте, которая завершится летом будущего года.
Предприятие реконструирует водопроводную магистраль в Красносельском районе, где улучшится водоснабжение для 50 тыс. жителей.
Недавно завершены строительные работы в Пушкинском районе: проложено 22 км сетей, 18 км канализационных сетей, а также построена насосная станция.
Технологическим присоединением занимается филиал ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» — Центр реализации инвестиционных программ. В этом году подключены 33 школы, 13 многоквартирных жилых комплексов, 9 объектов здравоохранения и другие социальные объекты.
АИП на перспективу
Строительство и реконструкция сетей и инженерных объектов продолжится и в 2023 году в рамках Адресной инвестиционной программы (АИП). Впервые бюджет раскошелится на сумму свыше 200 млрд рублей на АИП — 203,8 млрд рублей. В последующие годы расходы на АИП будут увеличиваться.
Однако на инженерные сети и инженерную инфраструктуру расходы не столь велики, как хотелось бы предприятиям энергетического комплекса. В частности, в 2023 году они получат около 5% от общего объема финансирования.
Государственная программа Санкт-Петербурга по целевой статье расходов «Комплексное развитие систем коммунальной инфраструктуры, энергетики и энергосбережения» в соответствии с АИП, тыс. руб.
|
Статья расходов |
2023 год |
2024 год |
2025 год |
|
Расходы на развитие и функционирование систем теплоснабжения |
4 489 760,0 |
4 162 714,1 |
5 363 225,1 |
|
Бюджетные инвестиции АО «Теплосеть Санкт-Петербурга» на реализацию программы |
2 500 000,0 |
0,0 |
0,0 |
|
Расходы на развитие и функционирование систем водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод |
5 838 849,2 |
7 422 716,6 |
10 512 135,5 |
|
Расходы на развитие и функционирование систем газоснабжения |
1 509 313,2 |
820 364,9 |
1 393 364,2 |
|
Расходы на развитие систем инженерного обеспечения территорий |
109 189,0 |
0,0 |
0,0 |
|
Расходы на содержание, эксплуатацию и развитие систем уличного освещения и художественной подсветки |
3 690 958,5 |
3 108 785,2 |
3 833 142,7 |
|
ИТОГО |
18 134 069,9 |
15 514 580,8 |
21 101 867,5 |
Источник: Приложение к Закону Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов»
ПАО «Россети» в 2023 году введет в эксплуатацию в центральной части Петербурга уникальную, крупнейшую в мире сверхпроводящую линию электропередачи (ЛЭП). Если проект будет успешен, специалисты прогнозируют новый тренд в энергетике: новые технологии позволяют передавать большие мощности без потерь и сокращают занимаемые городские территории.
В основу проекта легли разработки НТЦ Россети ФСК ЕЭС, которые Минэнерго РФ включило в состав отраслевого нацпроекта.
По данным филиала ПАО «Россети» — Магистральные электрические сети Северо-Запада (МЭС Северо-Запада), прокладка высокотемпературной сверхпроводящей кабельной линии (ВТСП КЛ) постоянного тока позволит свести потери мощности к минимуму при передаче до 50 МВт мощности на среднем напряжении 20 кВ. Транзит протяженностью 2,5 км не имеет аналогов в мире. Линия свяжет подстанции Московского и Фрунзенского районов — подстанции «Центральная» и «РП-9»м — в районе Лиговского проспекта.
Стоимость проекта оценивается в 3,5 млрд рублей — вместе с разработкой пилотной линии ВТСП и испытаниями.
На территории подстанции ПС 330 кВ «Центральная» и 110 кВ «РП-9» строятся здания преобразовательных устройств. Линия прокладывается открытым способом в подземной траншее, что позволит оставить на открытой площадке и в отдельном строении лишь фрагменты системы охлаждения. Больше половины кабеля уже проложено, в первом квартале 2023 прокладка завершится. Как сообщили в МЭС Северо-Запада, новый энергомост позволит обеспечить резервное электроснабжение двух крупнейших районов Петербурга — Фрунзенского и Московского, что гарантирует бесперебойную подачу электроэнергии потребителям. Кабельная линия обеспечит высокий уровень надежности электроснабжения города, в том числе Центрального и Адмиралтейского районов с населением более 360 тыс. человек.
Работа без потерь
Хотя современные ЛЭП теряют всего 2—3% энергии при передаче, разработки НТЦ «Россети» сводят этот показатель почти к нулю, решив на свой лад проблему сопротивления.
Как ранее поясняли в НТЦ «Россети», особенность линии — сердцевина из сверхпроводника, сопротивление которого исчезает при охлаждении ниже 77 К. За счет этого энергопотери при транспортировке почти равны нулю.
А для охлаждения создана двухконтурная система криогенного обеспечения протяженностью 5 км. Аналогичных систем охлаждения в мире нет. Внутри находится кабель из висмута и серебра, который будет иметь двухконтурное криогенное охлаждение. Именно наличие этого кабеля позволит не только снижать потери энергии, но и экономить место под строительство вспомогательных объектов.
«Важно отметить, что проект реализуется в условиях плотной городской и исторической застройки, а новая технология предоставляет уникальную возможность, не нарушая ландшафта, передавать большую мощность без потерь», — подчеркивают в МЭС Северо-Запада.
По информации компании, новая технология потребует от обслуживающего персонала новых знаний, компетенций и навыков. Для сопровождения работы высокотемпературной сверхпроводящей кабельной линии персонал подстанции 330 кВ «Центральная» филиала ПАО «Россети» — МЭС Северо-Запада — пройдет соответствующее обучение и повышение квалификации.
В перспективе — вся страна
Когда ЛЭП будет запущена, власти рассмотрят возможность экстраполировать уникальную технологию на другие регионы, поскольку появится возможность создавать линии высокотемпературной сверхпроводимости для передачи до 200–300 МВт, занимая территорию в разы меньше, чем ЛЭП аналогичной мощности.
«Высокотемпературная сверхпроводимость — флагманская технология с огромными перспективами в электроэнергетике. Она обеспечивает передачу большой мощности при полном отсутствии потерь и позволяет в условиях плотной городской застройки сократить площадь отчуждаемой территории, необходимой для прокладки электрических сетей и строительства компактных и высокоэффективных центров питания. В настоящее время рассматриваются возможности масштабирования проекта. Кроме того, прорабатываются решения с применением ВТСП для вывода мощности с крупных объектов генерации», — пояснили в МЭС Северо-Запада.
